主觀型政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的控制方式研究＊——以珠海市“萬人評(píng)議政府”為個(gè)案

付景濤

（1.長(zhǎng)沙理工大學(xué) 經(jīng)管學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙410004；2.中山大學(xué) 政務(wù)學(xué)院，廣東 廣州510275）

主觀型政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的控制方式研究＊
——以珠海市“萬人評(píng)議政府”為個(gè)案

付景濤1，2

（1.長(zhǎng)沙理工大學(xué) 經(jīng)管學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙410004；2.中山大學(xué) 政務(wù)學(xué)院，廣東 廣州510275）

政府的決策者是政府績(jī)效評(píng)估的核心行動(dòng)主體，政治體制和管理技術(shù)共同決定了他們需要控制績(jī)效評(píng)估的結(jié)果。而決策者控制主觀型政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的方式，是一個(gè)非常重要卻又沒有得到足夠重視的研究問題。對(duì)此基于對(duì)主觀型政府績(jī)效評(píng)估的概念化和結(jié)構(gòu)式分析提出的理論預(yù)設(shè)是，決策者可以從選擇評(píng)估主體、分配評(píng)估權(quán)力、設(shè)計(jì)計(jì)分方法和選擇數(shù)據(jù)處理方法入手來控制評(píng)估結(jié)果。珠海市“萬人評(píng)議政府”的個(gè)案中，決策者成功地改善了評(píng)估結(jié)果，也驗(yàn)證了這種理論預(yù)設(shè)。

政府績(jī)效評(píng)估；政治體制；管理技術(shù)

長(zhǎng)期以來，績(jī)效評(píng)估是一項(xiàng)頗受地方政府決策者青睞的管理工具。Williams認(rèn)為，在現(xiàn)代民主政治中，績(jī)效評(píng)估可以而且應(yīng)該擔(dān)負(fù)的職能是塑造對(duì)公眾負(fù)責(zé)任的政府［1］。一方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)主觀型政府績(jī)效評(píng)估的研究不夠重視，但是隨著行政管理的開放性和包容性的不斷提高，主觀型政府績(jī)效評(píng)估的應(yīng)用范圍將逐漸擴(kuò)大，可以廣泛用于社情民意調(diào)查及公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)等領(lǐng)域。另一方面，受現(xiàn)有行政管理體制的制約，我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的首要職能不是塑造負(fù)責(zé)任的政府，而是追求技術(shù)理性。在這樣的實(shí)踐背景下，地方政府的決策者是使用這一項(xiàng)管理工具的“主人”，是核心行動(dòng)主體。既然是一項(xiàng)管理工具，就必然存在著控制其運(yùn)行結(jié)果的主觀需要。因此，獲知決策者控制主觀型政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的方式，已經(jīng)成為一個(gè)亟待解決的理論和實(shí)踐問題。

一、基本概念界定與研究問題的提出

（一）對(duì)主觀型政府績(jī)效評(píng)估的界定

我國(guó)獨(dú)特的政治體制和行政管理體制使得學(xué)者和官員普遍缺乏對(duì)主觀型政府績(jī)效評(píng)估的認(rèn)識(shí)，從而難以構(gòu)建起對(duì)政府績(jī)效評(píng)估模式進(jìn)行分類的完整框架。綜合對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的評(píng)估和實(shí)踐的考察，筆者對(duì)主觀型政府績(jī)效評(píng)估定義為：決策者為了提高評(píng)估對(duì)象的定性業(yè)績(jī)，模仿企業(yè)管理實(shí)踐中的“顧客導(dǎo)向”，吸納服務(wù)對(duì)象和利益相關(guān)者對(duì)評(píng)估對(duì)象的定性業(yè)績(jī)進(jìn)行主觀評(píng)估的管理活動(dòng)。主觀型政府績(jī)效評(píng)估的構(gòu)成要素是評(píng)估目的、評(píng)估活動(dòng)的決策者（包括組織實(shí)施機(jī)構(gòu)）、評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估指標(biāo)、計(jì)分方法和結(jié)果使用方式［2］。一般而言，決策者計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的評(píng)估目的主要是定性的。例如，服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度和公眾安全感等結(jié)果類指標(biāo)難以通過客觀績(jī)效指標(biāo)加以測(cè)量，也難以被異化。相對(duì)于客觀型政府績(jī)效評(píng)估而言，由于評(píng)估主體比較廣泛，評(píng)估權(quán)力比較分散，決策者難以完全控制評(píng)估的結(jié)果和過程，因而評(píng)估結(jié)果和過程具有較低的可控性。

