談如何做好《文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表》編制工作

摘要：編制《文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表》是檔案室基礎(chǔ)業(yè)務(wù)的重要組成部分，是開展歸檔工作的重要依據(jù)，對(duì)于優(yōu)化室藏，進(jìn)而提高國(guó)家檔案資源質(zhì)量具有重要意義。本文就編制工作的意義、編制程序及常見問題進(jìn)行了闡述。

關(guān)鍵詞：保管期限表 編制 方法 問題

編制《文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表》（以下簡(jiǎn)稱《保管期限表》）是基層單位檔案部門一項(xiàng)基礎(chǔ)性、長(zhǎng)效性工作。從微觀角度來說，準(zhǔn)確判定一份文件材料是否歸檔、保存多久是檔案工作的首要環(huán)節(jié)；從宏觀角度來講，規(guī)范基層單位檔案部門歸檔工作，也是國(guó)家檔案資源建設(shè)的基礎(chǔ)和源頭。2006年12月18日，國(guó)家檔案局以8號(hào)令的形式頒布了《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱8號(hào)令）。2007年7月10日，北京市檔案局印發(fā)了《北京市機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定實(shí)施細(xì)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》），《實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定：市級(jí)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體編制《保管期限表》實(shí)行審批制，民主黨派、企事業(yè)單位參照?qǐng)?zhí)行。截至2010年底，北京市104家市級(jí)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體的《保管期限表》已全部通過北京市檔案局審批。以下，筆者將結(jié)合審定工作中的經(jīng)驗(yàn)與體會(huì)，談?wù)剬?duì)于編制工作的一些認(rèn)識(shí)，供尚在或即將開展此項(xiàng)工作的單位參考。

一、《保管期限表》編制工作的意義

（一）《保管期限表》是開展歸檔工作的基本保障

文件材料歸檔和整理是檔案部門最基礎(chǔ)的工作，如果單位的文件材料歸檔范圍和保管期限的劃定缺乏制度化、規(guī)范化的依據(jù)，就極易造成歸檔不齊全、保管期限劃定不準(zhǔn)確的問題。通過規(guī)范《保管期限表》，明確了文件材料的歸檔范圍和保管期限，達(dá)到了保證本單位室藏檔案質(zhì)量，進(jìn)而保證國(guó)家檔案資源質(zhì)量的目的。

（二）《保管期限表》在檔案定期移交進(jìn)館工作中發(fā)揮重要依據(jù)作用

1990年11月19日國(guó)家檔案局頒布的《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》中規(guī)定：“屬于中央級(jí)和省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)國(guó)家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿20年向有關(guān)的國(guó)家檔案館移交；屬于縣級(jí)國(guó)家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿10年向有關(guān)縣級(jí)國(guó)家檔案館移交?！薄侗９芷谙薇怼分幸?guī)定應(yīng)永久保存的檔案即應(yīng)向同級(jí)國(guó)家檔案館移交的檔案。規(guī)范、健全的《保管期限表》明確了應(yīng)移交進(jìn)館檔案的范圍，維護(hù)了國(guó)家檔案資源的完整、準(zhǔn)確和系統(tǒng)。

（三）《保管期限表》在檔案鑒定工作中發(fā)揮重要參考作用

文件材料從其形成到永久保存或銷毀至少要經(jīng)歷兩次鑒定過程，第一次是對(duì)文件是否有保存價(jià)值、是否可轉(zhuǎn)化為檔案的鑒定，即歸檔鑒定；第二次則是決定定期（30年或10年）保存的檔案存毀與否的鑒定，即到期鑒定?！侗９芷谙薇怼分械臍w檔范圍確定了哪些文件材料應(yīng)轉(zhuǎn)化為檔案，保管期限確定了檔案到期鑒定的年限，因此在確定保管期限時(shí)要充分結(jié)合本單位工作實(shí)際，用全面的、歷史的、發(fā)展的觀點(diǎn)，科學(xué)地確定檔案的保管期限。如果一個(gè)單位的檔案部門沒有制定《保管期限表》，那么勢(shì)必會(huì)使檔案的鑒定工作出現(xiàn)隨意性、盲目性，造成社會(huì)記憶的流失。

（四）《保管期限表》有利于區(qū)分檔案不同價(jià)值，進(jìn)行集約化管理

《保管期限表》將檔案的保管期限分為永久、定期，定期分為30年、10年。在實(shí)際工作中，可以按照檔案的不同保管期限，實(shí)行分類管理。對(duì)于特殊的、有重要價(jià)值的檔案可設(shè)專庫(kù)或配備更先進(jìn)的設(shè)施設(shè)備，從而使有限的檔案經(jīng)費(fèi)得到合理的分配和使用，提高檔案管理的效益。

