我國(guó)轉(zhuǎn)型期開征社會(huì)保障稅的探析

蘇春紅

2010年4月1日，財(cái)政部長(zhǎng)謝旭人在《求是》雜志發(fā)表文章，提出:“完善社會(huì)保障籌資形式與提高統(tǒng)籌級(jí)次相配合，研究開征社會(huì)保障稅”。重提開征社會(huì)保障稅的時(shí)間恰逢“十二五”規(guī)劃實(shí)施的前一年，同時(shí)又是《社會(huì)保險(xiǎn)法》將要頒布之前，不免引起學(xué)者和社會(huì)各界的猜想和熱議。有學(xué)者指出開征社會(huì)保障稅是對(duì)社會(huì)保障繳費(fèi)的替代，費(fèi)改稅只是征繳方式的改變，不會(huì)提高納稅人的稅收負(fù)擔(dān)①?gòu)埍?《開征社保稅不會(huì)增加個(gè)人負(fù)擔(dān)》，2010年5月5日，http://finance.ifeng.com/news/20100505/2144764.shtml。;另有學(xué)者認(rèn)為將社會(huì)保障費(fèi)置換成社會(huì)保障稅含義不一樣，就會(huì)變得很復(fù)雜，開征就需要很多時(shí)間②財(cái)政部科研所劉尚希研究員觀點(diǎn)，參見王紅茹:《專家估計(jì)社保稅將于“十二五”開征，社保體系將重建》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2010年5月。。筆者認(rèn)為，社會(huì)保障稅開征與否，取決于社會(huì)保障制度類型和我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平?！敖y(tǒng)賬結(jié)合”社會(huì)保障制度模式及其統(tǒng)籌層次偏低的現(xiàn)實(shí)以及城鄉(xiāng)收入分配差距擴(kuò)大、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定現(xiàn)階段不宜開征社會(huì)保障稅。

開征社會(huì)保障費(fèi)稅并非首次提出，社會(huì)保障稅作為一個(gè)新稅種，是將原先由勞動(dòng)與社會(huì)保障部門征繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)轉(zhuǎn)化成由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的社會(huì)保障稅。早在1996年，我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中就提出，逐步開征“社會(huì)保障稅”的改革目標(biāo)。在2001年3月實(shí)施的“十五計(jì)劃綱要”中也有“適時(shí)開征社會(huì)保障稅”的說法，但職工和企業(yè)從繳納養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等“社會(huì)保障(險(xiǎn))費(fèi)”變更為繳納“社會(huì)保障(險(xiǎn))稅”時(shí)機(jī)尚未成熟。2006年，《社會(huì)保險(xiǎn)法》進(jìn)入起草階段后，社會(huì)保障費(fèi)改稅的爭(zhēng)論也曾經(jīng)掀起一輪高潮?！笆濉币?guī)劃即將實(shí)施的前一年，在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期，重提開征社會(huì)保障稅，其動(dòng)因和背景值得思考，對(duì)于社會(huì)保障稅的開征與否進(jìn)行研究必然具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、為何重提開征社會(huì)保障稅

1.社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就舉世矚目。然而，市場(chǎng)的力量在得到釋放的同時(shí)，大批企業(yè)職工下崗、失業(yè)，由于保障制度改革的滯后，無論是在農(nóng)村還是在城市，相當(dāng)一部分民眾陷入社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之中，面臨失業(yè)、養(yǎng)老、疾病等問題所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。城鄉(xiāng)分割、城市內(nèi)部社會(huì)分割，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并沒有形成全社會(huì)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的局面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展背后面臨的各種社會(huì)問題愈漸突出:收入分配差距擴(kuò)大、社會(huì)保障部分缺失，覆蓋面窄，保障不足。而從世界各國(guó)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，任何一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)正義和政治穩(wěn)定都在很大程度上依賴于經(jīng)濟(jì)權(quán)力、政治權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的平衡，由于社會(huì)權(quán)力處于三種權(quán)力的底端，最容易受到犧牲，這也正是當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)。為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)有必要重建三種權(quán)力間的均衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策間的平衡。

