中美稀土貿(mào)易爭議的原因及影響分析

孫海泳 李慶四

2010年以來,針對中國政府進一步調(diào)整稀土產(chǎn)業(yè)政策、嚴格設(shè)定稀土原料出口限額等措施,美國反應(yīng)強烈。當前,稀土貿(mào)易這一經(jīng)濟議題已經(jīng)逐漸政治化,并成為中美關(guān)系狀況的折射點和影響中美關(guān)系發(fā)展的一個重要因素。

一、中美稀土貿(mào)易爭議產(chǎn)生的背景與原因

稀土是化學元素周期表中鑭系元素的統(tǒng)稱,包含17種化學元素,其中一些元素是軍工、新能源等產(chǎn)業(yè)中許多尖端科技以及新興產(chǎn)業(yè)不可或缺的原料。20世紀70年代,中國稀土資源曾占世界總量的74%,隨著各國發(fā)現(xiàn)新礦藏和中國對稀土資源的過度開采,中國稀土資源所占世界份額大幅下降。據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局統(tǒng)計,2009年中國稀土儲量(以稀土氧化物REO計)為3600萬噸,占世界總儲量的36%;產(chǎn)量為12萬噸,占世界總產(chǎn)量的97%。與之形成鮮明對比的是,同期,美國稀土儲量為1300萬噸(占世界13%),俄羅斯儲量為1900萬噸(占世界19%),澳大利亞儲量為540萬噸,而這些國家的產(chǎn)量均為零。①Marc Humphries,“Rare Earth Elements:The Global Supply Chain”,U.S.CongressionalResearch Service,September30,2010,p.6,http://www.fas.org/sgp/crs/natsec/R41347.pdf.(上網(wǎng)時間:2011年1月12日)中國盡管在國際稀土貿(mào)易中處于數(shù)量上的壟斷地位,但并未獲得相應(yīng)的貿(mào)易收益和定價權(quán)。從2000年到2008年,中國稀土產(chǎn)量年均增長9.12%,在全球產(chǎn)量中的比重也從87.53%升至95.55%,但稀土產(chǎn)品價格卻呈整體下跌趨勢。以最常見的氧化鑭、氧化鈰、氧化釹、氧化釔產(chǎn)品為例,1990-2005年,中國的出口量增長近10倍,價格卻下降了50%。②王薇:“我國稀土生產(chǎn)、出口現(xiàn)狀及對策建議”,《中國金屬通報》,2010年,第33期,第40頁。美國在20世紀60、70年代是全球最大的稀土供應(yīng)國,1999年后逐步停采本國稀土。2001-2004年,美國稀土進口總量的76%來自中國。③楊新臣:“危機中的中國稀土產(chǎn)業(yè):關(guān)于定價權(quán)的悲劇”,《經(jīng)濟研究導刊》,2009年,第36期,第98頁。2005-2008年美國稀土金屬、化合物進口的91%來自中國。④JamesB.Hedrick,“Rare Earths”,U.S.Geological Survey,M ineral Commodity Summaries,January 2010,p.128.

基于整頓市場秩序、防止無序競爭、保護自然環(huán)境等需要,中國政府于1998年開始實施稀土產(chǎn)品出口配額許可證制度,并將稀土原料列入加工貿(mào)易禁止類商品目錄。2006年,中國開始停發(fā)新的稀土礦開采許可證,對稀土開采實行指令性計劃,并逐步減少出口配額。2010年5月,工業(yè)和信息化部起草《稀土行業(yè)準入條件》,為稀土礦開采、冶煉設(shè)置了高門檻。同年7月8日,商務(wù)部下達2010年第二批稀土一般貿(mào)易出口配額,內(nèi)外資企業(yè)配額總量合計為7976噸,不足此前數(shù)年同期配額數(shù)量的一半。①楊江明:“商務(wù)部公示2011年稀土出口企業(yè)名單”,《中國貿(mào)易報》,2010年12月23日,第5版。12月,財政部發(fā)布通知,提高了部分稀土產(chǎn)品出口關(guān)稅。通過對稀土政策的調(diào)整,2010年中國的稀土產(chǎn)品價格大幅回升,均價較2009年初上漲近3倍,并突破了2007年時的行情高點。②楊江明:“稀土‘國四條’出爐歐美或?qū)θA施壓”,《中國貿(mào)易報》,2011年2月24日,第5版。