二、《保管期限表》編制工作的基本程序

目前基層單位編制《保管期限表》基本采用分部門編制的體例，也有部分單位采用分類別編制的體例，從歸檔工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，分部門編制的體例更加清晰，有助于明確歸檔責(zé)任，避免了歸檔時(shí)互相推諉。因此，筆者以分部門編制體例為例，簡(jiǎn)要介紹編制基本程序：

（一）前期調(diào)研，獲取有關(guān)規(guī)范性文件和參考資料

決定開展編制工作后，檔案部門首先要認(rèn)真研讀指導(dǎo)編制工作的規(guī)范性文件，如國(guó)家檔案局8號(hào)令和《實(shí)施細(xì)則》，企事業(yè)單位還可參照檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《企業(yè)檔案工作規(guī)范》中對(duì)企業(yè)文件歸檔范圍和保管期限的規(guī)定。同時(shí)還應(yīng)結(jié)合本單位的“三定方案”或部門職責(zé)說明等文件，進(jìn)行充分的前期準(zhǔn)備后再著手開始編制工作。

（二）廣泛動(dòng)員，發(fā)動(dòng)各部門共同參與編制工作

目前基層單位基本都是實(shí)行文書處理部門立卷，相較檔案部門而言，各業(yè)務(wù)部門能結(jié)合工作實(shí)際，更為準(zhǔn)確地判定本部門哪些文件需歸檔，哪些不需歸檔。因此《保管期限表》的分表應(yīng)由各部門制定后交檔案部門匯總。筆者在審定工作中發(fā)現(xiàn)，那些編制工作進(jìn)展較為順利、編制質(zhì)量較高的單位，其中的一個(gè)共性特點(diǎn)就是此項(xiàng)工作均得到了各部門的廣泛參與和積極配合。編制《保管期限表》僅靠檔案部門是無法完成好的，因此檔案人員一定要積極爭(zhēng)取本單位、本部門主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此項(xiàng)工作的支持，廣泛發(fā)動(dòng)各部門共同參與編制工作。

（三）梳理職責(zé)，明確工作流程

文件材料是伴隨業(yè)務(wù)工作各環(huán)節(jié)產(chǎn)生的，各單位文件流程和業(yè)務(wù)流程基本是一致的，因此在編制工作正式開展之前，各業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)首先對(duì)本部門的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行認(rèn)真地梳理，對(duì)于可能形成的文件有一個(gè)全面的了解和把握，編制過程中，要對(duì)照部門職責(zé)，有一項(xiàng)職責(zé)就有一項(xiàng)對(duì)應(yīng)的歸檔范圍，從而保證納入歸檔范圍的文件材料是齊全完整的，避免遺漏。

（四）修改與印發(fā)執(zhí)行

各部門完成編制工作后，應(yīng)分別將《保管期限表》交檔案部門統(tǒng)一匯總，檔案部門對(duì)內(nèi)容進(jìn)行仔細(xì)審核和最終把關(guān)，經(jīng)本單位領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)后可在內(nèi)部印發(fā)執(zhí)行。納入行政審批范圍的單位需將本單位《保管期限表》報(bào)同級(jí)檔案行政管理部門審查同意后方可執(zhí)行。

（五）動(dòng)態(tài)更新

《保管期限表》實(shí)施后，應(yīng)盡量在一定時(shí)期內(nèi)保持相對(duì)穩(wěn)定。但歸檔范圍和保管期限的內(nèi)容也不是一成不變的，要根據(jù)本單位機(jī)構(gòu)、職能的調(diào)整進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新，使本單位《保管期限表》的內(nèi)容與實(shí)際工作相一致。

三、《保管期限表》編制工作中應(yīng)注意的幾個(gè)問題

（一）文書檔案概念混淆不清

《檔案工作基本術(shù)語(yǔ)》中對(duì)于文書檔案的定義是“反映黨務(wù)、行政管理等活動(dòng)的檔案”。此概念限定了文書檔案產(chǎn)生的領(lǐng)域就是黨政管理活動(dòng)，而非其他。因此將會(huì)計(jì)檔案、專業(yè)檔案、科研檔案、基建檔案納入文書檔案的保管期限表顯然存在概念上的錯(cuò)誤。上述各類型檔案應(yīng)根據(jù)國(guó)家或有關(guān)專業(yè)系統(tǒng)的相關(guān)規(guī)定，分別制定相應(yīng)的《保管期限表》，而不應(yīng)和文書檔案的《保管期限表》混為一談。