一個(gè)功能良好的社會(huì)保障制度是現(xiàn)代社會(huì)的基本標(biāo)志，政府意識(shí)到市場(chǎng)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不再能夠單兵突進(jìn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系與社會(huì)保障體系的二元協(xié)同發(fā)展，才是社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的秘訣。從以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并重，民生建設(shè)成為立國(guó)之本，社會(huì)發(fā)展開始受到廣泛關(guān)注，2003年以來，社會(huì)保障覆蓋面不斷擴(kuò)大，社會(huì)保障制度不斷完善。城鎮(zhèn)在原有的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，又建立了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)與最低生活保障制度;農(nóng)村則建立并已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也進(jìn)入試點(diǎn)階段，廣覆蓋的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)正在形成。2008年，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為2.1億人，醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)為2.4億人。雖然醫(yī)療、養(yǎng)老的參保率相對(duì)較高，但占城鎮(zhèn)從業(yè)人員的比例僅為76%①中華人民共和國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障部:《近年來我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基本情況》，2007年11月29日，http://www.molss.gov.cn/，而根據(jù)作者的計(jì)算口徑，以城鎮(zhèn)參保職工/城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)計(jì)算的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋率如表1、表2，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率低于勞動(dòng)與社會(huì)保障部公布數(shù)字。;失業(yè)、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)的參保率更低;靈活就業(yè)人員、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員、城鎮(zhèn)非就業(yè)人口及機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員等部分人群，尚未完全進(jìn)入社會(huì)保障覆蓋范圍之內(nèi)，而隨著國(guó)家民生戰(zhàn)略的提出，社會(huì)保障的覆蓋范圍將不斷擴(kuò)大，社會(huì)保障基金的開支規(guī)模隨之?dāng)U大。社會(huì)保障基金收入?？顚Ｓ?，基金不足由財(cái)政負(fù)擔(dān)，社會(huì)保障制度發(fā)展和完善所需資金主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，由于地方財(cái)力有限，加之地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，相當(dāng)一部分地區(qū)缺乏足夠的財(cái)政收入滿足社會(huì)保障安全網(wǎng)的保障支出，開征社會(huì)保障稅無疑能夠加強(qiáng)地方財(cái)力，這是重提社會(huì)保障稅開征的背景之一。

表1 近年來我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率情況

表2 近年來我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率情況

2.人口老齡化致社會(huì)保障基金缺口不斷擴(kuò)大。21世紀(jì)是人口老齡化的世紀(jì)。中國(guó)在2000年人均GDP剛剛達(dá)到1000美元就已進(jìn)入老齡社會(huì)，計(jì)劃生育政策的推行和人口預(yù)期壽命的延長(zhǎng)，老齡化持續(xù)快速發(fā)展，根據(jù)預(yù)測(cè)，如果我國(guó)人口總和生育率保持在1.8，預(yù)計(jì)2014年60歲及以上老年人口將達(dá)到2億，2026年老年人口將達(dá)到3億，2041年達(dá)到4億，從我國(guó)老年人口每增加1億所需要的時(shí)間看，從2億增加到3億所需時(shí)間最短，只需要12年的時(shí)間。人口老齡化導(dǎo)致我國(guó)老年贍養(yǎng)比不斷提高，估計(jì)由2010年的11.7%，將穩(wěn)步上升到2050年的37.8%①杜鵬:《中國(guó)人口老齡化百年發(fā)展趨勢(shì)》，《人口研究》2005年第6期。。人口贍養(yǎng)比的提高加大了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付壓力，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出在動(dòng)用“個(gè)人賬戶”資金后仍有缺口，中央財(cái)政和地方財(cái)政用于養(yǎng)老金缺口的補(bǔ)助支出連年提高，1998年以來，中央財(cái)政直接用于養(yǎng)老金缺口的補(bǔ)助支出累計(jì)近3000億元②王利軍:《中國(guó)養(yǎng)老金缺口財(cái)政支付對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響分析》，《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第1期。，由于缺乏獨(dú)立社會(huì)保障預(yù)算，社?；鹑笨谘a(bǔ)助導(dǎo)致國(guó)家預(yù)算出現(xiàn)軟約束。社會(huì)保障繳費(fèi)越來越難以滿足社會(huì)保障支出的需要，而開征社會(huì)保障稅則可以集中一部分固定的財(cái)政收入，夯實(shí)社會(huì)保障基金，社會(huì)保障稅隨之提到政府的議事日程。