2005-2010年中國稀土產(chǎn)量和出口配額(單位:萬噸)

隨著中國政府對稀土產(chǎn)業(yè)及貿(mào)易政策的調(diào)整力度逐步加大,特別是逐步嚴格限定稀土礦物出口配額,長期以極其低廉的價格購買中國稀土的美國感到不安并做出越來越強烈的反應(yīng)。尤其是2010年9月下旬中日釣魚島“撞船事件”發(fā)生及隨后日本政府宣稱中國停止對其發(fā)運稀土之后,美國國內(nèi)就稀土議題對中國的指責甚囂塵上,甚至將其上升到國家安全的高度,指責中國是在壟斷資源并將稀土作為政治施壓的工具,嚴重違反世貿(mào)組織有關(guān)規(guī)則。美國經(jīng)濟學家保羅·克魯格曼在《紐約時報》撰文,稱稀土貿(mào)易問題表明中國政府在受到輕微挑釁時即有發(fā)動經(jīng)濟戰(zhàn)的傾向,中國顯現(xiàn)出充分利用其在稀土原料市場上壟斷地位的意圖。③Paul Krugman,“Rare and Foolish”,TheNew York Times,October 18,2010,p.A35.盡管中國政府一再否認和澄清所謂稀土原料“禁運”或“封鎖”之說,但美國的不滿和擔憂卻在進一步強化。

回顧近年來的中美關(guān)系,兩國間的結(jié)構(gòu)性矛盾正在變得比過去更為深刻。中國對美貿(mào)易持續(xù)巨額出超,愈益成為美國國內(nèi)強勁的保護主義輿論的主要詬病對象;中國外交和經(jīng)濟影響力迅速擴大,已引起美國各派精英的不快、嫉妒和憂懼;中國的軍力發(fā)展已成為美國軍事戰(zhàn)略家和保守派耿耿于懷的憂心事態(tài)。2010年以來,美國經(jīng)濟依舊疲軟、失業(yè)率居高不下,而中國GDP于當年第二季度超越日本,成為僅次于美國的全球第二大經(jīng)濟體。④“China Output Tops Japan”,The W all Street Journal,August 12,2010,http://online.wsj.com/article/SB100014240527487033823 04575430602975014496.html.(上網(wǎng)時間:2010年12月2日)隨著中國在全球經(jīng)濟中的地位日益提升,有美國學者認為中國經(jīng)濟威力已使北京能在世界范圍內(nèi)挑戰(zhàn)美國的影響力。⑤Gideon Rachman,“Think Again:American Decline”,Foreign Policy,Jan/Feb.2011,p.60.關(guān)于經(jīng)濟成功的“集權(quán)主義強國”具有體制生命力和模式吸引力的觀點在美國愈益蔓延,中國的迅速發(fā)展越來越被認作是對美國乃至整個西方價值觀、精神優(yōu)勢和自信心的最大長期挑戰(zhàn)。⑥時殷弘:“中美關(guān)系的雙重形勢”,《國際問題研究》,2009年,第1期,第3頁。美國擔憂其霸權(quán)地位受到挑戰(zhàn)的危機感更加緊迫,中美間各種摩擦與爭端凸顯。在經(jīng)濟領(lǐng)域,自2008年爆發(fā)金融危機以來,美方挑起的涉華經(jīng)濟摩擦與日俱增;在政治領(lǐng)域,自奧巴馬總統(tǒng)執(zhí)政以來,中美關(guān)系在經(jīng)歷了短暫的平靜之后,隨即受到氣候合作、谷歌事件、對臺軍售、奧巴馬會見達賴、南海問題、朝鮮半島、中日爭端等問題的影響和考驗。在稀土貿(mào)易問題上,雖然美國對中國稀土供應(yīng)的依賴性遠低于日本,但其反應(yīng)遠比日本強烈,其深層原因即在于中美間的這種結(jié)構(gòu)性矛盾。因此,中美稀土貿(mào)易爭議堪稱中美結(jié)構(gòu)性矛盾的一個縮影或投射。

