電網(wǎng)主輔分離破冰前行

目前，電網(wǎng)主輔分離改革方案正式獲批，停滯八年多的主輔分離改革似乎就要駛上快車道。不過，事情遠(yuǎn)沒有那么樂觀。

國家發(fā)政委原定于2010年年內(nèi)完成的電網(wǎng)主輔分離改革工作終于見到曙光、《國企》記者從國務(wù)院國資委獲悉，今年年初，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志圈閱同意了電網(wǎng)主輔分離改革方案，并明確由國資委負(fù)責(zé)組織實(shí)施。目前，國資委正抓緊做好改革方案組織實(shí)施的準(zhǔn)備工作。與此對應(yīng)的是，國家電監(jiān)會和國家電網(wǎng)公司2011年重點(diǎn)工作中均有推進(jìn)主輔分離改革的內(nèi)容。

不過，此次方案并未像之前媒體報道的那樣嚴(yán)格一將電網(wǎng)公司的所有非電網(wǎng)資產(chǎn)剝離，包括從事電力設(shè)計(jì)、設(shè)備制造、電力建設(shè)等工作的二級單位，以及從地方電力公司上劃來的非電網(wǎng)資產(chǎn)，如兩家電科院和國網(wǎng)信通等。而是照顧了電網(wǎng)公司的要求，將電網(wǎng)公司最為看重的輸配電工程保留，將中國電科院、國網(wǎng)電科院則依原方案剝離。

盡管改革方案有所“折衷”，但是終于邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐。8年多的堅(jiān)冰被打破，等在前方的卻不是一條坦途。

數(shù)度擱淺 重新起航

回顧電網(wǎng)主輔分離改革這8年多的歷程，可謂命運(yùn)多舛。2002年開始，改革方案一延再延，幾次走到獲批的最后關(guān)頭，幾度擱淺。

2002年國務(wù)院發(fā)布的《電力體制改革方案》(俗稱2002年五號文)確定了“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”四大改革任務(wù)。對主輔分離，五號文明確規(guī)定：對現(xiàn)國家電力公司(后通過廠網(wǎng)分開變成2家電網(wǎng)公司、5家發(fā)電集團(tuán)和4家輔業(yè)集團(tuán))系統(tǒng)所擁有的輔助性業(yè)務(wù)單位和“三產(chǎn)”，多種經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行調(diào)整重組，并與電網(wǎng)業(yè)務(wù)分開核算。有關(guān)電力設(shè)計(jì)、修造、施工等輔助性業(yè)務(wù)單位，要與電網(wǎng)企業(yè)脫鉤，進(jìn)行公司化改造，進(jìn)入市場。

2004年，國家電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組(下稱“國家電改辦”)上報了第一份成型的主輔分離改革方案決策層，但恰好遭遇“電荒”，這個方案未能獲得通過。2007年，國資委牽頭進(jìn)行了新方案的制定，并在各大部委之間達(dá)成一致。其醞釀的主輔分離方案為電網(wǎng)應(yīng)該將原有的非電網(wǎng)資產(chǎn)全部剝離，包括設(shè)備制造、電力勘察設(shè)計(jì)和電力建設(shè)公司等。然而，2008年一場突如其來的冰凍雨雪災(zāi)害給對電網(wǎng)設(shè)施造成大面積破壞。兩大電網(wǎng)公司聯(lián)合上書，要求重新界定輔業(yè)范圍，兩大電網(wǎng)公司認(rèn)為：“從這次抗冰保電的過程中可以看出，設(shè)備企業(yè)對于電網(wǎng)的建設(shè)和維護(hù)非常重要?？紤]到電力應(yīng)急和安全，設(shè)備企業(yè)不應(yīng)作為輔業(yè)剝離，而是應(yīng)當(dāng)留在主業(yè)之內(nèi)，否則無法高效率地組織搶修隊(duì)伍會影響到正常的電力建設(shè)和維護(hù)。”國務(wù)院對此意見十分重視，改革方案再度延期出臺。

2010年，主輔分離改革方案重肩。9月3日，電力體制改革工作小組一致通過了國資委制定的方案。11月，方案上報國務(wù)院。2011年初，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志同意了該方案。

根據(jù)之前媒體披露的方案，此次電網(wǎng)主輔分離將與四大輔業(yè)集團(tuán)(中國電力工程顧問集團(tuán)、葛洲壩集團(tuán)、中國水電顧問工程集團(tuán)和中國水利水電建設(shè)集團(tuán))重組為兩大輔業(yè)集團(tuán)同步進(jìn)行。國資委方面表示，方案具體實(shí)施細(xì)則正在制定當(dāng)中，不日就將公布。

