《北京市檔案行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范》解讀

檔案行政處罰是檔案事業(yè)行政管理中最能代表國(guó)家權(quán)威、體現(xiàn)國(guó)家強(qiáng)制力的一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作。為了指導(dǎo)北京市各級(jí)行政執(zhí)法部門做好行政處罰工作，2007年7月，北京市人民政府印發(fā)了《北京市關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的若干規(guī)定》，根據(jù)該規(guī)定關(guān)于“本市市級(jí)行政執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合工作實(shí)際，按照本規(guī)定制定本系統(tǒng)行政處罰自由裁量權(quán)的統(tǒng)一規(guī)范，明確行使各類行政處罰自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)”的要求，2008年1月，北京市檔案局印發(fā)了《北京市檔案行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）?！兑?guī)范》作為《北京市檔案局關(guān)于印發(fā)檔案行政執(zhí)法責(zé)任制配套制度的通知》（京檔通〔2008〕1號(hào)）所規(guī)定的八項(xiàng)制度之一，對(duì)市和區(qū)縣檔案局行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行了專門規(guī)范。本文就本市各級(jí)檔案行政管理部門在查處檔案違法案件中如何理解和運(yùn)用《規(guī)范》談一點(diǎn)認(rèn)識(shí)和體會(huì)。

一、《規(guī)范》的框架設(shè)計(jì)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）的有關(guān)規(guī)定，《規(guī)范》明確要求“行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循處罰法定、公平公正、教育和處罰相結(jié)合的原則”?！靶惺箼n案行政處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律目的，全面考慮、衡量違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度等相關(guān)因素，排除不相關(guān)因素的干擾”。正確行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)是“對(duì)違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度等因素基本相同的同類檔案違法行為，所適用的法律依據(jù)、處罰種類和幅度應(yīng)當(dāng)基本相同”。

在行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)考慮的違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度等相關(guān)因素中，《北京市實(shí)施<中華人民共和國(guó)檔案法>辦法》（以下簡(jiǎn)稱《北京市實(shí)施<檔案法>辦法》）所規(guī)定的檔案行政管理部門可以給予行政處罰的檔案違法行為，即是法定的違法事實(shí)因素；《行政處罰法》對(duì)性質(zhì)、情節(jié)因素作了原則規(guī)定，鑒于性質(zhì)、情節(jié)因素與違法行為人密切相關(guān)，在不同種類檔案違法行為中大體相同，《規(guī)范》正文對(duì)行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)考慮的性質(zhì)、情節(jié)因素作了統(tǒng)一規(guī)定；鑒于社會(huì)危害程度在不同種類檔案違法行為中差異較大，《規(guī)范》單列附件——《北京市檔案行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱《應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)》），分別針對(duì)不同種類的檔案違法行為，對(duì)行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)考慮的社會(huì)危害程度因素作了具體規(guī)定。

《規(guī)范》對(duì)檔案行政處罰自由裁量權(quán)作了如下定義：“指市和區(qū)、縣檔案局在法定檔案行政處罰權(quán)限范圍內(nèi)，對(duì)檔案違法行為是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰的自主決定權(quán)?！庇纱丝梢姡惺箼n案行政處罰自由裁量權(quán)的具體范圍涵蓋以下三個(gè)方面：一是確定是否給予行政處罰；二是確定給予行政處罰的具體種類；三是確定給予行政處罰的具體幅度。這三個(gè)方面是環(huán)環(huán)相扣、層層遞進(jìn)的關(guān)系，后一方面是前一方面的展開和深化?！兑?guī)范》圍繞這三個(gè)方面的情況，對(duì)行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)作了具體規(guī)定。

二、行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)考慮的性質(zhì)、情節(jié)因素

根據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，圍繞與違法行為人密切相關(guān)的性質(zhì)、情節(jié)因素，《規(guī)范》正文對(duì)行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)作了統(tǒng)一規(guī)定：

