復(fù)議調(diào)解進(jìn)行時(shí)

■來(lái)羽 邱春霖

將調(diào)解方式引入行政復(fù)議辦案過(guò)程中，浙江省政府法制機(jī)構(gòu)創(chuàng)新工作方式，為行政機(jī)關(guān)與普通百姓之間搭起了一座溝通的橋梁，實(shí)現(xiàn)了行政復(fù)議由“硬裁硬判”的剛性工作方式向柔性靈活的工作方式的轉(zhuǎn)變。

復(fù)議調(diào)解進(jìn)行時(shí)

■來(lái)羽 邱春霖

“請(qǐng)問(wèn)各方當(dāng)事人，按照行政復(fù)議的法定程序，你們有沒(méi)有誠(chéng)意在我們的主持下對(duì)這一事情進(jìn)行調(diào)解？”主持人偏過(guò)頭，看看坐在會(huì)議桌左邊的幾個(gè)人，問(wèn)道。

“調(diào)解我還是愿意的，但如果方案不行我是不會(huì)接受的?！弊谧筮叺木戆l(fā)婦女首先開(kāi)了腔，她叫徐某，位子前邊支著一塊牌子，上面寫(xiě)著“申請(qǐng)人”。

“也就是說(shuō)愿意的，方案要各方達(dá)成一致才可以。被申請(qǐng)人這一方愿意接受調(diào)解嗎？”主持人又把目光投向右邊幾個(gè)穿著制服的中年男子。

“愿意?！逼渲幸晃荒凶狱c(diǎn)頭回答，他是受舟山市政府委派來(lái)參加本次復(fù)議聽(tīng)證的代表。

原本對(duì)調(diào)解有異議的第三人陳某、張某，也在主持人耐心的解說(shuō)下表示愿意接受調(diào)解。

一番溝通之后……

“回去以后我們市政府馬上組織幾家部門組成專案調(diào)查組，把中間的節(jié)點(diǎn)過(guò)程一個(gè)一個(gè)調(diào)查清楚。”被申請(qǐng)人的言語(yǔ)頗有些激動(dòng)，“了解清楚來(lái)龍去脈后，我們跟申請(qǐng)人徐某這一方要談，跟第三人陳某、張某這一方也還要談。如果雙方都接受了，我們才能夠向省政府報(bào)告。已經(jīng)到這個(gè)程度了，給我三天，我飯也不要吃了，馬上處理這件事，大家本著實(shí)事求是的態(tài)度來(lái)解決問(wèn)題?！?/p>

這是2010年11月5日，發(fā)生在浙江省政府法制辦會(huì)議室里的一幕。

申請(qǐng)人徐某向浙江省政府申請(qǐng)行政復(fù)議，主張撤銷被申請(qǐng)人舟山市人民政府于2005年3月16日頒發(fā)給陳某、張某的《國(guó)有土地使用權(quán)證》，恢復(fù)自己的土地使用權(quán)。為使這個(gè)“征戰(zhàn)”5年之久的案子能夠得到順利解決，案件承辦人省政府法制辦復(fù)議監(jiān)督指導(dǎo)處處長(zhǎng)吳正鑫召集各方當(dāng)事人，組織聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行調(diào)解。

這并不是一起特殊的案件，但與以往辦案程序不同的是，復(fù)議機(jī)關(guān)做起了“老娘舅”，為執(zhí)法機(jī)關(guān)和普通百姓之間的溝通搭建起了對(duì)等的平臺(tái)，并做好“中間人”的服務(wù)工作。

從“不成文”到“成文”的蛻變

要說(shuō)行政復(fù)議的調(diào)解，需要從它的法律背景講起。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于受“行政權(quán)力作為公權(quán)力不能自由處分”的傳統(tǒng)理念影響，1990年的行政復(fù)議條例曾明確規(guī)定“行政復(fù)議不得適用調(diào)解”。1999年出臺(tái)的行政復(fù)議法雖然取消了這一規(guī)定，但并未明確授權(quán)行政復(fù)議機(jī)關(guān)有復(fù)議調(diào)解的職能。按照“職權(quán)法定”、“未經(jīng)授權(quán)不得為之”的傳統(tǒng)法理，行政復(fù)議機(jī)關(guān)開(kāi)展行政復(fù)議調(diào)解工作有越權(quán)之嫌。因此，行政復(fù)議調(diào)解雖然在實(shí)踐中被認(rèn)為是一種行之有效的做法，但卻一直不能正式“擺桌面、上廳堂”。