在實(shí)踐中，主觀型政府績(jī)效評(píng)估中的評(píng)估主體趨于多元化，不僅包括自上而下的縱向評(píng)估，還包括服務(wù)對(duì)象和利益相關(guān)者在內(nèi)的橫向評(píng)估，評(píng)估權(quán)力比較分散。主觀型政府績(jī)效評(píng)估中的評(píng)估對(duì)象是指提供了公共服務(wù)的組織和個(gè)體，尤其是與外部服務(wù)對(duì)象發(fā)生直接接觸的組織和個(gè)體。就評(píng)估指標(biāo)而言，滿意度是主觀型政府績(jī)效評(píng)估的常用指標(biāo)，主觀色彩和定性風(fēng)格比較突出。采取定序或者定類屬性的計(jì)分方法是主觀型政府績(jī)效評(píng)估的另一個(gè)特征，一般采用3級(jí)～5級(jí)刻度。在結(jié)果使用環(huán)節(jié)，由于主觀型政府績(jī)效評(píng)估具有開放性，吸納了公眾參與，甚至以公眾作為核心評(píng)估主體。因此，評(píng)估結(jié)果更具有法理上的正當(dāng)性，決策者因而傾向于將其用于對(duì)評(píng)議對(duì)象進(jìn)行定性評(píng)價(jià)和施加外部政治壓力。

（二）研究問題的提出

因?yàn)檎?jī)效評(píng)估具有政治屬性，我們有必要考察其所處的政治制度和國(guó)家發(fā)展階段的約束。許多第三世界國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人迫切關(guān)注的一個(gè)問題就是提高政府的行政效率。Burns認(rèn)為，冗員、浪費(fèi)、腐敗和惰性是許多發(fā)展中國(guó)家政府管理的通?。?］。對(duì)于中國(guó)政府的管理實(shí)踐而言，除了具有其它發(fā)展中國(guó)家的不足之外，還飽受效率低下和官僚主義等不正之風(fēng)的影響。從1978年開始，中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人再次確認(rèn)，經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化依賴于一個(gè)理性的和有效率的官僚機(jī)構(gòu)。為此，他們提出了一系列頗具進(jìn)取心的行政管理體制改革方案，包括賦予群眾路線以新的內(nèi)涵，對(duì)干部開展教育推廣群眾路線這一領(lǐng)導(dǎo)方法；通過法律途徑控制腐敗和其它官僚主義作風(fēng)；重構(gòu)黨和政府的機(jī)構(gòu)以減少冗員和機(jī)構(gòu)重復(fù)現(xiàn)象；通過改革人事制度改善干部招錄、績(jī)效評(píng)價(jià)和培訓(xùn)的整個(gè)過程［3］。很顯然，由于地方政府績(jī)效評(píng)估是決策者促使官僚機(jī)構(gòu)承擔(dān)治理責(zé)任的一項(xiàng)管理工具，因此需要保持對(duì)這一工具的控制。