首先，列舉了給予較重的檔案行政處罰的七種情形:一是隱匿、銷毀違法證據(jù)或者有其他妨礙檔案執(zhí)法行為的；二是不聽勸阻，繼續(xù)實(shí)施檔案違法行為的；三是違法情節(jié)惡劣，造成嚴(yán)重后果的；四是脅迫、誘騙、教唆他人實(shí)施檔案違法行為的；五是共同實(shí)施檔案違法行為中起主要作用的；六是屢教不改，多次實(shí)施檔案違法行為的；七是在發(fā)生突發(fā)公共事件時(shí)實(shí)施檔案違法行為的。

其次，列舉了給予較輕的檔案行政處罰的四種情形:一是檔案違法行為人年滿14周歲不滿18周歲的；二是受他人脅迫、誘騙實(shí)施檔案違法行為的；三是主動(dòng)消除或者減輕檔案違法行為危害后果的；四是配合檔案行政管理部門查處檔案違法行為有立功表現(xiàn)的。

再次，列舉了依法不予檔案行政處罰的四種情形:一是檔案違法行為人年齡不滿14周歲的；二是精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)有檔案違法行為的；三是檔案違法行為輕微并及時(shí)糾正、沒有造成危害后果的；四是檔案違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的。

鑒于人們認(rèn)知能力的局限性，與違法行為人密切相關(guān)的性質(zhì)、情節(jié)因素在具體案件中千變?nèi)f化、層出不窮，《規(guī)范》不可能將其全部羅列齊全。為了防止掛一漏萬(wàn)，《規(guī)范》正文一方面對(duì)給予較重、較輕和不予檔案行政處罰的常見情形予以具體列舉；另一方面又以兜底條款的形式，授權(quán)檔案行政管理部門在查處案件時(shí)，可以考慮“其他可以給予較重處罰的”、“其他可以給予較輕處罰的”和“其他依法不予檔案行政處罰的”情形，靈活運(yùn)用檔案行政處罰自由裁量權(quán)制裁檔案違法行為?；驹瓌t是檔案行政處罰的輕重程度與違法行為性質(zhì)、情節(jié)的惡劣程度成正比。

三、行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)考慮的社會(huì)危害程度因素

根據(jù)《北京市實(shí)施<檔案法>辦法》的有關(guān)規(guī)定，《應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)》將行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)考慮的社會(huì)危害程度因素，具體分解為從違法行為在價(jià)值和數(shù)量?jī)煞矫鎸?duì)檔案造成的危害后果進(jìn)行衡量。

鑒于檔案的價(jià)值通常與其保管期限成正比，根據(jù)《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》有關(guān)“機(jī)關(guān)文書檔案的保管期限定為永久、定期兩種”的規(guī)定，《應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)》將檔案的“價(jià)值”以“保管期限”為標(biāo)準(zhǔn)具體劃分為永久、定期兩個(gè)等級(jí)，以檔案保管期限這一直觀標(biāo)志作為判斷檔案違法行為危害檔案價(jià)值的具體衡量尺度。檔案數(shù)量是通過紙張、磁帶、磁盤、光盤等多種物質(zhì)載體而直觀體現(xiàn)出來(lái)的?？紤]到長(zhǎng)久以來(lái)紙質(zhì)檔案在檔案載體中所占據(jù)的主導(dǎo)地位，為了簡(jiǎn)便起見，《應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)》以紙質(zhì)檔案的數(shù)量作為執(zhí)法實(shí)踐中確定違法行為危害檔案數(shù)量的基本衡量尺度，其他載體檔案的數(shù)量可換算成紙質(zhì)檔案的數(shù)量而參照?qǐng)?zhí)行。 檔案管理實(shí)踐中通常以“卷”和“件”作為計(jì)量紙質(zhì)檔案數(shù)量的基本單位 ，由于“卷”和“件”都是按歸檔文件相互之間的邏輯聯(lián)系組合而成的 ，受檔案整理者主觀認(rèn)識(shí)的影響，“卷”與“卷”之間、“件”與“件”之間所含頁(yè)數(shù)差異很大。鑒于“頁(yè)”是歸檔文件形成時(shí)受紙張篇幅支配而自然逐次流水產(chǎn)生的計(jì)量單位，其所表示的數(shù)量是客觀而沒有爭(zhēng)議的，《應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)》以紙質(zhì)檔案的基本計(jì)量單位“頁(yè)”作為執(zhí)法實(shí)踐中確定檔案違法行為危害檔案數(shù)量的具體衡量尺度。