破冰的曙光出現(xiàn)在2006年。當(dāng)年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳專門下發(fā)了《關(guān)于預(yù)防化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要積極探索行政復(fù)議方式方法，努力把行政爭(zhēng)議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政系統(tǒng)內(nèi)。

2007年8月1日，行政復(fù)議法實(shí)施條例頒布實(shí)施，以行政法規(guī)的形式明確行政復(fù)議可以進(jìn)行調(diào)解，使得將調(diào)解方式引入行政復(fù)議有了重大突破。

然而，新的問(wèn)題接踵而至。行政復(fù)議法實(shí)施條例對(duì)行政復(fù)議調(diào)解只是作了原則性和倡導(dǎo)性規(guī)定，對(duì)調(diào)解范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序等問(wèn)題以及行政復(fù)議調(diào)解書(shū)的性質(zhì)、效力、可訴性等一系列問(wèn)題均未作出規(guī)定。這導(dǎo)致了各地做法五花八門，不規(guī)范的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

有的復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)哪些案件應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)解，心中無(wú)數(shù)，當(dāng)調(diào)不調(diào)，錯(cuò)失化解矛盾的良機(jī)；有的復(fù)議案件雖進(jìn)行了調(diào)解，但對(duì)調(diào)解內(nèi)容未通過(guò)調(diào)解協(xié)議、調(diào)解書(shū)等加以固定，致使在后續(xù)執(zhí)行調(diào)解事項(xiàng)時(shí)因口說(shuō)無(wú)憑或事后一方反悔而難以得到執(zhí)行；更有的復(fù)議機(jī)關(guān)或無(wú)原則地當(dāng)“和事佬”、“糊稀泥”，或違法讓渡行政權(quán)力，或強(qiáng)行調(diào)解，顧此失彼，“舊怨未了新怨又生”，調(diào)解后投訴不斷，又產(chǎn)生新的不和諧因素。

為了使行政復(fù)議調(diào)解工作不流于形式，更好地發(fā)揮行政復(fù)議作為社會(huì)矛盾“化解器”的作用，杭州市政府法制辦于2008年7月制定了《杭州市行政復(fù)議調(diào)解工作暫行規(guī)定》，這也是浙江省首個(gè)制度化、規(guī)范化的行政復(fù)議調(diào)解工作規(guī)定。

2008年12月，《浙江省人民政府行政復(fù)議辦公室關(guān)于行政復(fù)議和解調(diào)解的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)，行政復(fù)議調(diào)解制度在省級(jí)層面推開(kāi)有了制度依據(jù)。

“思想解放了，觀念更新了，膽子也大了，辦法也多了，效果也更明顯了。”杭州市政府法制辦復(fù)議應(yīng)訴處金維中副處長(zhǎng)介紹說(shuō)，2009年杭州市行政復(fù)議案結(jié)事了率為89.6%，在年度審結(jié)的436件案件中，有149件經(jīng)調(diào)解后申請(qǐng)人撤回了申請(qǐng)，調(diào)解成功率為34.2%，同比增長(zhǎng)7%。

不斷求新求變的“老娘舅”

目前，復(fù)議調(diào)解已成為處理行政爭(zhēng)議的首選工作模式，幾乎每一件案子都會(huì)考慮先進(jìn)行調(diào)解。同時(shí)，調(diào)解工作貫穿于行政復(fù)議辦案全過(guò)程，立案前、審理中、結(jié)案后各個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)開(kāi)展調(diào)解工作。

由于行政復(fù)議法實(shí)施條例第五十條規(guī)定涉及自由裁量權(quán)的案件、行政賠償或行政補(bǔ)償?shù)陌讣梢赃M(jìn)行調(diào)解，那么實(shí)踐中的做法是否有僭越上位法之嫌？“我們調(diào)解遵循的首要原則就是合法原則。調(diào)解不得違反法律的禁止性規(guī)定，不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人的合法權(quán)益。”浙江省政府法制辦復(fù)議監(jiān)督指導(dǎo)處相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說(shuō)，“這就好比分蛋糕，大家對(duì)原來(lái)的分法不滿意，現(xiàn)在經(jīng)過(guò)調(diào)解接受新的分法，還是那塊蛋糕，不影響其他人的蛋糕，我們就予以確認(rèn)?！?/p>

然而，“兒子”犯錯(cuò)，“老子”會(huì)護(hù)短嗎？由于行政復(fù)議法明確規(guī)定，要申請(qǐng)行政復(fù)議可以向“作出該具體行政行為的上級(jí)主管部門或同級(jí)人民政府”申請(qǐng)，就像是“兒子”犯了錯(cuò)，向“老子”告狀一樣。因此，不少群眾擔(dān)心上下級(jí)之間是否會(huì)“官官相護(hù)”。

