城鎮(zhèn)化:化什么 怎么化

車(chē)文輝

穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為中國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略導(dǎo)向，那么，“十二五”的“城鎮(zhèn)化”，化什么？怎么化？這是人們亟待考慮和破解的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

城鎮(zhèn)化，化什么？

城鎮(zhèn)化要化以投資為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制，向以消費(fèi)為內(nèi)核的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制轉(zhuǎn)化

工業(yè)化創(chuàng)造供給，而城鎮(zhèn)化的最大經(jīng)濟(jì)效能則是創(chuàng)造出持久增長(zhǎng)的需求。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，城鎮(zhèn)化在培育消費(fèi)需求，擴(kuò)大中等收入人群的比重方面扮演非常重要的角色，以城鎮(zhèn)化為主要?jiǎng)恿Φ姆寝r(nóng)化過(guò)程，正是有效需求增加和市場(chǎng)擴(kuò)大的過(guò)程。

我國(guó)目前突出的問(wèn)題是：消費(fèi)依然是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的短板，而影響需求不足的群體則是農(nóng)村消費(fèi)。目前7億多農(nóng)村人口的消費(fèi)能力很低，農(nóng)村人均消費(fèi)能力不到城市的30％。把農(nóng)民留在農(nóng)村不可能解決問(wèn)題，因?yàn)檗r(nóng)民的新增收入和生活水平的提高不再依賴(lài)于農(nóng)業(yè)收入，而是在城市中獲取的非農(nóng)收益。如果能在接下去幾十年里，將7億多農(nóng)民中的4.5億人轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，那么中?guó)的內(nèi)需市場(chǎng)將有一個(gè)極大提升。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化，農(nóng)民的總收入顯著提高，工資性收入占總收入的比重從1990年的20%上升到2008年的接近40%。如何提高農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的可行能力以及就業(yè)機(jī)會(huì)，如何保障他們的就業(yè)權(quán)利，是增加新內(nèi)需的關(guān)鍵。

近30年來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平以年均約1%的速度提升，大大促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。但與快速發(fā)展的工業(yè)化相比，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯滯后。從世界城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程看，大部分國(guó)家人均GDP3000美元時(shí)，城鎮(zhèn)化水平在60%～65%，而目前中國(guó)在46%左右，滯后15～20個(gè)百分點(diǎn)。如果在未來(lái)10年，中國(guó)的城鎮(zhèn)人口比重提高到75%，那么，年均社會(huì)消費(fèi)額可以從目前的10萬(wàn)億元增加到20萬(wàn)億元，而且年均20萬(wàn)億元以上的投資規(guī)模可以維持 20年。因此，城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持久動(dòng)力，將擴(kuò)大內(nèi)需與推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程緊密結(jié)合起來(lái)，可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與內(nèi)需持續(xù)擴(kuò)大的良性互動(dòng)。

城鎮(zhèn)化要化從注重政府投資的短期刺激機(jī)制，向注重民間投資的長(zhǎng)期驅(qū)動(dòng)機(jī)制轉(zhuǎn)化

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，資本是制約經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的最稀缺的資源之一。民間投資作為新生的投資方式，已經(jīng)成為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要力量，它在增加供給、增加財(cái)政收入、擴(kuò)大就業(yè)的同時(shí)，對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的開(kāi)發(fā)與建設(shè)起到了積極的作用。更為重要的是，當(dāng)前及“十二五”時(shí)期，全球經(jīng)濟(jì)格局正處于新一輪的調(diào)整和重新排序，中國(guó)面臨的不僅是對(duì)原有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的簡(jiǎn)單恢復(fù)，而且要對(duì)新的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新構(gòu)建。盡快啟動(dòng)民間投資，實(shí)現(xiàn)從政府投資拉動(dòng)向社會(huì)投資拉動(dòng)轉(zhuǎn)變，不僅關(guān)系到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定回升，也關(guān)系著未來(lái)更長(zhǎng)時(shí)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑和質(zhì)量。以城鎮(zhèn)化激活民間投資的創(chuàng)新思路在于：通過(guò)調(diào)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)內(nèi)需，消化過(guò)剩生產(chǎn)能力，形成新的民間投資熱點(diǎn)，培育帶動(dòng)新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的先進(jìn)生產(chǎn)能力。如進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，消除投資領(lǐng)域中對(duì)民間資本的進(jìn)入壁壘，允許民間資本進(jìn)入金融、鐵路、航空、電信、電力等行業(yè)；制定稅收、財(cái)政貼息、政府采購(gòu)等政策扶持民營(yíng)中小企業(yè)；加大城鄉(xiāng)保障住房建設(shè)，激活房地產(chǎn)投資，這樣既有利于房?jī)r(jià)回到合理水平，從而刺激住房消費(fèi)，也有利于增加房地產(chǎn)投資。