行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)考慮檔案違法行為的社會(huì)危害程度因素需要注意以下原則：在檔案違法行為危害檔案數(shù)量相同的情況下，檔案行政處罰的輕重程度應(yīng)以檔案違法行為所危害檔案的價(jià)值成正比；在檔案違法行為危害檔案價(jià)值相同的情況下，檔案行政處罰的輕重程度應(yīng)以檔案違法行為所危害檔案的數(shù)量成正比；在給予檔案違法行為人相同行政處罰的情況下，檔案違法行為所危害的檔案價(jià)值和檔案數(shù)量成反比。

四、行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)的具體范圍

圍繞是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰三個(gè)方面，《規(guī)范》對(duì)行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)作了具體規(guī)定：

首先，確定是否給予行政處罰。 根據(jù) 《北京市實(shí)施<檔案法>辦法》的有關(guān)規(guī)定，《規(guī)范》明確指出，對(duì)于有損毀、丟失屬于國(guó)家所有的檔案的，擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國(guó)家所有的檔案的，涂改、偽造檔案的三種違法行為之一的單位和個(gè)人，以及有擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓國(guó)家所有的檔案及集體所有、個(gè)人所有的以及其他不屬于國(guó)家所有的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案的，倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈(zèng)送給外國(guó)人的兩種違法行為之一的企業(yè)事業(yè)組織或者個(gè)人，市和區(qū)、縣檔案局應(yīng)當(dāng)實(shí)施檔案行政處罰。需要指出的是，檔案違法行為人即使有上述檔案行政管理部門可以實(shí)施行政處罰的五種違法行為所規(guī)定的違法事實(shí)，如果存在《規(guī)范》所列舉的依法不予檔案行政處罰的具體情形，則檔案行政管理部門仍然不得給予行政處罰。

其次，確定給予行政處罰的具體種類。根據(jù)《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，檔案行政處罰的種類包括警告、罰款和沒收違法所得三種。根據(jù)《北京市實(shí)施<檔案法>辦法》的有關(guān)規(guī)定，警告和罰款的適用范圍涵蓋了檔案行政管理部門可以實(shí)施行政處罰的全部五種違法行為。沒收違法所得的適用范圍僅涵蓋了檔案行政管理部門可以實(shí)施行政處罰的兩種違法行為，即對(duì)于有擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓國(guó)家所有的檔案及集體所有、個(gè)人所有的以及其他不屬于國(guó)家所有的、對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案，倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈(zèng)送給外國(guó)人的兩種違法行為之一的企業(yè)事業(yè)組織或者個(gè)人，檔案行政管理部門可以給予沒收違法所得的行政處罰。

警告屬于申誡罰，其主要功能在于警示教育。罰款屬于財(cái)產(chǎn)罰，其主要功能在于懲戒處罰。考慮到警告和罰款都同樣適用于五種檔案違法行為、罰款必須和警告并處的法律規(guī)定，以及輕微檔案違法行為危害后果不大的實(shí)際情況，《規(guī)范》高度重視檔案行政處罰的警示教育功能，倡導(dǎo)對(duì)于有輕微違法行為的檔案違法行為人，檔案行政管理部門應(yīng)給予警告而免予罰款的行政處罰。