Yu－Shan Wu敏銳地指出，社會(huì)主義國(guó)家的政治改革不能經(jīng)由傳統(tǒng)的需求導(dǎo)向加以理解，而是需要從供給導(dǎo)向加以理解。他認(rèn)為導(dǎo)致這種差異的解釋有三種：第一，高度集中的政治和經(jīng)濟(jì)制度在資本原始積累時(shí)期對(duì)于迅速積累稀缺而分散的資本而言是必需的。但是，一旦一個(gè)國(guó)家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，大一統(tǒng)的制度的理性和效用也就枯竭了，該制度將很自然地走向多元化的社會(huì)——政治安排。但是在此之前，決策者的需求對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)估構(gòu)成了主導(dǎo)作用，自然也需要對(duì)其保持控制。第二個(gè)解釋則運(yùn)用了宏觀社會(huì)學(xué)的術(shù)語對(duì)政治自由化過程提供了解釋，該觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是，工業(yè)化社會(huì)的高度的差異性和高度的專門化特征將塑造高度復(fù)雜的社會(huì)利益。當(dāng)不存在直接民主和多黨制度時(shí)，對(duì)這些利益的整合功能只能由統(tǒng)一的權(quán)威來集中完成。第三種解釋則將重點(diǎn)放在了社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)的政治合法性領(lǐng)域。它假定，在社會(huì)主義工業(yè)化社會(huì)中受過高等教育的社會(huì)公眾將不會(huì)僅僅接受經(jīng)由民主制度的一致同意原則產(chǎn)生的政治合法性，還可以接受成就合法性［4］。筆者認(rèn)為，政治文化是第四種解釋。以中國(guó)的儒家文化為代表的亞洲價(jià)值觀推崇統(tǒng)一的權(quán)威，公眾將政府視為慈悲而嚴(yán)明的父親。這與美國(guó)公眾將政府視為可以更換的服務(wù)人員，歐洲的公眾將政府視為平等的合作伙伴形成了強(qiáng)烈的對(duì)比［5］。隨著市場(chǎng)化改革的深入進(jìn)行，一個(gè)國(guó)家原有的政治文化也將發(fā)生變化。趙吉虎經(jīng)過比較分析指出，包括中國(guó)在內(nèi)的東北亞地區(qū)的國(guó)家出現(xiàn)了制度上的民主主義與實(shí)際政治過程中的權(quán)威主義并存的二元結(jié)構(gòu)［6］。

Yongnian Zheng認(rèn)為，當(dāng)一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)根據(jù)形勢(shì)的變化推行政治改革時(shí)，它有兩個(gè)可供選擇的戰(zhàn)略：一個(gè)是社會(huì)主義一黨制下的多元化；一個(gè)是多黨制民主。很顯然，中國(guó)選擇了第一個(gè)戰(zhàn)略。出于沿襲在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行改革的市場(chǎng)社會(huì)主義的邏輯，改革者所感興趣的是生成一個(gè)不失去對(duì)民主參與者的控制的政治市場(chǎng)。其通常的做法是實(shí)行有限度的選舉，實(shí)現(xiàn)民意表達(dá)的有序化，構(gòu)筑有助于形成穩(wěn)定的社會(huì)秩序的民主渠道。這種一黨主導(dǎo)下的多元化的魅力之處如同市場(chǎng)社會(huì)主義一樣，被假定為可以根據(jù)環(huán)境的變化運(yùn)用權(quán)變策略實(shí)行漸漸地改進(jìn)而不必劇烈地動(dòng)搖根本政治制度，因而被稱為政治改革中的漸進(jìn)主義［7］。

綜上所述，我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估所處的制度約束導(dǎo)致決策者對(duì)包括地方政府績(jī)效評(píng)估在內(nèi)的政治活動(dòng)的控制是不可避免的，而且地方政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果不能給決策者帶來過于沉重的外部政治壓力?；诖?，本論文要解決的問題是：決策者是采取什么方式對(duì)主觀型政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果進(jìn)行控制的。

二、關(guān)于地政府績(jī)效評(píng)估中的控制問題的相關(guān)研究

（一）決策者對(duì)績(jī)效評(píng)估模式和方法的選擇

在政府績(jī)效評(píng)估的語境下，評(píng)估模式和評(píng)估方法屬于兩個(gè)不同的范疇。評(píng)估模式的內(nèi)涵要比評(píng)估方法更為廣泛，評(píng)估模式包括確定評(píng)估主體和分配評(píng)估權(quán)力的方法，以及對(duì)評(píng)估程序、評(píng)估指標(biāo)和計(jì)分方法等內(nèi)容的設(shè)計(jì)和選擇，而評(píng)估方法主要是指對(duì)評(píng)估程序、評(píng)估指標(biāo)和計(jì)分方法的設(shè)計(jì)和選擇。