二、我國(guó)轉(zhuǎn)型期開征社會(huì)保障稅的制約因素

隨著民生經(jīng)濟(jì)的興起，我國(guó)是否具備了開征社會(huì)保障稅的條件?社會(huì)保障稅開征的時(shí)機(jī)是否已經(jīng)到來?本文認(rèn)為，基于我國(guó)社會(huì)保障制度碎片化及“統(tǒng)賬結(jié)合”、統(tǒng)籌層次偏低、社會(huì)保障二元化等制度特征及城鄉(xiāng)收入分配差距擴(kuò)大的事實(shí)，現(xiàn)階段不宜開征社會(huì)保障稅。

1.“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度類型不宜開征社會(huì)保障稅。我國(guó)社會(huì)保障制度體系由養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)與工傷保險(xiǎn)組成，養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人繳費(fèi)相結(jié)合的制度模式，“統(tǒng)賬結(jié)合”這一具有中國(guó)特色的制度模式始建于1993年，目的是揚(yáng)長(zhǎng)避短，通過個(gè)人賬戶的建立激勵(lì)個(gè)人繳費(fèi)的積極性，加強(qiáng)繳費(fèi)與受益的關(guān)聯(lián)，這就決定了個(gè)人賬戶繳費(fèi)與收益間明確的對(duì)應(yīng)性，個(gè)人賬戶具有明顯的私人屬性，繳費(fèi)具有有償性特點(diǎn)，與稅收的公共屬性和無償性相矛盾，而如果將社會(huì)保障個(gè)人繳費(fèi)改征社會(huì)保障稅，繳費(fèi)與受益間的關(guān)聯(lián)將消失，個(gè)人繳費(fèi)的積極性必然受到?jīng)_擊。因此，開征社會(huì)保障稅必須首先解決我國(guó)“統(tǒng)賬結(jié)合”的社會(huì)保障制度現(xiàn)存的問題。自“統(tǒng)賬結(jié)合”的社會(huì)保障模式建立以來，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”、轉(zhuǎn)移接續(xù)困難、轉(zhuǎn)軌成本以及征繳難度大等問題凸顯，這些問題甚至影響到了全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成。個(gè)人賬戶做實(shí)的試點(diǎn)證明，由于資本市場(chǎng)發(fā)展水平較低，個(gè)人賬戶資金始終面臨保值增值問題，地方社保部門掌控著數(shù)以億計(jì)的養(yǎng)老基金，增值壓力大、監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)高，且容易成為滋生腐敗的溫床。目前我國(guó)社會(huì)保障各項(xiàng)繳費(fèi)大約為繳費(fèi)工資的42%，繳費(fèi)水平堪比發(fā)達(dá)的福利國(guó)家，而保障的覆蓋面不高，并且表現(xiàn)為自上而下而不是自下而上的保障特點(diǎn)，社會(huì)保障的收入分配功能基本不能體現(xiàn)，社會(huì)保障的高繳費(fèi)還直接制約了我國(guó)企業(yè)年金和各類商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的空間。除非是取消個(gè)人賬戶，將個(gè)人賬戶的作用交給企業(yè)年金來完成。因此，這也許意味著，開征社會(huì)保障稅昭示我國(guó)社會(huì)保障改革取向?qū)l(fā)生戰(zhàn)略變化，“統(tǒng)賬結(jié)合”的保障模式終結(jié)。

統(tǒng)籌級(jí)次方面，當(dāng)前五大保險(xiǎn)是獨(dú)立封閉運(yùn)行，條塊分割，統(tǒng)籌層次各地也有很大不同，比如養(yǎng)老金的統(tǒng)籌級(jí)次，截止到2006年有13個(gè)省實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，其他則以縣市統(tǒng)籌為主，統(tǒng)籌層次普遍偏低，各地社會(huì)保障繳費(fèi)和支付標(biāo)準(zhǔn)差異很大。征收社會(huì)保障稅的一個(gè)重要原因是人口老齡化造成基金的支付危機(jī)，而事實(shí)上，總體上我國(guó)社會(huì)保障基金的收支基本上是平衡的，而地區(qū)間則由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡及人口結(jié)構(gòu)的差異，出現(xiàn)不同地區(qū)間盈余與缺口并存的局面。“費(fèi)”改“稅”后資金征繳和管理方式的改變并不太難，問題是在現(xiàn)行的社會(huì)保障統(tǒng)籌層次較低的情況下，“費(fèi)”改“稅”后各地征繳標(biāo)準(zhǔn)是否要統(tǒng)一，如果不統(tǒng)一，各地是否有權(quán)根據(jù)自身情況確定不同的征繳標(biāo)準(zhǔn)，或者由中央規(guī)定一個(gè)稅率(繳費(fèi)率)的浮動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。如果可以按不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，人員流動(dòng)的社會(huì)保障接續(xù)如何進(jìn)行?開征社會(huì)保障稅仍有很多制度層面和技術(shù)層面障礙，社會(huì)保障稅并不是解決社會(huì)保障現(xiàn)有問題的有效途徑。