“行政復(fù)議性質(zhì)上是一種上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督制度，上下級(jí)之間日常聯(lián)系密切，有時(shí)難免‘娘舅’難當(dāng)?！闭憬≌ㄖ妻k復(fù)議監(jiān)督指導(dǎo)處相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言。

為了更好地發(fā)揮行政復(fù)議調(diào)解的功能，《浙江省人民政府行政復(fù)議辦公室關(guān)于推行行政復(fù)議聽(tīng)證的指導(dǎo)意見(jiàn)》與行政復(fù)議調(diào)解制度一并出臺(tái)。以往，行政復(fù)議一般采用書(shū)面審理的方式，合法的予以維持，不合法的直接撤銷，這樣雖然提高了效率，但是由于案件的錯(cuò)綜復(fù)雜，光靠書(shū)面審查，難免存在疏漏。而將聽(tīng)證制度引入行政復(fù)議，通過(guò)提供公開(kāi)質(zhì)證平臺(tái)，申請(qǐng)人可以陳述、申辯，被申請(qǐng)人可以解釋清楚作出該行政行為的依據(jù)、事實(shí)，有助于消除申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之間的對(duì)立情緒，增加老百姓對(duì)行政執(zhí)法工作的理解度和信任度。

“道理明白了，事情解決了，情緒化解了，信訪也不去了，老百姓從‘帶著情緒來(lái)打官司’到‘高高興興明明白白’回去，最終與行政機(jī)關(guān)‘化干戈為玉帛’，握手言和?！闭憬≌ㄖ妻k復(fù)議監(jiān)督指導(dǎo)處相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)聽(tīng)證制度予以肯定。

此外，為了使行政復(fù)議調(diào)解活動(dòng)依法進(jìn)行，保證調(diào)解過(guò)程更加透明公開(kāi)，杭州市政府法制辦和義烏市政府法制辦還分別實(shí)施了行政復(fù)議監(jiān)審員制度和行政復(fù)議陪議員制度。如杭州市政府法制辦聘請(qǐng)了14名人大代表、政協(xié)委員等作為行政復(fù)議監(jiān)審員，監(jiān)督案件聽(tīng)證、調(diào)解等活動(dòng)，目前已在兩次聽(tīng)證會(huì)上進(jìn)行了試點(diǎn)。

“我們聘請(qǐng)的行政復(fù)議監(jiān)審員都具有一定的專業(yè)素質(zhì)和社會(huì)公信力，以公民代表的身份監(jiān)督案件的審理和參與調(diào)解，增加了老百姓對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的信任感。而且監(jiān)審人員構(gòu)成的多樣化，更能發(fā)揮監(jiān)督的作用?！苯鹁S中副處長(zhǎng)說(shuō)。

當(dāng)談及行政復(fù)議調(diào)解的時(shí)限時(shí)，金維中副處長(zhǎng)向記者介紹了杭州市政府法制辦的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措?！逗贾菔行姓?fù)議調(diào)解工作暫行規(guī)定》規(guī)定“經(jīng)復(fù)議當(dāng)事人同意，調(diào)解期間不計(jì)入復(fù)議審理期限。調(diào)解不成或者當(dāng)事人不愿意繼續(xù)調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出復(fù)議決定?！?/p>

“調(diào)解工作需要花時(shí)間，有些案子涉及部門很多，調(diào)解七八次都未必解決問(wèn)題，復(fù)議法規(guī)定的期限最多只有90天，時(shí)間往往不夠用。”金維中副處長(zhǎng)說(shuō)，“調(diào)解期間不計(jì)入復(fù)議審理期限，為調(diào)解辦案贏得一定時(shí)間，使辦案人員有更多的時(shí)間做好調(diào)查核實(shí)和多方溝通工作，有利于查明案件事實(shí)；有時(shí)間多召開(kāi)幾次調(diào)解會(huì)，有利于充分表達(dá)意見(jiàn)，緩和對(duì)立情緒；當(dāng)事人也有更多權(quán)衡利益的考慮時(shí)間，調(diào)解的成功率大大提高了?！?/p>

相關(guān)鏈接

浙江省關(guān)于行政復(fù)議和解調(diào)解的指導(dǎo)意見(jiàn)

●優(yōu)先選擇和解調(diào)解處理方式。各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)后，根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定和行政爭(zhēng)議實(shí)際，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇和解調(diào)解的處理方式。積極推行在立案審查階段進(jìn)行和解調(diào)解。