我們的實(shí)證分析表明，在評(píng)估模式選擇層面，決策者根據(jù)計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略目的選擇了與之相匹配的主觀型政府績(jī)效評(píng)估模式，因?yàn)闆Q策者希望通過改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)提升官僚機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，從而為招商引資創(chuàng)造良好的軟環(huán)境，以加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。在評(píng)估主體選擇層面，決策者進(jìn)一步根據(jù)計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略目的將企業(yè)納入了評(píng)估主體的行列，因?yàn)闆Q策者組織開展“萬人評(píng)議政府”的目的是通過給官僚機(jī)構(gòu)施加改善公共服務(wù)質(zhì)量的政治壓力，以改善招商引資的軟環(huán)境。因此，來自企業(yè)的代表加入評(píng)估主體的行列非常重要，決策者和接受評(píng)估的官僚機(jī)構(gòu)需要得到企業(yè)反饋的績(jī)效信息。在此，我們有必要探究決策者在強(qiáng)烈地觸動(dòng)官僚機(jī)構(gòu)的同時(shí)，又是如何控制主觀型政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果的。

Xiaohu Wang以美國(guó)中西部地區(qū)的地方政府管理人員為樣本，對(duì)主觀績(jī)效評(píng)估方法的效度的調(diào)查或許會(huì)令部分學(xué)者感到意外，原因是官員們對(duì)主觀績(jī)效評(píng)估方法的評(píng)價(jià)高于對(duì)客觀績(jī)效評(píng)估方法的評(píng)價(jià)。因?yàn)橹T如犯罪率和破案率這些指標(biāo)容易被評(píng)估對(duì)象操縱，但是公眾的安全感卻很難被操縱，也很難運(yùn)用客觀指標(biāo)加以測(cè)量［8］。這篇文獻(xiàn)討論的是決策者對(duì)不同績(jī)效評(píng)估方法所提供的績(jī)效信息的效度的評(píng)價(jià)，為了控制績(jī)效信息的效度，決策者需要選擇合適的績(jī)效評(píng)估方法。與此研究相類似，Behn指出了決策者如何根據(jù)績(jī)效評(píng)估目的選擇績(jī)效評(píng)估方法，以保證績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的效度。他的觀點(diǎn)是：“績(jī)效評(píng)估本身并不是目的”，那么，我們?yōu)槭裁催€要評(píng)估呢？因?yàn)橥ㄟ^評(píng)估有助于取得8種管理目的：評(píng)估、控制、預(yù)算、激勵(lì)、推動(dòng)、慶祝、學(xué)習(xí)和改進(jìn)管理。因此，決策者不應(yīng)尋求單一的績(jī)效評(píng)估模式，只有根據(jù)評(píng)估模式的特點(diǎn)作出理性選擇，才有助于實(shí)現(xiàn)管理目的［9］。上述文獻(xiàn)從微觀層面討論了決策者控制績(jī)效評(píng)估質(zhì)量的方式，但是沒有討論控制主觀型政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的方式，而我國(guó)地方政府的決策者往往比較關(guān)注績(jī)效評(píng)估的結(jié)果是否理想，即能否向公眾交代。

（二）關(guān)于決策者分配評(píng)估權(quán)力的研究

倪星通過反思流行于地方政府績(jī)效評(píng)估中的“層層發(fā)包”的做法，揭示了評(píng)估權(quán)力分配失衡的根源，認(rèn)為上級(jí)決策者往往將績(jī)效評(píng)估作為分解工作任務(wù)和治理責(zé)任的技術(shù)工具，“層層發(fā)包”權(quán)、責(zé)、利［10］。在這種政治生態(tài)和規(guī)則下，評(píng)估權(quán)力分配的失衡是難免的，因?yàn)樗窃谡w系內(nèi)部循環(huán)和分配的。同時(shí)，上級(jí)雖然控制了評(píng)估權(quán)力，但是不一定能夠控制評(píng)估結(jié)果，因?yàn)樵谠u(píng)估過程中存在著信息不對(duì)稱現(xiàn)象，下級(jí)擁有一定的自由裁量權(quán)。陳天祥以廣東省J市為個(gè)案的研究，證實(shí)了評(píng)估權(quán)力可以在評(píng)估活動(dòng)的決策者和評(píng)估對(duì)象之間分配，決策者對(duì)評(píng)估過程和結(jié)果的控制是有限度的，因而需要模仿市場(chǎng)規(guī)則制定“績(jī)效合同”［11］。我們需要知道的是，決策者在開放條件下是如何控制評(píng)估結(jié)果的。