2.“城鄉(xiāng)分割”不宜開征社會(huì)保障稅。由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)分割的社會(huì)管理體制，城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障水平及社會(huì)保障覆蓋面差距較大。當(dāng)前，我國(guó)初步確立了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的比較完整的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的基本框架，然而現(xiàn)代意義上的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系基本沒有形成。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(試點(diǎn))由于其參與的自愿性并不是真正意義上的社會(huì)保障體系的一部分，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度呈現(xiàn)“逆向再分配”的怪象，進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距。城鎮(zhèn)居民從國(guó)家所獲得的轉(zhuǎn)移性收入明顯多于農(nóng)村居民，城鄉(xiāng)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移性支出不但沒有縮小反而擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距，從根本上否定了現(xiàn)行社會(huì)保障制度對(duì)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定功能。當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提高，根據(jù)2010年《城市藍(lán)皮書:中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告No.3》，截止2009年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口已達(dá)到6.2億，城鎮(zhèn)化率達(dá)到46.6%，與2000年相比，城鎮(zhèn)人口增加1.63億，城鎮(zhèn)化率提高10.4%，年均提高約1.2個(gè)百分點(diǎn)。今后每年仍有1000萬農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，到2015年，城鎮(zhèn)化率將達(dá)到52%，2030年將達(dá)到65%。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)居民對(duì)社會(huì)保障就會(huì)提出更高的要求，社會(huì)保障覆蓋面也將不斷擴(kuò)大，只有建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，才能夠奠定提高城鎮(zhèn)化水平、縮小城鄉(xiāng)差別、推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)。沒有城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度初步形成，社會(huì)保障稅的提出時(shí)機(jī)就尚未成熟。