●遵循合法、自愿、平等的原則。和解調(diào)解不得違反法律的禁止性規(guī)定，不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益。行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人意愿，不得強(qiáng)迫當(dāng)事人接受和解調(diào)解的方式和結(jié)果。在和解調(diào)解過(guò)程中，申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人法律地位平等。

杭州市規(guī)定7種情形行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以進(jìn)行調(diào)解

一、涉及自由裁量權(quán)行使的案件。二、涉及行政賠償或行政補(bǔ)償?shù)陌讣Ｈ?、涉及行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決、確權(quán)、認(rèn)定等案件。四、涉及行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的案件。五、涉及相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定或者規(guī)定不明確，在適用法律方面有一定困難或爭(zhēng)議的案件。六、涉及土地征收、房屋拆遷、勞動(dòng)和社會(huì)保障、資源環(huán)保等可能引起群體性沖突或?qū)?guó)家利益、公共利益和社會(huì)穩(wěn)定可能造成影響的案件。七、行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為可以依法調(diào)解的其他案件。

復(fù)議調(diào)解，且行且完善

化解行政爭(zhēng)議，往往需要反反復(fù)復(fù)做調(diào)解工作，不僅需要牽涉大量的精力和時(shí)間，更需要有一批理論水平高、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的復(fù)議工作人員?！叭松偈露嗍俏覀兡壳伴_(kāi)展行政復(fù)議調(diào)解工作中最大的‘絆腳石’，這一問(wèn)題在縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)尤為突出?！闭憬≌ㄖ妻k復(fù)議監(jiān)督指導(dǎo)處相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，一般一個(gè)縣級(jí)政府的法制機(jī)構(gòu)只有2到3人，而復(fù)議工作只是日常工作中的一部分。事情忙起來(lái)，連行政復(fù)議法實(shí)施條例要求的2名以上復(fù)議人員審理復(fù)議案件的基本要求都難以達(dá)到，力量實(shí)在是捉襟見(jiàn)肘。

此外，以“背靠背”方式進(jìn)行的行政復(fù)議調(diào)解需要有一定的場(chǎng)所，但有些縣級(jí)法制機(jī)構(gòu)沒(méi)有調(diào)解室，調(diào)解起來(lái)需要借用其他單位的場(chǎng)地，影響了調(diào)解工作的開(kāi)展。

辦法總比困難多，面對(duì)難題，浙江各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)都想方設(shè)法創(chuàng)造人力、物力等各種必要條件。例如，杭州市政府法制辦通過(guò)“以老帶新”的“傳幫帶”方式來(lái)幫助年輕的調(diào)解人員增強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，并強(qiáng)化監(jiān)督考核，提升復(fù)議機(jī)關(guān)的整體調(diào)解水平。

如果說(shuō)缺人少物是“硬件”問(wèn)題，那么制度上的不完善則是“軟件”問(wèn)題。行政復(fù)議法實(shí)施條例規(guī)定，調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)制作、送達(dá)行政調(diào)解書(shū)后結(jié)案，但該方式在實(shí)踐中往往操作性不強(qiáng)。各個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解結(jié)案方式五花八門，有的以撤回結(jié)案，有的以調(diào)解書(shū)結(jié)案，有的直接終止審理，隨意性很大。

“我們充分尊重當(dāng)事人自由選擇的權(quán)利。經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)解成功的，申請(qǐng)人自愿撤回申請(qǐng)的，應(yīng)予允許，也符合行政復(fù)議法的規(guī)定；調(diào)解成功，申請(qǐng)人要求復(fù)議機(jī)關(guān)制作行政復(fù)議調(diào)解書(shū)的，則應(yīng)當(dāng)依法制作。這種做法既有利于提高辦事效率，也充分體現(xiàn)了對(duì)法律、對(duì)當(dāng)事人的尊重?！苯鹁S中副處長(zhǎng)說(shuō)。

不可否認(rèn)，行政復(fù)議調(diào)解在解決行政爭(zhēng)議方面發(fā)揮了很大作用。但也要看到，目前仍有很大比例的行政爭(zhēng)議尚游離于行政復(fù)議這一法定渠道之外，其中一個(gè)原因在于老百姓對(duì)行政復(fù)議這一制度的知曉度不高，對(duì)行政復(fù)議調(diào)解解決行政爭(zhēng)議的優(yōu)越性的認(rèn)知度也不高。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，有50%至60%以上的信訪、纏訪和重訪都屬于涉法或涉訴案件，如果這些行政爭(zhēng)議大部分在行政復(fù)議程序中通過(guò)復(fù)議調(diào)解解決，將大大降低信訪率，降低訴訟率，提升社會(huì)和諧程度。