周志忍從公民參與政府績(jī)效評(píng)估的視角比較系統(tǒng)地構(gòu)建了一個(gè)分析框架，首先將公民參與劃分為“公民無參與、象征性參與和完全參與”三個(gè)發(fā)展階段，然后將這三個(gè)階段細(xì)化為五個(gè)層次：“公民無參與、無效參與、有限參與、高度參與和主導(dǎo)型參與”［12］。值得指出的是，作者分析了我國(guó)學(xué)者沒有系統(tǒng)地分析公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估的制度性原因，因?yàn)槲鞣絿?guó)家已經(jīng)在政治制度的層面上解決了這一問題，自然較少給國(guó)內(nèi)學(xué)者帶來研究啟示，而我國(guó)的地方政府績(jī)效評(píng)估還沒有發(fā)展到公民完全參與的階段，因而缺少研究的實(shí)踐基礎(chǔ)。同時(shí)，這篇文獻(xiàn)已經(jīng)觸摸到了政府的決策者對(duì)評(píng)估權(quán)力進(jìn)行分配的問題，通過不給作為體制外評(píng)估主體的公民分配評(píng)估權(quán)力或者賦予有限的權(quán)力，有利于決策者控制評(píng)估過程和結(jié)果。筆者認(rèn)為，選擇什么樣的績(jī)效評(píng)估模式也就意味著選擇了什么樣的評(píng)估權(quán)力分配格局，這在客觀型地方政府績(jī)效評(píng)估中表現(xiàn)得最為明顯，公民在客觀型政府績(jī)效評(píng)估中幾乎處于“無參與”的層次。因此，我們需要重點(diǎn)探究決策者控制主觀型政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的方式。

三、理論建構(gòu)和理論預(yù)設(shè)

（一）基于評(píng)估技術(shù)運(yùn)用過程的結(jié)果控制

與公共預(yù)算相類似，政府績(jī)效評(píng)估也是一項(xiàng)技術(shù)運(yùn)用的過程性比較強(qiáng)的公共行政活動(dòng)，魯賓對(duì)美國(guó)公共預(yù)算過程中的政治的出色研究表明，政治力量對(duì)公共預(yù)算案的控制是在編制公共預(yù)算的技術(shù)運(yùn)用的過程中進(jìn)行的［13］。具體到本論文研究的問題，決策者對(duì)政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的控制需要根據(jù)評(píng)估技術(shù)運(yùn)用過程進(jìn)行，也是可以觀測(cè)和模擬的，因?yàn)闆Q策者對(duì)評(píng)估技術(shù)的選擇性使用能夠得到顯示。對(duì)于控制主觀型政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果而言，決策者需要根據(jù)由選擇評(píng)估主體、分配評(píng)估權(quán)力、設(shè)計(jì)計(jì)分方法和數(shù)據(jù)處理方法構(gòu)成的技術(shù)運(yùn)用過程控制評(píng)估的結(jié)果，這是觀測(cè)決策者控制評(píng)估結(jié)果的“線索”。無論是學(xué)者還是公眾都對(duì)決策者控制主觀型政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果存在著感知和先入為主的懷疑，但是沒有發(fā)現(xiàn)控制結(jié)果的方式，原因可能在于沒有找到觀測(cè)控制評(píng)估結(jié)果的“線索”。

（二）控制評(píng)估結(jié)果對(duì)評(píng)估質(zhì)量的影響

政府績(jī)效評(píng)估的技術(shù)運(yùn)用過程是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，決策者對(duì)技術(shù)運(yùn)用過程的控制會(huì)產(chǎn)生一系列潛在后果。其直接影響是改變?cè)u(píng)估結(jié)果，對(duì)于主觀型政府績(jī)效評(píng)估而言，可以改變?cè)u(píng)估對(duì)象的得分；其間接影響是改變?cè)u(píng)估活動(dòng)的利益相關(guān)者對(duì)評(píng)估的認(rèn)同度。來自選舉事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)啟示我們，在控制利益相關(guān)者的利益關(guān)系的情況下，評(píng)估技術(shù)運(yùn)用越是規(guī)范并且符合常規(guī)，利益相關(guān)者對(duì)評(píng)估活動(dòng)的認(rèn)同度也就越高，二者之間應(yīng)該呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。因此，決策者對(duì)主觀型政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的控制程度越高，利益相關(guān)者對(duì)評(píng)估活動(dòng)的認(rèn)同度也就越低。