在中美結(jié)構(gòu)性矛盾大背景下,美方對稀土問題的強烈關(guān)注主要基于以下幾方面具體原因。一是稀土資源的可獲得性攸關(guān)許多重要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及就業(yè)機會。由于中國稀土原料的出口配額并不適用于含稀土的制成品,美國擔心其國內(nèi)的相關(guān)下游產(chǎn)業(yè)及工作機會移往中國。如民主黨眾議員伊德·馬凱(EdMarkey)認為,如果獲取稀土的途徑受到限制,美國國內(nèi)的高科技產(chǎn)業(yè)將受到影響,公平競爭的環(huán)境將不復存在,美國的一些工作機會將流失到中國。①“Markey:Rare Earth Disputes Reveal Threat to US Economy and Foreign Policy”,September 27,2010,http://globalwarming.house.gov/mediacenter/pressreleases_2008?id=0321.(上網(wǎng)時間:2011年1月20日)美國政府在意欲控制未來新興產(chǎn)業(yè)制高點、重振國內(nèi)經(jīng)濟和緩解國內(nèi)就業(yè)壓力之際,自然對中國稀土出口配額問題極為敏感。

二是雖然美國也有豐富的稀土資源,但難以在短期內(nèi)恢復稀土礦物的開采能力,由此引起美國政府對其軍事能力和國家安全的擔心。根據(jù)《2010財政年度國防授權(quán)法》第843條的規(guī)定,2010年4月美國審計署向國會提交了《國防供應(yīng)鏈中的稀土原材料》報告。報告稱,國防部正在評估美國軍事對稀土的依賴,并打算采取措施減少這種依賴和擴大供應(yīng)商基礎(chǔ);稀土材料不足的狀況已經(jīng)影響到某些武器系統(tǒng)的生產(chǎn)周期;重構(gòu)可靠的稀土原材料供應(yīng)鏈受基礎(chǔ)設(shè)施投資、發(fā)展新型技術(shù)和購買專利等問題掣肘,將花費15年時間,等等。②United States Government Accountability Office,“Rare Earth Materials in the Defense Supply Chain”,April 14,2010,http://www.gao.gov/new.items/d10617r.pdf.(上網(wǎng)時間:2011年1月10日)正是由于稀土金屬在軍事技術(shù)領(lǐng)域的關(guān)鍵作用,使美國對中國稀土政策的調(diào)整極為不安。

三是美國長期享受中國豐富的、極其廉價的稀土供應(yīng),并企圖繼續(xù)低價進口這些原料。隨著新能源等高新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,稀土需求還將增加,中國實行出口配額必然導致稀土價格上漲,甚至供不應(yīng)求。有經(jīng)濟界人士預計,到2014年,中國有望年產(chǎn)16萬-17萬噸稀土金屬,但屆時全球?qū)ο⊥恋男枨髮⑦_到20萬-21萬噸。③RupertWalker,“The battle over the world’s rare earths”,Finance Asia,November 2010,p.35.此類預測雖然不盡準確,但都強調(diào)將出現(xiàn)稀土供不應(yīng)求的局面,這在很大程度上強化了美國對稀土供應(yīng)鏈安全的關(guān)注與不安。

四是在政治方面,美國擔心中國借稀土問題提升貿(mào)易地位和國際話語權(quán),進而撼動美對國際規(guī)則、規(guī)范的主導權(quán)。有美國學者聲稱,中國已經(jīng)采取措施保護其戰(zhàn)略資源,如強迫外國公司在中國建廠或迫使其停業(yè),這樣做是在破壞全球貿(mào)易準則;中國在過去30年已明確并持續(xù)將其核心利益界定為經(jīng)濟增長和政治穩(wěn)定,但目前已改變對實現(xiàn)這些目標的條件的理解;受到復蘇的民族主義的影響,中國傾向于重塑全球規(guī)范。④Elizabeth C.Economy,“The Game Changer”,Foreign Affairs,Vol.89,Issue 6,Nov./Dec.2010,p.150.