（二）歸檔責(zé)任主體不明確

筆者在審定工作中發(fā)現(xiàn)，部門單獨(dú)辦理的文件材料歸檔一般較為順利，而兩個(gè)或兩個(gè)以上的部門聯(lián)合承辦的文件歸檔中極易發(fā)生互相推諉、歸檔責(zé)任不明確的問題。對(duì)于聯(lián)合發(fā)文、聯(lián)合召開會(huì)議形成文件材料的歸檔，需要把握一個(gè)原則即：誰(shuí)主辦誰(shuí)歸檔。對(duì)于重要事項(xiàng)，協(xié)辦部門也可歸檔，但在保管期限上應(yīng)較主辦部門低一檔，即主辦部門存永久，協(xié)辦部門存30年；主辦部門存30年，協(xié)辦部門存10年。區(qū)分不同價(jià)值，便于將來到期鑒定工作的開展，也避免了同類檔案的重復(fù)進(jìn)館。

（三）歸檔范圍涵蓋不全

歸檔范圍涵蓋不全是編制工作中較為普遍的一個(gè)問題，各部門在歸檔中普遍存在“重紅頭文件，輕業(yè)務(wù)文件”、“重結(jié)論性文件，輕過程性文件”的現(xiàn)象。還有部分單位認(rèn)為雖然部門職責(zé)列出了某項(xiàng)工作，但以前從未開展過，所以就不必納入歸檔范圍了，這種觀點(diǎn)也是不正確的?！侗９芷谙薇怼纷鳛閱挝粰n案工作的一項(xiàng)制度一經(jīng)簽發(fā)即在一定時(shí)期內(nèi)具有約束力，因此其內(nèi)容也應(yīng)具有一定前瞻性，對(duì)于職能工作中可能產(chǎn)生的文件材料，要盡可能納入歸檔范圍，在具體操作中可靈活掌握，如本年此類未形成文件材料則暫不歸檔。結(jié)合審定工作，筆者發(fā)現(xiàn)易出現(xiàn)遺漏的文件材料主要有以下幾類：一是本部門承辦以本單位名義召開會(huì)議形成的文件材料；二是本部門參加會(huì)議的文件材料；三是紀(jì)檢、監(jiān)察工作中形成的文件材料；四是上級(jí)機(jī)關(guān)、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)視察本單位工作形成的文件材料；五是本部門年度工作計(jì)劃、總結(jié)；六是本單位、本部門編制的內(nèi)部信息、刊物。

（四）保管期限劃分不準(zhǔn)

在劃定保管期限時(shí)，要嚴(yán)格依據(jù)8號(hào)令、《實(shí)施細(xì)則》等文件的規(guī)定，文件中規(guī)定為“永久”的，不能擅自突破劃為“定期”；文件中規(guī)定為“定期”的，可結(jié)合本單位工作實(shí)際，做適度調(diào)整。但要把握一個(gè)原則，即保管期限應(yīng)盡量高劃而非低劃。須列為永久保存的檔案中要重點(diǎn)把握以下幾類：一是涉及本單位干部職工切身利益的文件材料，如職工錄用、轉(zhuǎn)正、聘任、調(diào)資、定級(jí)、辭職、離退休、死亡、撫恤等文件材料；二是涉及本單位固定資產(chǎn)、土地使用權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)、購(gòu)房合同的文件材料；三是本單位形成的重要政策、重要會(huì)議、重要活動(dòng)的文件；四是本單位、本部門主要職能工作中形成的重要業(yè)務(wù)文件、重要的請(qǐng)示、批復(fù)等；五是上級(jí)單位、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)參觀、視察本單位工作形成的文件材料。

（五）歸檔范圍條款表述不準(zhǔn)確，缺乏可操作性

《保管期限表》作為單位內(nèi)部的檔案工作規(guī)章制度，其語(yǔ)言要確保規(guī)范性、準(zhǔn)確性，避免歧義。特別是一些專業(yè)性、業(yè)務(wù)性較強(qiáng)的部門編制的《保管期限表》，其中對(duì)于某些專業(yè)性工作的表述往往使用一些單位或部門內(nèi)部約定俗成的簡(jiǎn)稱，使得“外行”看起來覺得“摸不著頭腦”，這就給檔案收集工作帶來了一定程度的障礙。因此，《保管期限表》的文字表述一定要力求規(guī)范，對(duì)于專業(yè)術(shù)語(yǔ)要使用全稱或規(guī)范化簡(jiǎn)稱。此外，要盡量減少“重要的”、“一般的”等字樣的表述，能夠具體化的內(nèi)容要具體化。因?yàn)殛P(guān)于何為重要的，何為一般的，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如果全憑業(yè)務(wù)部門和檔案部門的主觀理解，勢(shì)必會(huì)增加歸檔鑒定和到期鑒定工作的主觀性。作者單位：北京市檔案局