（三）理論預(yù)設(shè)的提出

在主觀型政府績(jī)效評(píng)估語境下，決策者的目標(biāo)之一是得到一個(gè)分?jǐn)?shù)較高的評(píng)估結(jié)果，受到的行為約束是主觀型政府績(jī)效評(píng)估的技術(shù)運(yùn)用及其過程。在上述理論構(gòu)建基礎(chǔ)上進(jìn)行演繹分析，可以提出觀測(cè)決策者控制評(píng)估結(jié)果的理論預(yù)設(shè)，即決策者控制主觀型政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的方式。

本論文的理論預(yù)設(shè)是：其一，在評(píng)估主體的選擇和評(píng)估權(quán)力的分配上，決策者將吸納傾向于給出較高評(píng)分的評(píng)估主體（關(guān)系友好型評(píng)估主體），并將評(píng)估權(quán)力更多地分配給關(guān)系友好型評(píng)估主體；其二，在數(shù)據(jù)處理方法的選擇上，將作出有利于關(guān)系友好型評(píng)估主體發(fā)揮正向作用的選擇；其三，在計(jì)分方法的設(shè)計(jì)上，決策者會(huì)調(diào)高評(píng)分刻度，以控制體制外評(píng)估主體的負(fù)向作用，提升體制內(nèi)評(píng)估主體的正向作用；其四，通過控制主觀型政府績(jī)效評(píng)估的技術(shù)運(yùn)用過程，決策者可以提高評(píng)議對(duì)象的得分，即改善評(píng)估結(jié)果。

四、對(duì)決策者控制評(píng)估結(jié)果方式的發(fā)現(xiàn)

（一）決策者選擇評(píng)估主體的方式

從1999年到2009年，珠海市“萬人評(píng)議政府”經(jīng)歷了9年，中間開展了8次評(píng)議活動(dòng)。在開展評(píng)議活動(dòng)的過程中，根據(jù)出現(xiàn)的問題對(duì)評(píng)議主體進(jìn)行了調(diào)整。其中，最大的調(diào)整是在2005年決定不再由中央和廣東省駐珠海機(jī)構(gòu)的上級(jí)主管部門作為評(píng)議主體，同時(shí)由“三類代表”（市黨代表、市人大代表、市政協(xié)委員）代替常設(shè)的考評(píng)團(tuán)、督導(dǎo)員和投訴中心?？傮w上看，現(xiàn)有的評(píng)估權(quán)力分配格局是比較清晰的。

表1 “萬人評(píng)議政府”的評(píng)議主體及其變化

從定類分析的視角來看，評(píng)估活動(dòng)的決策者為了控制評(píng)估結(jié)果，在作為公眾的體制外評(píng)估主體（群眾、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)代表）之外，增添了市領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)關(guān)干部和“三類代表”作為體制內(nèi)評(píng)估主體。在中國(guó)現(xiàn)行的政治現(xiàn)實(shí)中，“三類代表”中的多數(shù)成員來自市領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)干部。吳建南組織的一項(xiàng)模擬實(shí)驗(yàn)表明，利益相關(guān)性越強(qiáng)，評(píng)估結(jié)果的客觀性越弱［14］。很顯然，出于利益相關(guān)性的考慮，體制內(nèi)評(píng)估主體的評(píng)分容易高于體制外評(píng)估主體的評(píng)分。

（二）決策者分配評(píng)估權(quán)力的方式

主觀型政府績(jī)效評(píng)估的最大特色是評(píng)估權(quán)力比較分散，在對(duì)評(píng)估主體擁有的評(píng)估權(quán)力進(jìn)行定類分析之后，筆者將對(duì)評(píng)估主體擁有的評(píng)估權(quán)力進(jìn)行定量分析。為了更加清晰地分析各個(gè)評(píng)估主體擁有的評(píng)估權(quán)力并使之具有可比性，筆者進(jìn)行了編碼處理：選取參加2005年和2007年的兩次評(píng)議活動(dòng)的5類評(píng)估主體作為分析對(duì)象，對(duì)評(píng)估主體的表面權(quán)重和實(shí)質(zhì)權(quán)重進(jìn)行了區(qū)別分析。表面權(quán)重指的是某類評(píng)估主體所占的票數(shù)權(quán)重，實(shí)質(zhì)權(quán)重指的是某類評(píng)估主體在百分制權(quán)重中所占的權(quán)重。

