保障房在國外聚焦新加坡組屋經(jīng)驗(yàn)

郭偉偉

自1960年以來，新加坡建屋發(fā)展局共興建組屋99萬多套，目前約有82%的新加坡人口居住在政府組屋中。

新加坡是世界上公認(rèn)的住房問題解決得最好的國家之一。新加坡國土面積僅有710平方公里，卻居住著498.8萬常住人口，人口密度很大。在新加坡建國初期1959年自治時(shí)面臨著嚴(yán)重的“屋荒”。惡劣的住房條件導(dǎo)致公共衛(wèi)生狀況惡化和一系列社會(huì)問題，成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素。為解決居住及其引發(fā)的社會(huì)問題，1960年，新加坡政府宣布成立建屋發(fā)展局。1964年又推出“居者有其屋”的政府組屋計(jì)劃，正式開啟新加坡的“組屋年代”。新加坡組屋，類似于我國的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，是在政府主導(dǎo)之下，由建屋發(fā)展局建設(shè)的公共住房，主要面向廣大的雇員階層供應(yīng)。

新加坡政府集中了大量人力、物力和財(cái)力，經(jīng)過長(zhǎng)期不懈的努力，其組屋建設(shè)的發(fā)展過程也經(jīng)歷了一個(gè)由解決住房困難到增加住房面積、再到提高住房質(zhì)量的發(fā)展階段，跨越了“有房住”，開始進(jìn)入“住得更好”的階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1960年以來，建屋發(fā)展局共興建組屋99萬多套，目前約有82%的新加坡人口居住在政府組屋中。

政府主導(dǎo)很給力

新加坡是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，但住房的建設(shè)與分配并不完全通過市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)，而是由政府主導(dǎo)。在住房保障方面，新加坡政府一直都是其國人出色的管家和掌舵人，政府干預(yù)和介入很有本國特色。

土地是國家財(cái)富之源，也是組屋建設(shè)的基礎(chǔ)和命脈所在。新加坡土地分國家所有和個(gè)人所有兩種，其中國有土地占土地總數(shù)的80%左右。1966年，新加坡政府頒布了《土地征用法令》，規(guī)定政府有權(quán)征用私人土地用于國家建設(shè)，并有權(quán)調(diào)整被征用土地的價(jià)格。根據(jù)該項(xiàng)法令，新加坡政府協(xié)助建屋發(fā)展局以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格的價(jià)格獲得開發(fā)土地，保證了大規(guī)模建設(shè)組屋所需的土地。

在資金方面，新加坡政府以提供低息貸款的形式給予建屋發(fā)展局資金支持，支付大筆財(cái)政預(yù)算以維持組屋順暢運(yùn)作。此外，政府對(duì)組屋的出售實(shí)行優(yōu)惠，補(bǔ)貼虧損。為保障普通老百姓能夠買得起組屋，政府根據(jù)中低收入階層的承受能力而不是靠成本來確定售價(jià)，使其遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格。而由此造成的建屋發(fā)展局的這部分收支虧損，政府核準(zhǔn)后每年都從財(cái)政預(yù)算中給予補(bǔ)貼。政府財(cái)政支撐也是新加坡組屋政策得以順利實(shí)施的重要保障。

“中央公積金制度”

1955年建立的新加坡“中央公積金制度”，在組屋建設(shè)中扮演了重要角色，發(fā)揮著雙重作用。中央公積金制度是一項(xiàng)全面的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄制度，規(guī)定雇主（不論是私人機(jī)構(gòu)還是國家機(jī)關(guān)）和雇員都必須以雇員的薪金為基數(shù)，按照法定的公積金繳納率將個(gè)人月薪的一部分存入中央公積金局的個(gè)人賬戶，用于退休、住房、醫(yī)療、教育等諸多方面。

中央公積金制度首先為組屋建設(shè)提供了源源不斷的大量資金來源。雇主和雇員按照一定繳納比率將公積金儲(chǔ)蓄存放在中央公積金局，中央公積金局把公積金歸集起來后，除留足會(huì)員提款外，其余全部用于購買政府債券；公積金會(huì)員動(dòng)用公積金儲(chǔ)蓄購買政府組屋，以現(xiàn)金支付或抵押支付房款，這又促使更多的款項(xiàng)轉(zhuǎn)入國家手中，為政府建立了強(qiáng)大的資金儲(chǔ)備。政府利用部分公積金儲(chǔ)備，以貸款和補(bǔ)貼的形式注入建屋發(fā)展局，從而使建屋發(fā)展局有能力大規(guī)模地進(jìn)行組屋建設(shè)。

公積金制度還有效地解決了低收入者無力購房的難題，進(jìn)一步加速了組屋建設(shè)。1968年9月，中央公積金局推出了“公共住屋計(jì)劃”。規(guī)定公積金會(huì)員可動(dòng)用公積金存款購買新的、或轉(zhuǎn)售的建屋發(fā)展局組屋，極大地促進(jìn)了低收入者購房的積極性。該規(guī)定最初只針對(duì)最低收入家庭，1975年后政府又對(duì)中等收入家庭放開了限制，允許中等收入會(huì)員申請(qǐng)購買政府組屋。