城鎮(zhèn)化要化產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的拓展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)化

城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推動(dòng)，將在中國(guó)未來(lái)形成的新的消費(fèi)熱點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)層次，對(duì)城市公共產(chǎn)品產(chǎn)生很大需求，推動(dòng)以教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)、健康、文化等為主要內(nèi)容的公共服務(wù)發(fā)展；將加快城鎮(zhèn)交通、供水、供電、通信、文化娛樂(lè)等公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動(dòng)多個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。有測(cè)算表明，如果政府在教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入到位，居民消費(fèi)率至少可以提高 4～5個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，城鎮(zhèn)化也能夠推動(dòng)以商貿(mào)、餐飲、旅游等為主要內(nèi)容的消費(fèi)型服務(wù)業(yè)和以金融、保險(xiǎn)、物流等為主要內(nèi)容的生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)的發(fā)展。城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集聚化發(fā)展也具有重要意義。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)還停留在以家庭為單位的發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)集聚化不夠，沒(méi)有形成一定的規(guī)模，而城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐能有力推進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展：一方面，通過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，使資源利用達(dá)到最大化；另一方面，促進(jìn)了信息技術(shù)、金融服務(wù)等的共享。

城鎮(zhèn)化，怎么化？

以農(nóng)民市民化為切入點(diǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，開(kāi)展以人為本的人口轉(zhuǎn)移和流動(dòng)的政策設(shè)計(jì)

城鎮(zhèn)化是由于生產(chǎn)力發(fā)展而引致的人類(lèi)生產(chǎn)方式、生活方式改變的空間過(guò)程，涵蓋了城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村兩大地域空間的轉(zhuǎn)型歷程。在城鄉(xiāng)二元體制尚未完全打破的背景下，城鎮(zhèn)化肩負(fù)著突破城鄉(xiāng)二元分割、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的歷史使命，把符合條件的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，是城?zhèn)化的重要任務(wù)。而人口城鎮(zhèn)化的主旨，實(shí)際上就是保障進(jìn)城農(nóng)民的權(quán)益，與農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化的利益。因此，按照實(shí)現(xiàn)以人為本、城鄉(xiāng)互動(dòng)、共同繁榮的目標(biāo)設(shè)計(jì)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，以農(nóng)民市民化為切入點(diǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，將有助于沖破城鄉(xiāng)間要素流動(dòng)、資源配置和行政管理方式方面的政策體制束縛，終結(jié)城鄉(xiāng)對(duì)立的二元社會(huì)，縮小城鄉(xiāng)差距，有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展；而農(nóng)民不斷市民化，也有利于改變我們現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)國(guó)的地位。農(nóng)民市民化的路徑：一是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。城鎮(zhèn)化中最容易傷害農(nóng)民利益。如果城鎮(zhèn)化帶來(lái)農(nóng)民的生活水平不升反降，這樣的城鎮(zhèn)化是得不到農(nóng)民支持的。二是解決進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題。有的地方征用了農(nóng)民的承包地、宅基地，給了一筆補(bǔ)償金，但農(nóng)民沒(méi)有城市工作技能，只能坐吃山空，不能在城里穩(wěn)定居住下來(lái)。三是改革戶(hù)籍制度、金融制度以及土地制度，讓農(nóng)民工率先在中小城市市民化。由于戶(hù)籍制度以及捆綁在戶(hù)籍制度上的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房等制度的原因，大部分的農(nóng)民工無(wú)法在城市安居樂(lè)業(yè)。他們創(chuàng)造了巨大的產(chǎn)能，卻沒(méi)有產(chǎn)生有效的需求。未來(lái)的發(fā)展需要通過(guò)戶(hù)籍制度等一系列與之相關(guān)的制度創(chuàng)新穩(wěn)步推進(jìn)“農(nóng)民市民化”。戶(hù)籍制度的改革要對(duì)大城市、中等城市、小城市、縣城，實(shí)行不同的政策。四是提供醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等所有公共服務(wù)產(chǎn)品。