定量分析的結(jié)果如下：由市領(lǐng)導(dǎo)、“三類代表”和機(jī)關(guān)干部組成的評(píng)估主體的表面權(quán)重非常低，但是實(shí)質(zhì)權(quán)重比較高；而由群眾和企業(yè)代表組成的評(píng)估主體的表面權(quán)重非常高，但是實(shí)質(zhì)權(quán)重比較低。毫無疑問，這也有利于評(píng)估活動(dòng)的決策者提高評(píng)估結(jié)果，因?yàn)楦毒皾驮蚧谥楹Ｊ?007年“萬人評(píng)議政府”的評(píng)分結(jié)果的實(shí)證分析已經(jīng)證明，由市領(lǐng)導(dǎo)、“三類代表”和機(jī)關(guān)干部組成的評(píng)估主體的評(píng)分顯著地高于群眾和企業(yè)代表的評(píng)分［15］。

表2 評(píng)估主體的表面權(quán)重和實(shí)質(zhì)權(quán)重/%

同時(shí)，各個(gè)評(píng)估主體在2004年和2007年的評(píng)分也支持了論文的假設(shè)，即體制內(nèi)評(píng)估主體的評(píng)分高于體制外評(píng)估主體，這也證明了決策者為了提高評(píng)估結(jié)果而采取的控制方式產(chǎn)生了預(yù)期的效果。

表3 不同評(píng)估主體的評(píng)分差異

（三）決策者對(duì)計(jì)分方法的設(shè)計(jì)和數(shù)據(jù)處理方法的選擇

珠海市“萬人評(píng)議政府”的核心指標(biāo)是“滿意度”，由各類評(píng)估主體根據(jù)對(duì)評(píng)估對(duì)象的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)態(tài)度的主觀判斷進(jìn)行打分。度量的刻度發(fā)生了多次變換，1999年至2001年實(shí)行的是二分變量（滿意和不滿意）；2003年實(shí)行的是四級(jí)刻度，滿意為90分，較滿意為80分，基本滿意為70分，不滿意為59分；2004年實(shí)行的是三級(jí)刻度，滿意為95分，基本滿意為75分，不滿意為55分；2005年實(shí)行的是五級(jí)刻度，很滿意為95分，滿意為85分，比較滿意為75分，基本滿意為65分，不滿意為50分；2007年實(shí)行的四級(jí)刻度，滿意為95分，比較滿意為80分，基本滿意為65分，不滿意為50分；2009年實(shí)行四級(jí)刻度：非常滿意為95分，滿意為85分，基本滿意為70分，不滿意為50分?？傮w來看，計(jì)分刻度在0～100的數(shù)軸上并非呈均勻分布狀態(tài)，而是呈右偏分布，即明顯偏高。以2007年為例，珠海市“萬人評(píng)議政府”的計(jì)分方法如下：

其中，Sa代表某個(gè)評(píng)估對(duì)象來自評(píng)估主體a的得分，X1－5代表某評(píng)估主體中選擇某一刻度的票數(shù)，Wa代表該評(píng)估主體所占的實(shí)質(zhì)權(quán)重。由此不難看出，因?yàn)閷⒚恳活愒u(píng)估主體的打分做了加權(quán)平均處理，然后再乘以該評(píng)估主體所占的實(shí)質(zhì)權(quán)重。這樣，群眾和企業(yè)這兩類評(píng)估主體的表面票數(shù)優(yōu)勢(shì)就被削弱了，而體制內(nèi)評(píng)估主體的實(shí)質(zhì)權(quán)重優(yōu)勢(shì)得到了強(qiáng)化。