總之,由于稀土供應(yīng)鏈的暢通對美國產(chǎn)品制造、軍事能力、就業(yè)機會乃至于國際影響力有重要影響,中國稀土貿(mào)易政策變化,即使是從經(jīng)濟和商業(yè)角度出發(fā)進行的政策調(diào)整,也會強烈牽動美國政商界的神經(jīng)。

二、美國為保障稀土供應(yīng)鏈所采取的措施

為應(yīng)對中國的稀土出口限額等措施,確保供應(yīng)鏈安全,自2010年初以來,美國國會啟動了多項涉及稀土問題的立法。在111屆國會期間,議員提出的具有代表性的法案主要包括:(1)眾議員邁克·考夫曼(Mike Coffman)于2010年3月17日提出的《2010年稀土供應(yīng)鏈技術(shù)和資源轉(zhuǎn)型法案》(H.R.4866),目標是建立具有全球競爭力的國內(nèi)戰(zhàn)略性原材料工業(yè)和國內(nèi)稀土供應(yīng)鏈。法案要求相關(guān)政府機構(gòu)組成跨部門工作組,評估稀土供應(yīng)鏈;法案還涉及美國稀土元素儲備及供應(yīng)鏈建設(shè)貸款擔保等問題。⑤“H.R.4866:Rare Earths Supply-Chain Technology and Resources Transformation Act of 2010”,http://www.govtrack.us/congress/bill.xpd?bill=h111-4866&tab=related.(上網(wǎng)時間:2011年4月10日)(2)共和黨參議員莉薩·穆爾科斯基(Murkowski)于2010年6月22日提出的《2010年稀土供應(yīng)技術(shù)和資源轉(zhuǎn)型法案》(S.3521)。⑥Marc Humphries,“Rare Earth Elements:The Global Supply Chain”,U.S.Congressional Research Service,September 30,2010,pp.11-12,http://www.fas.org/sgp/crs/natsec/R41347.pdf.(上網(wǎng)時間:2011年1月12日)(3)眾議員凱西·德坎佩爾(Kathy Dahlkemper)于2010年9月22日提出的《2010年稀土及關(guān)鍵材料復興法案》(H.R.6160)。9月29日,該法案以325票贊成、98票反對在眾議院獲得通過。法案要求能源部制定計劃,研發(fā)先進技術(shù)以確保稀土材料長期、安全、可持續(xù)的供應(yīng);法案批準能源部在今后5年獲得7000萬美元的專項撥款及設(shè)立稀土原料貸款擔保計劃等。①Marc Humphries,“Rare Earth Elements:The Global Supply Chain”,U.S.CongressionalResearch Service,September30,2010,p.10,http://www.fas.org/sgp/crs/natsec/R41347.pdf.(上網(wǎng)時間:2011年1月12日)(4)民主黨參議員埃文·貝伊(Evan Bayh)于2010年12月15日提出的《2010年稀土供應(yīng)鏈技術(shù)和資源轉(zhuǎn)型法案》(S.4031)。該法案與“H.R.4866”、“S.3521”等法案因111屆國會換屆前未能通過而成為廢案。上述法案的主旨異曲同工,為今后的同類立法奠定了重要基礎(chǔ)。此外,美2010及2011財政年度《國防授權(quán)法》也涉及稀土安全的評估等問題。

在112屆國會剛剛運行之際,眾議員倫納德·鮑斯維爾(Leonard Bos well)即于2011年2月10日提出了《2011年稀土及關(guān)鍵材料復興法案》(H.R.618)。法案提出由能源部制訂稀土研發(fā)及商業(yè)應(yīng)用計劃,以確保國內(nèi)稀土原料長期、安全、可持續(xù)的供應(yīng)。②“H.R.618:Rare Earths and Critical Materials Revitalization Act of 2011”,http://www.govtrack.us/congress/bill.xpd?bill=h 112-618&tab=summary.(上網(wǎng)時間:2011年3月5日)4月6日,眾議員邁克·考夫曼再次提出《2011年稀土供應(yīng)鏈技術(shù)和資源轉(zhuǎn)型法案》(H.R.1388),以期建立具有競爭力的國內(nèi)稀土生產(chǎn)體系,并鞏固國防供應(yīng)鏈。③“H.R.1388:Rare Earths Supply Chain Technology and Resources Transformation Act of 2011”,http://www.govtrack.us/congress/bill.xpd?bill=h112-1388.(上網(wǎng)時間:2011年4月26日)