3.稅收的普遍性和統(tǒng)一性決定了中國(guó)目前還很難開征社會(huì)保障稅。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，無論是叫社會(huì)保障稅還是叫社會(huì)保障費(fèi)，其征收和管理都會(huì)同一般性稅收區(qū)分開來，或者與公共財(cái)政預(yù)算分離，或者即使納入了公共財(cái)政預(yù)算也“?？顚Ｓ谩?，社會(huì)保障稅是一種目的稅，社會(huì)保障稅收收入主要用于各種社會(huì)保險(xiǎn)、福利開支，并不納入一般性預(yù)算。所以，如果僅僅為了改變目前社會(huì)保障費(fèi)征繳率低和挪用率高的情況，社會(huì)保障費(fèi)改稅并無實(shí)質(zhì)意義。要想改變這一現(xiàn)狀，需要通過完善立法加強(qiáng)社會(huì)保障費(fèi)的征收和管理水平，通過社會(huì)保障資金稅式管理模式，不進(jìn)行費(fèi)改稅的改革，同樣能夠提高社會(huì)保障資金的征收和管理水平①鄭秉文:《從國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)看我國(guó)不宜實(shí)行社會(huì)保障費(fèi)改稅》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2007年第3期。。社會(huì)保障稅和社會(huì)保障費(fèi)也有本質(zhì)的區(qū)別，主要是稅收具有普遍性和統(tǒng)一性的特點(diǎn)，這也決定了中國(guó)目前還很難開征社會(huì)保障稅。普遍性方面，如果開征社會(huì)保障稅，那么，如何確定社會(huì)保障稅的納稅人?農(nóng)村居民、農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員是否要納入征稅范圍?沒有穩(wěn)定工資收入來源，如何確定其納稅基礎(chǔ)?目前政府機(jī)關(guān)和部分事業(yè)單位人員并不繳納養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)金，雖然大部分農(nóng)民都加入了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，但農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)改革還在局部試點(diǎn)之中，而且新農(nóng)合與新農(nóng)保的參保尚處于自愿參與階段，非正規(guī)就業(yè)人員近些年來呈上升趨勢(shì)，對(duì)社會(huì)保障稅的開征也將意味著挑戰(zhàn)，因?yàn)榉钦?guī)就業(yè)人員、自雇人員的社會(huì)保障對(duì)于各國(guó)來講始終是一個(gè)難題。非正規(guī)就業(yè)人員具有勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定與勞動(dòng)收入不穩(wěn)定等特點(diǎn)，而且非正規(guī)就業(yè)人員中相當(dāng)部分是需要保障的下崗再就業(yè)人員，用社會(huì)保障稅取代社會(huì)保障費(fèi)時(shí)，由于這部分人群缺乏作為征稅基礎(chǔ)的穩(wěn)定的工薪收入，尤其是對(duì)于目前年收入水平還比較低的農(nóng)民、特別是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民征稅顯然是不現(xiàn)實(shí)的，農(nóng)業(yè)稅都已取消，開征社會(huì)保障稅對(duì)需要休養(yǎng)生息的廣大農(nóng)村居民來說是不現(xiàn)實(shí)的，這意味著這部分人群將被排除在社會(huì)保障稅的征繳范圍以外。政府機(jī)關(guān)和部分事業(yè)單位人員，沒有繳納社會(huì)保障稅，卻享受著高于企業(yè)職工的社會(huì)保障，社會(huì)保障稅普遍性和公平性缺乏，社會(huì)保障縮小收入分配差距、促進(jìn)社會(huì)公平的功能弱化。還不如沿用現(xiàn)行繳納社會(huì)保障費(fèi)的形式，針對(duì)不同人群采取不同的改革措施，最主要的就是降低政府機(jī)關(guān)和部分事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金水平，提高企業(yè)職工養(yǎng)老金水平，使二者接軌。社會(huì)保障稅也很難做到統(tǒng)一性，不同地區(qū)、不同行業(yè)和不同所有制類型的企業(yè)千差萬別，如果最終還是適用不同的稅率，這和目前參差不齊的社會(huì)保障金繳納比例就沒有什么不同。

4.社會(huì)保障改革的試驗(yàn)階段不宜開征社會(huì)保障稅。我國(guó)自1991年啟動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革以來，已經(jīng)構(gòu)建起養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等五大險(xiǎn)種支撐的社會(huì)保障體系，2006年十六屆六中全會(huì)將建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建立作為構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)之一。近幾年來，一方面，城鎮(zhèn)社保覆蓋面不斷擴(kuò)大、保障水平不斷提高;另一方面，人口占絕大多數(shù)的農(nóng)村人口近年也開始納入社保體系。2009年新農(nóng)保也在試點(diǎn)改革過程中。社會(huì)保障向全民覆蓋推進(jìn)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期，社會(huì)保障稅稅種一旦設(shè)立，就因其實(shí)體法定和程序法定具有了強(qiáng)制性和穩(wěn)定性，正是因?yàn)槎愂盏倪@種剛性決定了它的靈活性不足，很難完全適應(yīng)改革期變幻莫測(cè)的要求。面臨人口老齡化、就業(yè)形式多樣化、城鎮(zhèn)化等嚴(yán)峻復(fù)雜形式，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工社會(huì)保障與企業(yè)職工不統(tǒng)一、農(nóng)民工、農(nóng)民、靈活就業(yè)人員的社會(huì)保障尚處于試點(diǎn)改革中，需要進(jìn)一步的發(fā)展、摸索和完善。在這種情況下，若將社會(huì)保障基金的籌資方式以法律的形式規(guī)定為社會(huì)保障稅，并且對(duì)社會(huì)保障稅的課稅要素包括納稅人、征收對(duì)象、稅率等一一做出具體規(guī)定，如果總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)需要調(diào)整相應(yīng)制度，甚至如果試點(diǎn)不成功需要廢止以前的制度時(shí)，那么以稅法的這種穩(wěn)定性和剛性應(yīng)對(duì)這種變化的空間將蕩然無存。