（四）決策者對(duì)評(píng)估結(jié)果的控制

評(píng)議對(duì)象得分的提高是決策者控制評(píng)估結(jié)果的觀測(cè)客體，我們可以基于2007年的評(píng)估結(jié)果發(fā)現(xiàn)并證實(shí)決策者對(duì)評(píng)估結(jié)果的控制。具體操作方法是：在保持原有刻度不變的條件下，以評(píng)估主體對(duì)評(píng)估對(duì)象的原始評(píng)分為基準(zhǔn)，依據(jù)評(píng)估主體的平均權(quán)重（均為20%）、表明權(quán)重和實(shí)質(zhì)權(quán)重對(duì)評(píng)分進(jìn)行三次模擬分析，然后比較三次結(jié)果。

表4 對(duì)評(píng)估結(jié)果的模擬分析和比較

表4證實(shí)了決策者對(duì)評(píng)估結(jié)果的控制，因?yàn)楦鶕?jù)實(shí)質(zhì)權(quán)重計(jì)算的評(píng)估結(jié)果高于根據(jù)表面權(quán)重和平均權(quán)重計(jì)算出的評(píng)估結(jié)果，這也表明決策者對(duì)評(píng)估技術(shù)運(yùn)用過程的控制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，改變每一個(gè)技術(shù)環(huán)節(jié)都會(huì)影響評(píng)估的結(jié)果。

五、研究結(jié)論與討論

經(jīng)由第四部分的分析可以得知，論文在理論建構(gòu)的基礎(chǔ)上提出的理論預(yù)設(shè)得到了珠海市“萬人評(píng)議政府”這一個(gè)案所提供的數(shù)據(jù)的證實(shí)。評(píng)估活動(dòng)的決策者為了得到一個(gè)可控的評(píng)估結(jié)果，采取了吸納體制內(nèi)評(píng)估主體，將實(shí)質(zhì)性評(píng)估權(quán)力更多地分配給體制內(nèi)評(píng)估主體，在計(jì)分方法上強(qiáng)化體制內(nèi)評(píng)估主體的優(yōu)勢(shì)的方式實(shí)現(xiàn)了控制評(píng)估結(jié)果的目的。珠海市各個(gè)接受評(píng)估的機(jī)關(guān)在2001年至2007年的平均得分均高于80分，平均得分是84.24。

珠海市這一主觀型政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，組織實(shí)施正規(guī)化程度高，而且得到了上級(jí)的肯定。廣東省于2002年推廣了珠海市引入企業(yè)界代表和公眾評(píng)估黨政機(jī)關(guān)服務(wù)態(tài)度和質(zhì)量的做法，珠海市2009年的公共服務(wù)排名位居廣東省第一位。因此，本論文選擇的這一個(gè)案具有較強(qiáng)的代表性和說服力。但是，通過運(yùn)用利益相關(guān)理論和行為政治學(xué)理論思考這一研究結(jié)論又催生了新的研究問題：體制外評(píng)估主體對(duì)這種受到了決策者控制的評(píng)估結(jié)果的認(rèn)同度如何？哪些因素會(huì)影響外部評(píng)估主體的認(rèn)同度？這需要我們進(jìn)一步展開研究。

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On the Controlling Methods of Subjective Local Government Performance Evaluation Results——On the Basis of a Zhuhai Case of“Massive Evaluation of Local Government”

FU Jing－tao1，2
（1.School of Economics and Management，Changsha University of Science and Technology，Changsha410114，Hunan，China；2.School of Government，Sun Yat－sen University，Guangzhou510275，Guangdong，China）

The decision－making of government is a core embodiment in China＇s government evaluation，and it＇s necessary to control the process，quality and results of performance evaluation by the joint force of political and administration system.Knowing the methods by which the decision－making controlling the results of subjective government performance evaluation is a question of importance without enough emphasis.This paper has brought theoretical hypothesis based on conceptualization，which decision－makers can control the results by choosing evaluating body，allocating evaluating power，designing calculus and dates process methods.The case study in Zhuhai City has testified the hypothesis；the decision－making has succeeded in enhancing the evaluating results.

government performance evaluation；political system；management technique

D630.1；D630.9；C931.2

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2011.06.009

2011－07－02

付景濤（1979－），男，河南省安陽市人，長(zhǎng)沙理工大學(xué)經(jīng)管學(xué)院講師，中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院博士生，主要從事組織與人事管理研究。

湖南省社科基金一般項(xiàng)目（08YBB352）

（責(zé)任編輯 文 格）