日本大地震災(zāi)害救援對后備力量應(yīng)急能力建設(shè)的啟示

■ 蘭州軍區(qū)司令部動員部部長 張黎鴻

日本發(fā)生的世界有歷史記錄的第四大地震，以及接踵而至的超強海嘯并引發(fā)的波及北半球大部分國家的福島核泄漏危機，釀成世所罕見、史無前例的復(fù)合型災(zāi)難。剖析日本大地震災(zāi)害救援，既有初始響應(yīng)迅速、專業(yè)程度較高、組織實施有序、民眾自救能力較強等值得借鑒的成功經(jīng)驗，也存在救援力量不足、后續(xù)行動滯后、未能有效控局等需要吸取的教訓(xùn)。人類無法抗拒自然災(zāi)害的發(fā)生，但可通過未雨綢繆的積極準備，有效削弱自然災(zāi)害帶來的損失。鑒此，就后備力量應(yīng)急能力建設(shè)問題談三點認識。

一、日本大地震造成的巨大破壞不亞于一場戰(zhàn)爭啟示我們，要著眼非戰(zhàn)爭安全威脅明顯上升的趨勢，大力拓展后備力量急時應(yīng)急職能

日本多災(zāi)多難的環(huán)境和歷史，造就了民眾習(xí)慣于應(yīng)對自然災(zāi)害，并能泰然處之。然而，這次大地震造成的巨大破壞和帶來的嚴重后果，遠遠超出了日本政府和民眾的最壞預(yù)期。截至目前已造成2.7萬余人死亡和失蹤，東北部3個縣、400多平方公里內(nèi)的幾乎所有基礎(chǔ)設(shè)施遭到毀滅性破壞，日本電子、汽車、制造等支柱產(chǎn)業(yè)也受到重創(chuàng)。特別是愈演愈烈的核泄漏事故給生態(tài)和經(jīng)濟帶來不可估量的深重影響，日本首相菅直人稱，這次災(zāi)害是二戰(zhàn)以來最嚴重的危機。有專家評估此次地震直接經(jīng)濟損失超過5000億美元，而海灣戰(zhàn)爭中伊拉克和科索沃戰(zhàn)爭中南聯(lián)盟的直接經(jīng)濟損失也僅2000多億美元。從人員傷亡、基礎(chǔ)設(shè)施破壞、經(jīng)濟損失等方面看，重大災(zāi)害帶來的惡果絕不亞于一場戰(zhàn)爭。我們必須站在維護國家安全發(fā)展的戰(zhàn)略高度，深刻認識當前所面臨的非戰(zhàn)爭安全威脅的多樣性、復(fù)雜性、嚴重性，切實增強加快后備力量應(yīng)急能力建設(shè)的緊迫感和責(zé)任感。

（一）拓展應(yīng)急職能是維護國家發(fā)展重要戰(zhàn)略機遇期的客觀需要。黨的十七屆五中全會強調(diào)，我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期。這是黨中央在綜合分析國際國內(nèi)形勢的基礎(chǔ)上作出的重大戰(zhàn)略判斷。在大仗一時打不起來的大背景下，維護國家發(fā)展重要戰(zhàn)略機遇期，軍隊肩負著拓展和深化軍事斗爭準備、全面提高以打贏信息化條件下局部戰(zhàn)爭能力為核心的完成多樣化軍事任務(wù)能力的重要使命。軍隊及其后備力量是一個整體，在共同的多樣化任務(wù)面前，作為后備力量必須充分發(fā)揮寓軍于民和地方性優(yōu)勢，更多地承擔非戰(zhàn)爭軍事任務(wù)，努力為軍隊一心一意謀打贏創(chuàng)造有利條件。要突破長期以來堅持打地面戰(zhàn)爭、打全面戰(zhàn)爭鋪攤子建設(shè)應(yīng)戰(zhàn)隊伍的思維定式，把服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局、有效應(yīng)對突發(fā)事件擺到更加突出位置來抓，下大力加強應(yīng)急能力建設(shè)，積極承擔急難險重任務(wù)，努力為維護國家發(fā)展重要戰(zhàn)略機遇期作出應(yīng)有貢獻。