在不到一年時間里,美國國會議員前所未有地頻繁提交涉及稀土議題的議案,除了前述有關(guān)國家安全等因素外,議員身后的利益背景也不容忽視,如“H.R.4866”法案的提出者、眾議院軍事委員會和自然資源委員會成員考夫曼,曾在軍中服役多年,有很強的軍方背景,而軍方恰恰對稀土供應(yīng)鏈的安全極其關(guān)注;另一方面,考夫曼所在的科羅拉多州有豐富的稀土礦藏,發(fā)展國內(nèi)稀土礦業(yè)必然帶動該州經(jīng)濟發(fā)展?！癝.3521”法案的提出者、參議員莉薩·穆爾科斯基所在的阿拉斯加州也有豐富的稀土礦藏。

在國會推動稀土供應(yīng)立法進程的同時,美國政商各界主要采取了以下措施,試圖降低對中國稀土的依賴性,確保美國稀土供應(yīng)鏈的安全。其一,美國政府計劃通過重啟稀土礦物開采、強化戰(zhàn)略儲備、提高原料利用效率等措施,保障稀土供應(yīng)鏈并降低對中國稀土的依賴。2010年9月,美國能源部表示將擬定戰(zhàn)略,增加稀土產(chǎn)量、尋找替代材料,并提高稀土利用效率。目前,美國鉬礦公司已重新開采世界最大的稀土礦之一——加州的芒廷帕斯稀土礦。同時,探礦也有新突破,如美國稀土有限公司于2010年初在愛達荷州的戴蒙德河地區(qū)以及該州與蒙大拿州交界處的萊姆哈伊山口發(fā)現(xiàn)大型稀土礦。據(jù)評估這是北美儲量最大、開采難度最小的稀土礦。在儲備方面,美國國防部、能源部等機構(gòu)已進行稀土儲備的評估等工作。在資金支持方面,2010年7月19日,貝伊、穆爾科斯基等20名兩黨參議員聯(lián)合致信能源部長朱棣文,要求能源部利用貸款擔保計劃加快稀土等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的再發(fā)展,并要求能源部確定美國的經(jīng)濟、能源和國家安全不受稀土供應(yīng)短缺的危害。④“Murkowski andBayh Call for SupportofRare Earth Projects in DOE Loan Guarantee Program”,July 19,2010,http://energy.senate.gov/public/index.cfm?FuseAction=PressReleases.Detail&PressRele ase_id=7fa9c642-a42d-4d88-9644-be679a4e5726&Month=7&Year=2010.(上網(wǎng)時間:2011年1月6日)此外,通用電氣等企業(yè)已開始改進生產(chǎn)工藝,減少稀土金屬的使用。