以城市群為主體形態(tài)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，注重大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

我國(guó)城鎮(zhèn)化開(kāi)始進(jìn)入加速發(fā)展階段，城市空間形態(tài)開(kāi)始由單體型城市向都市圈、城市群等組合城市形態(tài)轉(zhuǎn)換。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展中普遍存在著大城市的核心帶動(dòng)作用不明顯、中小城鎮(zhèn)發(fā)展無(wú)序的問(wèn)題，表現(xiàn)在大城市領(lǐng)導(dǎo)力和帶動(dòng)力明顯不夠，沒(méi)有形成適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心輻射源，加重了區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾。現(xiàn)代意義上的大城市，已不是一個(gè)單純的“點(diǎn)”，而是一個(gè)核心，其他周邊城鎮(zhèn)則是拱衛(wèi)中心城市的重要基礎(chǔ)，大城市與周邊城鎮(zhèn)是相互聯(lián)系、唇齒相依的共生關(guān)系。近年來(lái)，國(guó)家批準(zhǔn)了一大批區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，如浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)區(qū)、武漢城市圈和長(zhǎng)株潭城市群兩型社會(huì)試驗(yàn)區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、關(guān)中一天水經(jīng)濟(jì)區(qū)等，都是以特大城市、大中城市為核心的城市群。因此，在制定戰(zhàn)略目標(biāo)時(shí)，必須以城市群的發(fā)展為判斷基準(zhǔn)，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，以增強(qiáng)綜合承載能力為重點(diǎn)，以特大城市為依托，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，把城市群對(duì)國(guó)家基礎(chǔ)實(shí)力的貢獻(xiàn)，提高到一個(gè)新的水平。以增強(qiáng)綜合承載能力為重點(diǎn)，以特大城市為依托，推進(jìn)和加快城市群的形成和發(fā)展。

以發(fā)展中小城市為突破口推進(jìn)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)市鎮(zhèn)體制創(chuàng)新

市鎮(zhèn)體制創(chuàng)新是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)重要命題，是城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的主要內(nèi)容。截至2009年末，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到46.6%，擁有6.2億城鎮(zhèn)人口，形成建制城市655座。到2020年中國(guó)城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到55%～60%，這意味著今后10年城鎮(zhèn)要多容納2億多人口，城鎮(zhèn)化速度至少每年增長(zhǎng)0.8～1個(gè)百分點(diǎn)，每年有1000多萬(wàn)人要進(jìn)城，僅靠現(xiàn)有的655個(gè)市是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。有必要選擇資源環(huán)境承載力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)聚集程度較高、人口相對(duì)集中、公共基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的地區(qū)，通過(guò)市鎮(zhèn)體制改革與創(chuàng)新，適度發(fā)展中小城市和特大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，承接現(xiàn)有城市地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、結(jié)構(gòu)調(diào)整后轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)，承接城鎮(zhèn)化進(jìn)程中轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口，逐步發(fā)展成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)區(qū)和人口密集區(qū)，促進(jìn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村統(tǒng)籌發(fā)展、全面發(fā)展。