（二）拓展應(yīng)急職能是應(yīng)對非戰(zhàn)爭安全威脅的緊迫需要。非戰(zhàn)爭軍事行動已經(jīng)成為國家武裝力量履行使命的基本實踐活動。特別是各類自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生等事件爆發(fā)突然、危害巨大、影響深遠，要求必須迅速形成快兵救急、精兵救難、重兵救援的有利布勢，實現(xiàn)有效控局。從近年來遂行應(yīng)急任務(wù)情況看，第一時間到達現(xiàn)場、執(zhí)行任務(wù)時間最長的大多是民兵預(yù)備役隊伍，充分彰顯出后備力量分布廣泛、組織健全、就地就近、反應(yīng)快速的獨特優(yōu)勢，具有其他武裝力量不可替代的重要地位作用。要著眼首先使用、全程使用、重點使用，把后備力量進一步打造成應(yīng)急救援的戰(zhàn)斗隊、生命救治的醫(yī)療隊、救災(zāi)物資的運輸隊、基礎(chǔ)設(shè)施的搶修隊和維護穩(wěn)定的治安隊，使之成為區(qū)域性應(yīng)急力量體系的重要基礎(chǔ)支撐。

（三）拓展應(yīng)急職能是推進后備力量科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實需要。新世紀新階段，民兵預(yù)備役部隊面對的安全形勢、任務(wù)需求、社會環(huán)境發(fā)生了深刻變化，貫徹國防和軍隊建設(shè)主題主線要求，唯有解放思想、與時俱進、創(chuàng)新發(fā)展，拓展職能任務(wù)、調(diào)整建設(shè)重心、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，構(gòu)建與安全形勢相適應(yīng)、與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)、與應(yīng)對突發(fā)事件相銜接的新型力量，才能跟上軍隊和地方現(xiàn)代化建設(shè)步伐、保持建設(shè)發(fā)展的強大生命力。當前，后備力量建設(shè)面臨一系列新情況新問題，如大而不強、建非所需的結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出，嚴重影響了后備力量職能作用的發(fā)揮。而拓展應(yīng)急職能，既與肩負的使命任務(wù)相適應(yīng)，也與地方所盼所需相吻合，不僅是破解建設(shè)難題、提高建設(shè)質(zhì)量的重要途徑，也是轉(zhuǎn)變建設(shè)方式、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必然要求。

二、日本大地震凸顯專業(yè)救援隊伍的支撐性啟示我們，要著眼充分發(fā)揮后備力量的獨特優(yōu)勢，抓緊構(gòu)建覆蓋廣泛的民兵預(yù)備役應(yīng)急力量體系

此次日本大地震的危害不僅限于地震本身，引發(fā)的海嘯毀壞了約15萬棟建筑物，使日本東北部的鐵路、公路、機場、港口、通信等基礎(chǔ)設(shè)施受到嚴重損毀，災(zāi)難還造成至少82起火災(zāi)、140萬戶家庭斷水、118萬戶家庭停電，禍不單行的又是高達7級的福島核電站泄漏。為應(yīng)對這場世所罕見的復(fù)合型災(zāi)難，日本先后動員10萬自衛(wèi)隊員、6500名預(yù)備役軍人和1128支緊急消防援助隊投入搶險救災(zāi)，災(zāi)后三天內(nèi)搜救出1.5萬名幸存者，并將55萬民眾疏散到2100個避難所，顯示出了日本救援力量的專業(yè)高效。但由于缺乏專業(yè)的核救援力量，致使核泄漏危機持續(xù)惡化。這些都使我們深刻地認識到專業(yè)化搶險救援隊伍在應(yīng)對大規(guī)模復(fù)合型災(zāi)難中的重要支撐作用。鑒此，后備力量應(yīng)按照“隊伍體系化、建設(shè)規(guī)范化、訓(xùn)練專業(yè)化、裝備配套化、保障機制化、使用常態(tài)化、行動戰(zhàn)斗化”的要求，統(tǒng)籌構(gòu)建具有自身特色、功能多樣、種類齊全、覆蓋廣泛的應(yīng)急力量體系。