其二,美國試圖在雙邊或多邊國際經(jīng)濟、政治領(lǐng)域向中國政府施壓。在雙邊經(jīng)濟領(lǐng)域,2010年10月15日,美貿(mào)易代表辦公室宣布,應(yīng)美鋼鐵工人聯(lián)合會申請,根據(jù)美國貿(mào)易法301條款,對中國貿(mào)易及清潔技術(shù)政策進行調(diào)查。在9月9日向美國政府提交的請愿書中,美鋼鐵工人聯(lián)合會闡述了中國在環(huán)保技術(shù)領(lǐng)域中有五方面做法違反了WTO條款,其中第一條就是“對關(guān)鍵性原材料的出口限制”。該報告指出,風力發(fā)電機等關(guān)鍵的環(huán)保技術(shù)產(chǎn)品依賴稀土元素等原料,中國限制這些關(guān)鍵原料的出口,將會導致美國企業(yè)為獲取稀土等原料而將生產(chǎn)基地遷往中國。⑤“United Steelworkers’Section 301 Petition Demonstrates China’s Green Technology Practices Violate WTO Rules”,pp.1-2,http://assets.usw.org/releases/misc/section-301.pdf.(上網(wǎng)時間:2011年1月5日)同時,美還試圖在多邊國際政治領(lǐng)域向中國施加壓力。如2010年10月28日,紐約州民主黨參議員柯爾斯滕·吉利布蘭德(Kirsten Gillibrand)致信要求奧巴馬總統(tǒng)在G20峰會提出稀土元素的公平貿(mào)易議題;2011年3月,眾議員考夫曼與27名兩黨眾議員又致信要求美國貿(mào)易代表羅恩·柯克(Ron Kirk)針對“中國限制稀土元素出口的不公平貿(mào)易政策”向WTO提出申訴。①“Coffman Demands Action on China’s Illegal Trade Practices”,March 3,2011,http://coffman.house.gov/index.php?option=com_content&task=view&id=421&Itemid=10.(上網(wǎng)時間:2011年1月6日)

其三,加強與歐日等西方大國協(xié)調(diào),拓展稀土供應(yīng)渠道,加強技術(shù)合作。白宮于2010年5月發(fā)布的《美國國家安全戰(zhàn)略》報告強調(diào),美國領(lǐng)導地位的基礎(chǔ)是美國經(jīng)濟的繁榮?！坝捎谌蚪?jīng)濟具有相互依賴性,要保持美國經(jīng)濟實力就需要與發(fā)達國家和新興市場國家緊密合作。美國和他國一樣依賴海外市場以出口產(chǎn)品及獲取稀有商品和資源。因此,發(fā)現(xiàn)與他國的共同利益以及保持這種關(guān)系對美國國家安全戰(zhàn)略至關(guān)重要?！雹赥he White House,“The National Security Strategy”,May 2010,p.15,http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf.(上網(wǎng)時間:2011年5月3日)目前,美國正在全球各地積極拓展稀土供應(yīng)渠道,在此過程中,稀土資源大國澳大利亞受到了美國的青睞。2010年11月初澳美部長磋商會期間,稀土問題即成為議題之一。同時,日本由于擁有先進的稀土加工技術(shù)也成為美國的主要合作對象。2010年11月18日,日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣大田章宏與到訪的美國能源部長朱棣文就新能源合作議題簽署的聯(lián)合聲明中提及,日美將加強在稀土采礦和替代材料研究等領(lǐng)域的合作。③“Joint Statement on Technological Cooperation on Clean Energy byMr.Ohata,Minister of Economy,Trade and Industry and Dr.Chu,the United States Secretary of Energy”,November 18,2010,http://www.meti.go.jp/english/press/data/20101118_01.html.(上網(wǎng)時間:2011年2月20日)

中國政府對稀土產(chǎn)業(yè)調(diào)整力度仍在不斷加大。商務(wù)部于2010年12月下達的2011年第一批稀土出口配額為1.4446萬噸,比上年同期降低約11.4%。④楊江明:“稀土‘國四條’出爐歐美或?qū)θA施壓”,《中國貿(mào)易報》,2011年2月24日,第5版。隨后,2011年2月國務(wù)院常務(wù)會議提出四條措施,包括對稀土資源實施更為嚴格的保護性開采政策和環(huán)保標準,嚴格產(chǎn)業(yè)和行業(yè)準入標準等。此外,《稀土工業(yè)污染物排放標準》將于2011年10月1日開始實施,該標準的實施將有利于提高稀土產(chǎn)業(yè)準入門檻,預計每噸稀土產(chǎn)品平均增加環(huán)保成本1000元至1500元人民幣。⑤李禾:“稀土工業(yè)污染物排放標準發(fā)布”,《中國貿(mào)易報》,2011年3月3日,第5版。加之2011年4月1日以后,稀土原礦資源稅稅額標準上調(diào)等因素的影響,稀土原料的價格走勢強勁。在此形勢下,美國拓展新的稀土供應(yīng)渠道的動力將進一步增強。