三、開征社會(huì)保障稅的部門利益博弈

開征社會(huì)保障稅，從征繳部門來講，意味著由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的征繳是部分省份由地方稅務(wù)局征收和部分省份由勞動(dòng)保障部門征收的有中國(guó)特色的“二元”征收模式?！百M(fèi)改稅”與其說是一種制度變革，毋寧說是財(cái)政稅務(wù)部門與勞動(dòng)保障部門間利益的博弈，財(cái)政和稅務(wù)部門支持費(fèi)改稅，而社保部門則更愿意維持原狀，社會(huì)保障費(fèi)稅的決定取舍不是以社會(huì)公眾的利益為轉(zhuǎn)移，而完全考量部門自身利益得失，陷入部門利益博弈決定社會(huì)保障稅費(fèi)改革的誤區(qū)。作為財(cái)政部門和稅務(wù)部門，堅(jiān)決支持“費(fèi)改稅”由稅務(wù)部門征收，理由大體上可以歸納為以下幾個(gè)方面:一是提高了法律級(jí)次，具有更高的約束力，將提高征繳率，征收力度加大，避免逃費(fèi)現(xiàn)象，征繳更多的社會(huì)保障資金，從而財(cái)政負(fù)擔(dān)也得以減輕。二是降低征收成本，當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)被轉(zhuǎn)讓過來時(shí)，很多國(guó)家的稅務(wù)當(dāng)局提高了與社會(huì)保障稅費(fèi)繳納相關(guān)的征管水平，降低了征收成本。稅務(wù)機(jī)關(guān)具有征管基礎(chǔ)設(shè)施較好、管理規(guī)范、征收經(jīng)驗(yàn)豐富等組織收入的優(yōu)勢(shì)，利用現(xiàn)有稅收管理資源征收社保費(fèi)，為繳費(fèi)人提供了方便，優(yōu)化了服務(wù)，降低了征繳成本。三是可以降低目前雙元征收的種種矛盾。四是符合收支兩條線原則。稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社保費(fèi)，形成“稅務(wù)機(jī)關(guān)征收、社保機(jī)構(gòu)使用、財(cái)政部門監(jiān)管”的社保費(fèi)征收、管理和發(fā)放相互分離、相互制約的合理機(jī)制。而社保部門認(rèn)為，保險(xiǎn)費(fèi)不是保險(xiǎn)稅，稅務(wù)部門介入社會(huì)保障費(fèi)的征繳顯得唐突，而且，地稅部門一條不成文的潛規(guī)則是根據(jù)征繳數(shù)額提成，造成稅務(wù)部門只管征繳提成，勞保經(jīng)辦部門則常常不能及時(shí)了解社保繳費(fèi)的詳細(xì)情況。

社會(huì)保障稅與社會(huì)保障費(fèi)一字之差，在其背后卻包含著部門利益與權(quán)力的博弈。稅費(fèi)之爭(zhēng)將會(huì)觸及到稅務(wù)部門與勞動(dòng)社會(huì)保障部門之間權(quán)利的重新劃分和利益調(diào)整。社會(huì)保障資金征收權(quán)利意味著可以掌握和運(yùn)用一大筆資金的權(quán)利，意味著部門未來在政府社會(huì)保障政策制定中的影響力。部門利益的博弈不應(yīng)成為社會(huì)保障費(fèi)稅選擇的決定因素，社會(huì)保障繳費(fèi)的費(fèi)稅選擇取決于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)保障制度的類型、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。而且，社會(huì)保障“稅”、“費(fèi)”之間的界限并非涇渭分明，社會(huì)保障稅本身就兼有“稅”和“費(fèi)”的雙重屬性，而社會(huì)保障“費(fèi)”因?yàn)槠鋸?qiáng)制性也具有“稅”的屬性。雖然社會(huì)保障稅納稅人的納稅義務(wù)同其受益權(quán)利不像繳納社會(huì)保障費(fèi)有直接對(duì)等關(guān)系，但也有緊密的對(duì)應(yīng)關(guān)系，因?yàn)樯鐣?huì)保障稅籌集的資金日后會(huì)以保障金的形式給予納稅人一定返還，正是這種對(duì)應(yīng)關(guān)系使社會(huì)保障“稅”具有了“費(fèi)”的性質(zhì)。