首先，要調(diào)整力量結(jié)構(gòu)，解決應(yīng)急隊伍數(shù)量偏少的問題。充分考慮各地非戰(zhàn)爭安全威脅的種類、樣式和程度，合理確定后備應(yīng)急力量建設(shè)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)?；擅癖涩F(xiàn)在的作戰(zhàn)、勤務(wù)保障、應(yīng)急、其他四類隊伍調(diào)整為應(yīng)急救援、勤務(wù)保障、防衛(wèi)作戰(zhàn)三類，重點是調(diào)整增大應(yīng)急救援類隊伍建設(shè)比重：一是加強反恐維穩(wěn)力量。在繼續(xù)鞏固應(yīng)急分隊市地建營、縣建連、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建排的基礎(chǔ)上，將村級治安分隊納入反恐維穩(wěn)力量加強建設(shè)，使組織觸角延伸到鄉(xiāng)村、社區(qū)，及時將不穩(wěn)定因素和苗頭止于未萌、扼于未發(fā)。二是組建搶險救援力量。以遂行自然災(zāi)害、事故災(zāi)難搶險救援任務(wù)為牽引，調(diào)整組建應(yīng)對地震、暴雨、山洪、冰雪、干旱、森林（草原）火災(zāi)、核生化泄漏的抗震、抗洪、抗旱、防火滅火、核生化救援、醫(yī)療救護等分隊。三是充實基礎(chǔ)設(shè)施搶修力量。著眼快速搶修恢復(fù)與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的民生設(shè)施，編建相應(yīng)的通信、道路、水電氣等基礎(chǔ)設(shè)施搶修分隊。

其次，要優(yōu)化建設(shè)布局，解決地域分布不夠合理的問題。本著“任務(wù)牽引、就地就近、便于使用”的原則，合理組建各類應(yīng)急隊伍，形成以大中城市、交通要道、敵社情復(fù)雜和自然災(zāi)害易發(fā)地區(qū)為重點的建設(shè)格局?；擅癖鴳?yīng)急維穩(wěn)分隊，營（連）主要組建在市、縣政府所在地，排由過去主要組建在重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)整到所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），并在重點村莊（社區(qū)、牧區(qū)）各建1支10人左右的村級治安分隊?？拐鹁葹?zāi)分隊，主要組建在地震帶上，每個市（地）各建2～3支。抗洪搶險分隊，主要組建在一些易發(fā)洪澇災(zāi)害的山區(qū)和洪災(zāi)多發(fā)大江大河流域，每個縣（市）各建1支?？寡┚葹?zāi)分隊，主要組建在高緯度和高寒地區(qū)，每個市（地）各建1～2支?？购稻葹?zāi)分隊，主要組建在長江流域以北的干旱缺水地區(qū)，每個市（地）各建2～3支。防火滅火分隊，主要組建在森林（草原）覆蓋率較高的地區(qū)和油氣管道沿線地區(qū)，每個縣（市）各建1支。核生化救援分隊，主要組建在核、生物、化工材料生產(chǎn)、儲存、處理的企業(yè)和油氣能源基地所在地區(qū)，每個市（地）各建1～2支。醫(yī)療救護、通信、道橋、供水、供電、供暖、燃氣設(shè)施搶修等分隊，原則上每個縣（市）各建1支，任務(wù)較重的地區(qū)視情增建。

第三，要改進編建方式，解決人員專業(yè)素質(zhì)不高的問題。積極適應(yīng)遂行應(yīng)急處突任務(wù)需要，將基干民兵編建思路由單純按行政區(qū)域?qū)俚嘏渲玫膫鹘y(tǒng)方式，向“分專業(yè)對口編、按系統(tǒng)集中編、跨區(qū)域模塊編”等多元化方式轉(zhuǎn)變。本著專業(yè)對口、素質(zhì)較強的原則，把有關(guān)專業(yè)分隊編建在裝備器材相通、專業(yè)技術(shù)相近的單位，充分利用地方通信、電力、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸?shù)刃袠I(yè)系統(tǒng)和規(guī)模型企業(yè)，實施成建制成系統(tǒng)編建，確保人裝結(jié)合、動用方便。對核生化救援、地震救援、抗洪搶險等專業(yè)種類多、技術(shù)性強的分隊，要打破地域界限、行業(yè)系統(tǒng)限制，實行跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨系統(tǒng)編建，最大限度挖掘各類專業(yè)技術(shù)人才，保證力量要素齊全、單元功能完備。要針對勞動力大流動、多流向的特點，增編一定比例的機動兵員，并健全完善動態(tài)管理信息系統(tǒng)，確?！熬幍脤?、管得住、召得來、起作用”。