三、稀土貿(mào)易爭議對中美關(guān)系的影響

當前,稀土貿(mào)易爭議成為中美博弈的一個熱點問題,美國對中國稀土出口政策的指責、擔憂和由此引發(fā)的爭議以及兩國未來在此議題上的博弈將對中美關(guān)系產(chǎn)生不容忽視的影響。

首先,將會加重美國對其國際主導地位的危機感,并增加其對中國未來行為取向的疑慮。長期以來,美國一直努力爭取、控制和利用其對國際大宗商品和戰(zhàn)略資源價格的主導權(quán),以服務(wù)于美國的戰(zhàn)略利益,這也是美國全球霸權(quán)的一個重要支點。隨著近年來中國在世界經(jīng)濟領(lǐng)域地位的顯著提升,美國一直擔心正在崛起的中國會沖擊美國主導的“國際規(guī)則”及其全球霸權(quán)。擅長風險預測和政治分析的美國著名智庫歐亞集團(Eurasia Group)總裁伊恩·布雷默(Ian Bremmer)在《國際事務(wù)》雜志發(fā)表的“暴風前夜——2020年的美國和中國”一文指出,較之人民幣匯率、美國對臺軍售、西藏問題、碳排放等具體問題領(lǐng)域的分歧,最為嚴峻的情況是中國正認識到中美力量對比已發(fā)生了實質(zhì)性的變化,美國對中國的發(fā)展不再是不可缺少的因素,以及隨之而來的兩國在資源和財富方面的零和競爭。⑥Ian Bremmer,“Gathering Storm:America and Chinain 2020”,W orld Affairs,July/August 2010,p.57.

中美兩國在許多具體國際問題甚至涉及中國主權(quán)的內(nèi)政問題上存在分歧,美國動輒對中國橫加指責,雙方各種矛盾糾葛錯綜復雜?；诰S護國家利益和公正合理的國際秩序的需要,中國不可能對當前國際體系中以美國為主的西方國家制定的一切規(guī)則、規(guī)范無條件地全盤接受。雖然目前中國并不具有反體系的動機,但是基于稀土礦物的戰(zhàn)略意義,中國對稀土政策的合理調(diào)整已經(jīng)觸及美國的敏感神經(jīng),因此,稀土議題的出現(xiàn)將增加美國對中國行為取向的疑慮和防范。

其次,稀土貿(mào)易這一新議題的出現(xiàn),有利于提升中國在中美雙邊關(guān)系中的話語權(quán)和博弈能力,畢竟“決定未來國際體系的關(guān)鍵變量將可能是各國將其資源轉(zhuǎn)化為可利用的硬實力或軟實力的效率和效果”①Eric S.Edelman,“TheBroken Consensus:America’sContested Primacy”,W orld Affairs,November/December 2010,p.55.。長期以來,與中國有關(guān)的國際議題往往由西方國家制定,諸如貿(mào)易不平衡、人民幣匯率等。在這些議題上,中國往往呈現(xiàn)被動姿態(tài)、疲于應(yīng)對。同時,值得注意的是,以美國為首的西方國家對所謂國際規(guī)則的有選擇地應(yīng)用一直在干擾中國正常的利益訴求。2005年,當中國海洋石油有限公司擬收購美國優(yōu)尼科石油公司時,美國國會以國家安全為由予以否決,部分原因即是優(yōu)尼科公司控股美國最大的稀土公司——莫利公司(Moly corp)。此外,近年來國際鐵礦石價格上漲幅度之大比之稀土有過之而無不及,漲價的始作俑者澳大利亞等國卻并未受到美國的譴責和施壓。這些典型案例反映了美國對自由貿(mào)易原則或經(jīng)濟議題采取雙重標準的政策取向,以及藉此阻遏中國發(fā)展的意圖。在稀土議題上,中國雖然并非完全的議題制定者,但是在經(jīng)濟實力和政治影響力不斷提升的情勢下,中國基于資源優(yōu)勢,相對更有能力左右該議題的方向和進程。從經(jīng)濟角度看,中國調(diào)整稀土產(chǎn)業(yè)政策并積極應(yīng)對由此而來的挑戰(zhàn),有利于維護貿(mào)易收益和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。從政治方面看,恰當?shù)貙⑾⊥磷鳛閲H關(guān)系的工具,將資源優(yōu)勢切實轉(zhuǎn)化為政治優(yōu)勢也有利于中國增強在該領(lǐng)域的國際話語權(quán),并進而有利于在其他國際議程中更好地維護自身國家利益。