確保公平有序

自1968年新加坡大力推行組屋出售政策以來，購房者日益增多。如何搞好組屋的合理配售，保障低收入家庭的合法權(quán)益，確保住房分配的公平有序，成為建屋發(fā)展局的重要課題。為此，新加坡政府制定了縝密而嚴(yán)格的法律法規(guī)，對(duì)購房人條件、購買程序、住宅補(bǔ)貼等均作出嚴(yán)格規(guī)定。

政府制定了不同收入水平居民的購屋準(zhǔn)入政策，并隨著生活水平的提高不斷調(diào)整收入頂限。在上世紀(jì)70年代，新加坡政府規(guī)定只有月收入在1500新元以下者才可申請(qǐng)購買組屋；80年代提高到2500新元，隨后到3500新元，目前放寬至8000新元，以接納更多人購買。這樣的標(biāo)準(zhǔn)就基本保證了80%以上中等收入的家庭能夠購買到廉價(jià)的組屋。而對(duì)高收入水平的家庭，建屋發(fā)展局不負(fù)責(zé)提供組屋，而是通過商品化方式解決。

此外，政府依據(jù)購房者的經(jīng)濟(jì)收入水平區(qū)分層次，嚴(yán)格按照家庭收入情況來確定享受住房保障補(bǔ)貼的級(jí)別，其首付款和還款額以及還款方式都有所不同，設(shè)計(jì)出高收入者的住房福利少、低收入者的住房福利多的分配方案，體現(xiàn)國家富裕，老百姓也能共享利益的理念。

“自住為主”，嚴(yán)控炒賣

上世紀(jì)60年代，新加坡政府制定并實(shí)施了《建屋與發(fā)展法》，同時(shí)還頒布了《建屋局法》和《特別物產(chǎn)法》等，從而逐步完善了住房法律體系。政府采取了一系列措施嚴(yán)格限制炒賣組屋。建屋發(fā)展局的政策定位是“以自住為主”，限制居民購買組屋的次數(shù)。規(guī)定新的組屋在購買5年之內(nèi)不得轉(zhuǎn)售，也不能用于商業(yè)性經(jīng)營(yíng)。如果實(shí)在需要在5年內(nèi)出售，必須到政府機(jī)構(gòu)登記，不得自行在市場(chǎng)上出售。一個(gè)家庭只能擁有一套組屋，如果要再購買新組屋，舊組屋必須退出來，以防投機(jī)多占，更不允許以投資為目的買房。由于嚴(yán)格執(zhí)行了上述措施，新加坡政府有效地抑制了“炒房”行為，確保了組屋建設(shè)健康、有序地進(jìn)行。

精心制定發(fā)展規(guī)劃

組屋的選址和布局關(guān)系到城市總體規(guī)劃的和諧。為此，新加坡建屋發(fā)展局的組屋建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，首先詳細(xì)分析歷年組屋建設(shè)的數(shù)量和銷售情況，核實(shí)申請(qǐng)購買組屋的家庭數(shù)量及其對(duì)戶型、地點(diǎn)的要求，以及各不同地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施狀況、社會(huì)服務(wù)設(shè)施狀況和就業(yè)機(jī)會(huì)，并預(yù)測(cè)今后5年的需求量，從而選擇最佳的開發(fā)地點(diǎn)。建屋發(fā)展局還根據(jù)新加坡人多地少的國情特點(diǎn)，在城市住宅建設(shè)的整體規(guī)劃上，始終堅(jiān)持“避開大道，直取兩廂”的建設(shè)方針，即避開市中心區(qū)，選擇城市邊緣地帶起步。這樣規(guī)劃不僅有利于居民的疏散，而且由于這些地區(qū)拆遷量少，地價(jià)與基地處理費(fèi)用比較便宜，從而大大降低了組屋建設(shè)的開發(fā)成本。