《應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)》按照違法事實(shí)因素，分別針對(duì)檔案行政管理部門可以給予行政處罰的五種檔案違法行為在價(jià)值和數(shù)量?jī)煞矫鎸?duì)檔案造成的危害后果具體規(guī)定：對(duì)于損毀、丟失屬于國(guó)家所有的檔案的，危害后果在永久檔案1頁(yè)~100頁(yè)以下、定期檔案1頁(yè)~500頁(yè)以下；對(duì)于擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國(guó)家所有的檔案的，危害后果在永久檔案1頁(yè)~50頁(yè)以下、定期檔案1頁(yè)~250頁(yè)以下；對(duì)于涂改、偽造檔案的，危害后果在永久檔案1頁(yè)~20頁(yè)以下、定期檔案1頁(yè)~40頁(yè)以下；對(duì)于擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓國(guó)家所有的檔案及集體所有、個(gè)人所有的以及其他不屬于國(guó)家所有的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案，倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈(zèng)送給外國(guó)人的，危害后果在永久檔案1頁(yè)~50頁(yè)以下、定期檔案1頁(yè)~250頁(yè)以下的，給予警告而免予罰款。

再次，確定給予行政處罰的具體幅度。在檔案行政管理部門可以適用的警告、罰款和沒收違法所得三種行政處罰種類中，警告屬于申誡罰，不需要考慮處罰幅度。為了剝奪違法行為人實(shí)施檔案違法行為所獲取的非法利益，沒收違法所得的處罰幅度顯然應(yīng)與檔案違法行為人所獲得的違法所得相當(dāng)。

鑒于《北京市實(shí)施<檔案法>辦法》規(guī)定適用罰款可以選擇的行政處罰幅度上下相差十倍、檔案行政處罰自由裁量權(quán)過大的實(shí)際情況，為了確保檔案行政管理部門對(duì)相關(guān)因素基本相同的同類檔案違法行為的罰款幅度基本相同，《應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)》按照違法事實(shí)因素，分別針對(duì)檔案行政管理部門可以給予行政處罰的五種檔案違法行為，把對(duì)單位為1萬(wàn)元~10萬(wàn)元、對(duì)個(gè)人為500元~5000元的法定罰款幅度，在實(shí)際應(yīng)用中具體劃分為三個(gè)等級(jí)：即對(duì)單位的罰款幅度為1萬(wàn)元~4萬(wàn)元以下、4萬(wàn)元~7萬(wàn)元以下，7萬(wàn)元~10萬(wàn)元；對(duì)個(gè)人的罰款幅度為500元~2000元以下、2000元~3500元以下、3500元~5000元。與檔案違法行為的社會(huì)危害程度相對(duì)應(yīng)，每一個(gè)等級(jí)的罰款幅度分別適用于檔案違法行為危害檔案的價(jià)值和數(shù)量的一個(gè)具體范圍。設(shè)定罰款幅度等級(jí)的基本原則是，罰款數(shù)額與檔案違法行為危害檔案的價(jià)值和數(shù)量成正比。

在同一等級(jí)的罰款幅度內(nèi)，則綜合考慮性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度因素來(lái)確定罰款的具體數(shù)額?；驹瓌t是罰款數(shù)額的大小與違法行為性質(zhì)、情節(jié)的惡劣程度和在價(jià)值和數(shù)量?jī)煞矫鎸?duì)檔案造成的危害程度成正比。給予較重的檔案行政處罰應(yīng)當(dāng)在同一等級(jí)罰款幅度中限標(biāo)準(zhǔn)以上實(shí)施處罰，給予較輕檔案行政處罰不得超過同一等級(jí)罰款幅度的中限。

綜上所述，根據(jù)《規(guī)范》要求，檔案行政管理部門行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)圍繞是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰三個(gè)方面的具體情況，全面考慮、衡量違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度等相關(guān)因素。《規(guī)范》為我市檔案行政執(zhí)法人員行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)，為全市各級(jí)檔案部門監(jiān)督檔案行政處罰工作提供了明確的制度保障。最后需要說(shuō)明的是，受制于我市檔案行政處罰經(jīng)驗(yàn)積累的不足，制定《規(guī)范》時(shí)難以對(duì)檔案行政處罰工作進(jìn)行全面系統(tǒng)的總結(jié)和準(zhǔn)確把握。施行《規(guī)范》的實(shí)際效果尚待檔案行政處罰實(shí)踐的檢驗(yàn)，其具體規(guī)定肯定有許多需要進(jìn)一步修改完善的地方。

作者單位：北京市檔案局