再次,中美稀土貿(mào)易爭議也為兩國拓展了新的合作空間,有利于在恢復正常國際稀土產(chǎn)業(yè)格局的基礎(chǔ)上,促進兩國互利共贏。近年來,中美兩國經(jīng)濟相互依賴性逐漸加深,具體到稀土貿(mào)易議題,中美雖存在利益矛盾,但同時也凸顯了兩國在經(jīng)濟上的相互依賴性。美國力圖維護稀土原料長期、安全、可持續(xù)的供應(yīng),而中國調(diào)整稀土產(chǎn)業(yè)政策意在改善經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量,并推動形成反應(yīng)真實生產(chǎn)成本、環(huán)境成本和合理的貿(mào)易收益及可持續(xù)生產(chǎn)需要的稀土價格體系。值得注意的是,中國對稀土貿(mào)易政策的調(diào)整,主要是對礦物原料和初級產(chǎn)品的出口設(shè)置配額與增加關(guān)稅,稀土金屬制成品的出口仍然不受配額限制且不在增收關(guān)稅的范圍之內(nèi)?？梢?中國稀土政策的調(diào)整并未阻斷美國至為關(guān)切的稀土供應(yīng)鏈。正如2010年10月6日溫家寶總理在出席第六屆中歐工商峰會時所表示的,中國沒有封鎖也不會封鎖稀土出口,但是中國對稀土加以管理和控制是必要的,目的是為了世界的可持續(xù)發(fā)展。②郭麗琴:“商務(wù)部澄清我稀土出口失實報道”,《中國貿(mào)易報》,2010年10月21日,第1版。

基于中美稀土貿(mào)易的相互依賴性,恰當?shù)靥幹孟⊥磷h題有利于增強中美關(guān)系中合作性和建設(shè)性的一面。正如歐亞集團總裁伊恩·布雷默所言:“盡管雙邊關(guān)系存在利益分歧和風險,但是雙方也許會認識到,基于密切的政治和商業(yè)聯(lián)系,兩國存在比以往更多的獲益機會,由此兩國會采取措施避免冷戰(zhàn)或更糟糕的情況。”③Ian Bremmer,“Gathering Storm:America and Chinain 2020”,W orld Affairs,July/August 2010,p.73.由于美國重啟國內(nèi)稀土礦生產(chǎn)或到第三國投資采礦受到建設(shè)工期、礦建成本和生產(chǎn)成本等因素的制約,其所生產(chǎn)的稀土礦物也將難以對中國的稀土礦物形成真正的價格優(yōu)勢,因此,在可預見的將來,美國仍然會對中國的稀土原料存在較大程度的依賴。可見,稀土貿(mào)易問題在產(chǎn)生爭議的同時也適于成為中美戰(zhàn)略對話與合作的新領(lǐng)域,有利于兩國加強政策協(xié)調(diào),促進合作共贏。

結(jié)語

稀土貿(mào)易爭議的產(chǎn)生基于中美兩國出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾的大背景和兩國對各自國家利益判斷和把握的差異,其發(fā)展無法脫離中美經(jīng)濟相互依賴和政治互信尚顯不足的現(xiàn)實,其解決將依賴于中美之間的對話和利益博弈及協(xié)調(diào)。雖然目前稀土貿(mào)易問題牽動了美國政府和相關(guān)產(chǎn)業(yè)界的神經(jīng),但是隨著世界稀土貿(mào)易恢復到一個相對均衡的格局,即稀土儲量豐富的國家增產(chǎn)及中國作為近乎稀土單一供應(yīng)國這一反常的貿(mào)易格局的改變,在稀土貿(mào)易議題上,中國所承受的來自美國的壓力自然會相對減少,屆時中國的合理訴求應(yīng)會得到更廣泛的理解。