預(yù)備役部隊應(yīng)在現(xiàn)行編制框架內(nèi)壓縮直接作戰(zhàn)類部隊、增大勤務(wù)保障類部隊，將部分步兵、炮兵、高炮部隊整建制改編為工兵、防化、后勤和裝備保障等應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)兼容型部隊。要科學(xué)統(tǒng)籌民兵預(yù)備役部隊應(yīng)急隊伍建設(shè)，原則上建有預(yù)備役部隊應(yīng)急隊伍的地區(qū)（單位），不再組建民兵應(yīng)急隊伍；在兵員分配和裝備保障上，要優(yōu)先滿足預(yù)備役部隊編組需求。

三、日本大地震反映專業(yè)救援裝備器材的極端重要性啟示我們，要緊緊扭住應(yīng)急能力生成的“瓶頸”問題，下大力抓好后備力量應(yīng)急專業(yè)裝備器材配套建設(shè)

專業(yè)裝備保障是形成應(yīng)急救援能力的重要物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。日本非常重視各類應(yīng)急救援裝備的預(yù)置預(yù)儲。據(jù)有關(guān)資料介紹，日本自衛(wèi)隊抗震救災(zāi)用的破拆、搜救工具裝備到中隊（連）、小隊（排）、分隊（班），80人的中隊裝備有搜索音響探知器、伸縮梯、萬能搬送具、瓦斯探測器、構(gòu)造物探知器等；25人的小隊裝備有小型削巖機、背負式滅火器、吊鉤和鋼索、照明具、救助誘導(dǎo)棒等；10人的分隊裝備有電鋸、多用組合式破拆工具、液壓千斤頂、便攜醫(yī)藥箱等。這些專用裝備器材在救災(zāi)中發(fā)揮了突出作用。當前，受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平等條件影響，民兵預(yù)備役部隊應(yīng)急專業(yè)裝備器材缺編較多、配套率不高。很多地區(qū)雖然建了不少應(yīng)急力量，但裝備的僅是鍬鎬等一些簡易工具，遇有專業(yè)救援任務(wù)很難發(fā)揮應(yīng)有作用。因此，后備力量必須依托軍地兩個渠道、發(fā)揮軍民融合的優(yōu)勢，認真抓好應(yīng)急裝備器材配套建設(shè)，為有效處置突發(fā)事件奠定基礎(chǔ)。

一是著眼整合軍地資源理清建設(shè)思路。針對后備力量擔負的反恐維穩(wěn)、搶險救災(zāi)、應(yīng)急救援任務(wù)，依托軍地現(xiàn)有資源和潛力，按照“購置配備、預(yù)置儲備、預(yù)編征用”相結(jié)合的思路，堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、軍民融合，需求牽引、突出重點，整合資源、提高效益的原則，省級力量整建制配備、地級力量成套配備、縣級力量重點配備，努力建成布局合理、規(guī)模適度、種類齊全、系統(tǒng)完善、管理規(guī)范的應(yīng)急裝備保障體系。

二是采取軍地結(jié)合方式落實裝備器材。按照“專業(yè)裝備器材依托地方籌措、軍用裝備器材立足軍隊解決”的原則，采取購置配備與預(yù)編預(yù)征相結(jié)合和“急用先配、逐步完善、系統(tǒng)配套”的方式方法，抓緊為民兵預(yù)備役專業(yè)應(yīng)急力量配備反恐維穩(wěn)、抗震、抗洪、滅火、核生化救援、醫(yī)療防疫、抗旱、抗雪、防凌防汛、基礎(chǔ)設(shè)施搶修等10類裝備器材，其中專業(yè)裝備器材主要由地方政府納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、納入各級政府應(yīng)急物資器材保障體系統(tǒng)籌解決，軍用裝備器材納入軍隊非戰(zhàn)爭軍事行動能力建設(shè)范疇統(tǒng)籌保障。

三是建立科學(xué)管裝用裝長效機制。裝備建設(shè)涉及軍隊、地方和動員系統(tǒng)，需要建立職責(zé)明晰、規(guī)范有序、渠道暢通的運行機制。要堅持科學(xué)管裝用裝、突出專業(yè)管裝用裝、依靠制度管裝用裝，確保裝備的完好率和配套率。按照邊建設(shè)邊使用邊形成應(yīng)急能力的思路，利用配備裝備資源積極組織專業(yè)訓(xùn)練演練，檢驗人裝結(jié)合水平，促進應(yīng)急能力的生成與提高。