四、轉(zhuǎn)型期開征社保稅不是社會(huì)保障改革的最佳選擇

1.提高社?；鹜该鞫仁俏覈?guó)社保改革的關(guān)鍵。社會(huì)保障尤其是養(yǎng)老保障與醫(yī)療保障會(huì)集中起大量的資金，如果缺少透明的管理機(jī)構(gòu)、有效率的基金運(yùn)行機(jī)制和有效的監(jiān)督管理，基金就會(huì)遭遇來自管理者的貪污、挪用、拆解和來自參保者的騙保、欺詐等不法行為的侵蝕。基金安全受到威脅，在我國(guó)，社?；鸸芾碇黧w的分散化造成了高額的監(jiān)管成本的同時(shí)，由于社保基金投資限制，社保部門鋌而走險(xiǎn)，挪用、擠占違規(guī)使用社?；鸬氖吕龑矣谐霈F(xiàn)，社?；鸢踩浴⒃鲋的芰?、轉(zhuǎn)移接續(xù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、管理效率等方面的諸多問題，侵蝕著參保者對(duì)社會(huì)保障制度的信心，制度缺乏吸引力。即使將社會(huì)保障費(fèi)改稅，如果基金的增值和管理效率得不到改善，基金透明度得不到提高，逃費(fèi)、拒絕參保的問題仍然會(huì)繼續(xù)。

2.社會(huì)保障稅改革終極目標(biāo)應(yīng)該是維護(hù)社會(huì)公平與正義。開征社會(huì)保障稅與擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面并不存在必然的因果聯(lián)系。當(dāng)前，廣大農(nóng)村居民、農(nóng)民工、個(gè)體企業(yè)經(jīng)營(yíng)者等非正規(guī)就業(yè)人員呈上升趨勢(shì)，而這部分人員并未被社會(huì)保障制度所覆蓋，如果忽視人民生活水平的實(shí)際情況，超越納稅人的思想和經(jīng)濟(jì)承受能力，盲目開征具有強(qiáng)制性的新稅種其結(jié)果要么加重百姓稅收負(fù)擔(dān)，要么將相當(dāng)一部分本應(yīng)得到保障的非正規(guī)就業(yè)群體，排除在社會(huì)保障納稅人的范圍以外，社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)與普享目標(biāo)就會(huì)發(fā)生背離。社會(huì)保障全覆蓋、城鎮(zhèn)企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保障制度統(tǒng)一及建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度是社會(huì)保障稅開征的前提。考慮到我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平現(xiàn)狀，縮小城鄉(xiāng)差距的保障目標(biāo)，在農(nóng)村以靈活多樣繳費(fèi)形式鼓勵(lì)廣大農(nóng)民參與到社會(huì)保障中來更切合實(shí)際。

3.稅費(fèi)同征的雙元征收體制不利于我國(guó)社會(huì)保障制度的建設(shè)。各地區(qū)都有自己的征繳辦法和管理辦法，不利于勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和社會(huì)保障層級(jí)的提高。由地方政府“自選”或“自定”征繳主體形成了我國(guó)特有的雙元征繳體制，該體制導(dǎo)致的條塊分割格局形成了社保資金違規(guī)操作的一個(gè)重要風(fēng)險(xiǎn)源，社?；鹂h級(jí)統(tǒng)籌，為眾多分散管理主體掌握，征繳監(jiān)管成本極高?！半p元”征繳模式還導(dǎo)致責(zé)任不清、部門扯皮等低效率問題，長(zhǎng)遠(yuǎn)來講，社會(huì)保障繳費(fèi)還是應(yīng)該統(tǒng)一到一個(gè)部門進(jìn)行征收較為規(guī)范。

4.城鎮(zhèn)化發(fā)展是解決我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障二元體制的重要路徑。首先要進(jìn)行社會(huì)保障制度的改革，解決城市企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的差距過大，農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本空白，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不平等問題。二元化城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度使得我國(guó)城鄉(xiāng)居民的實(shí)際收入水平差距不僅沒有縮小，反而進(jìn)一步擴(kuò)大，而失地農(nóng)民和農(nóng)民工的社會(huì)保障制度問題在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中日益突出，如何建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度已成為我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展中急需解決的課題，而城鎮(zhèn)化的發(fā)展對(duì)于解決中國(guó)二元保障體制將具有重要的意義。