德國：住房?jī)?chǔ)蓄制度有特色

德國高度重視住房保障體系建設(shè)，其主要措施包括住房補(bǔ)貼制度、住房?jī)?chǔ)蓄制度、購建房稅收優(yōu)惠政策。

其中，住房?jī)?chǔ)蓄制度是德國住房保障制度的最大特色。德國近4000萬套住房中，有約1700萬套是通過住房?jī)?chǔ)蓄體系的融資實(shí)現(xiàn)的，幾乎每3個(gè)德國人中就有1個(gè)與住房?jī)?chǔ)蓄銀行簽有住房?jī)?chǔ)蓄合同。其特點(diǎn)在于，首先，居民可以先儲(chǔ)蓄、后貸款。居民可以根據(jù)自己的住房需要及儲(chǔ)蓄能力，與住房?jī)?chǔ)蓄銀行簽訂儲(chǔ)貸合同，儲(chǔ)戶每月按合同約定存錢，當(dāng)存滿儲(chǔ)貸金額的一定比例后，即可取得貸款權(quán)。其次，這種貸款的利率固定、低息互助。德國的住房?jī)?chǔ)蓄制度是一種封閉運(yùn)轉(zhuǎn)的融資系統(tǒng)，獨(dú)立于其資本市場(chǎng)，存貸款利率不受資本市場(chǎng)供求關(guān)系及通貨膨脹等利率變動(dòng)因素的影響。第三，用途唯一，?？顚Ｓ?。德國《住房?jī)?chǔ)蓄法》對(duì)住房?jī)?chǔ)蓄銀行的業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)營(yíng)原則作了規(guī)定，住房?jī)?chǔ)蓄銀行所吸納的資金及儲(chǔ)戶的還款必須?？顚Ｓ?，以保證住房?jī)?chǔ)蓄銀行安全運(yùn)營(yíng)，提高中低收入群體抵抗宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。第四，政府的儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)德國低收入居民來說，參加住宅儲(chǔ)蓄可以得到政府的獎(jiǎng)勵(lì)，也是促使他們參加住宅儲(chǔ)蓄的一個(gè)重要原因。

法國：大力發(fā)展廉租房

法國的廉租房由廉價(jià)房發(fā)展而來，源于19世紀(jì)末企業(yè)主為解決工人住房問題而制定行業(yè)規(guī)則。之后，地方當(dāng)局和法國政府相繼介入。1950年，廉價(jià)住房被更名為廉租房，旨在顯示國家對(duì)低收入群體租房行為的支持。法國廉租房?jī)r(jià)格通常只為市場(chǎng)價(jià)格的1/3，最低的僅有1/6，供應(yīng)對(duì)象為中低收入階層的居民。目前，廉租房在法國社會(huì)住房總量中，所占比例約17.4%；占法國可出租房的50%左右。法國廉租房以平均每年約5萬套的速度投放市場(chǎng)。

法國通過立法一步步推動(dòng)了廉租住房制度的實(shí)施與完善。早在1894年，法國政府就出臺(tái)了建立廉價(jià)住房制度的法律。1906年，政府又頒布法令對(duì)廉價(jià)房建設(shè)作了補(bǔ)充規(guī)定。1912年，新法律規(guī)定法國市鎮(zhèn)和省級(jí)政府可自行成立相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行廉價(jià)房建設(shè)。2000年，法國政府適時(shí)推出了社會(huì)團(tuán)結(jié)和城市革新法，規(guī)定每個(gè)人口超過3500人的市鎮(zhèn)（巴黎地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)為1500人），其廉租房占全部住房建筑比例不得低于20%。2006年，《國家住房承諾法》的公布，更使福利性住房的供給大大提高。2007年，《可抗辯居住權(quán)法》獲得通過，意味著居民可用法律手段維護(hù)自身的住房權(quán)。法國這一系列的立法為廉租房計(jì)劃順利實(shí)施提供了重要的保障。

日本：公租房“三費(fèi)”全免

20世紀(jì)50年代，日本政府為了緩解第二次世界大戰(zhàn)后的住宅短缺問題，先后制定了《住宅金融公庫法》《公營(yíng)住宅法》《日本住宅公團(tuán)法》以及“住宅消費(fèi)保障”等一系列相關(guān)法規(guī)。法規(guī)充分考慮到不同階層的住房需要，使得日本住房保障制度逐步走向正軌。

1950年通過的《住宅金融公庫法》建立了公營(yíng)機(jī)構(gòu)日本住宅金融公庫，它面向居民個(gè)人建房、購房、維修住房提供長(zhǎng)期（25-30年）低息（5.5%）的貸款，平均利率比商業(yè)銀行低30%左右，利率差額部分則由國家財(cái)政部門承擔(dān)。

根據(jù)個(gè)人或家庭收入不同，申請(qǐng)人可選擇不同類型的房子。按價(jià)格從低到高可分為都營(yíng)住宅、都民住宅和公社住宅等幾類。其中公社住宅的租金與市場(chǎng)價(jià)相當(dāng)。但公租房可免除一些特殊費(fèi)用，因此也有一定吸引力。在日本租房，除了押金和租金外，還需要一到兩個(gè)月租金作禮金，續(xù)租時(shí)需一至兩個(gè)月的租金作為更新手續(xù)費(fèi)，此外還有中介手續(xù)費(fèi)。而公租房，這“三費(fèi)”可全免，相當(dāng)于為申請(qǐng)人節(jié)省了3至6個(gè)月的房租。按日本相關(guān)規(guī)定，在租房者收入超過一定水平后，有義務(wù)退出公租房，轉(zhuǎn)入符合其收入的出租房，或停止享受國家補(bǔ)貼優(yōu)惠。