業(yè)內(nèi)專家告訴記者：以前的國有企業(yè)主輔分離可以理解為“甩包袱”，現(xiàn)在是輕裝上陣，集中優(yōu)勢資源，提高綜合競爭力。遵循國務(wù)院國資委去年年底召開的中央負(fù)責(zé)人會議精神，主輔分離有利于做強(qiáng)做優(yōu)主業(yè)，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化，提高企業(yè)核心競爭力，增強(qiáng)參與市場競爭的能力。

具體到電力市場，電網(wǎng)主輔分離是競爭性電力市場形成的必要條件，是轉(zhuǎn)變電力發(fā)展方式的必要條件，更是繼續(xù)深化電力體制改革的一項(xiàng)重要舉措。電力體制改革的基本目標(biāo)就是通過競爭，提高電力工業(yè)整體效率和服務(wù)質(zhì)量，降低電價，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)對電力工業(yè)的控制力；最大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，提高能源綜合利用效率；實(shí)現(xiàn)電力可持續(xù)發(fā)展，不斷滿足國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對電力的需求。

8年來改革方案數(shù)度擱淺，矛盾糾結(jié)的關(guān)鍵在于輔業(yè)如何劃分。此次方案雖得以通過，但是并沒有完全解答輔業(yè)界定標(biāo)準(zhǔn)的問題，也許這將是未來電力改革的一處隱憂。

輔業(yè)界定之爭

8年來，電網(wǎng)主輔分離改革一直難以推行下去的癥結(jié)在于輔業(yè)的如何界定，利益關(guān)聯(lián)方及學(xué)界對于“怎么分”各有不同的認(rèn)識。

同許多國有企業(yè)一樣，電力行業(yè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期為吸納就業(yè)，承擔(dān)了許多本來應(yīng)由政府承擔(dān)的學(xué)校、醫(yī)院等社會職能。而在邁向市場經(jīng)濟(jì)的過渡時期，電力行業(yè)為擴(kuò)大收入來源，同時繼續(xù)解決就業(yè)問題，又憑借自身優(yōu)勢，圍繞主業(yè)舉辦了以“多種經(jīng)營”為核心的輔業(yè)。

以供電公司為例，“保障電力供給、經(jīng)營售電業(yè)務(wù)、承擔(dān)必要的管理職能”是其主業(yè)。但真正從事上述主業(yè)的電力職工不足全部職工的一半，另外大量人員在供電公司或是供電公司下屬的“三產(chǎn)”中，從事著“承、裝、修、試”(承攬工程、電氣安裝、修理修造、試驗(yàn)調(diào)試)等“多種經(jīng)營”業(yè)務(wù)。這些所謂的“電力公司”與本來專業(yè)從事此類業(yè)務(wù)的“社會公司”之間，客觀上存在競爭關(guān)系。北京某電氣安裝公司負(fù)責(zé)人對記者說：“一旦這些雜七雜八的‘多種經(jīng)營’與電力公司脫鉤，就只有等死的份兒了?！?/p>

長期以來，導(dǎo)致電網(wǎng)主輔分離改革停滯不前的最主要原因就是如何界定輔業(yè)的問題。中國電力聯(lián)合會副秘書長歐陽昌裕告訴《國企》記者：八年來，主輔分離一直難以推行下去的癥結(jié)在于，各方對“怎么分”有不同認(rèn)識。

事實(shí)上，大家對于將賓館、醫(yī)院、學(xué)校和其他多種經(jīng)營企業(yè)劃歸輔業(yè)沒有異議，這部分資產(chǎn)也早在2005年前就基本剝離完畢。其中存在分歧的問題是設(shè)備制造、電力勘察設(shè)計(jì)等“核心業(yè)務(wù)”是否應(yīng)算輔業(yè)。

此前的主輔分離方案規(guī)定，電網(wǎng)公司理應(yīng)剝離所有非電網(wǎng)資產(chǎn)。該方案遭到電網(wǎng)公司的反對。國家電網(wǎng)在上交給國務(wù)院的報告中提出，要將輔業(yè)單位區(qū)分為兩類：一類是技術(shù)性和專業(yè)性很強(qiáng)，直接服務(wù)于主業(yè)的，比如送變電企業(yè)和電力設(shè)計(jì)院等輔業(yè)與主業(yè)緊密相關(guān)，剝離出去將危害到供電安全，應(yīng)當(dāng)保留；另一類是技術(shù)性和專業(yè)性相對較弱，易于在一般市場中獲得相應(yīng)服務(wù)的，比如電力修造企業(yè)，可以進(jìn)行剝離。

2008年南方遭受特大雨雪冰凍災(zāi)害，電力供應(yīng)設(shè)施幾近癱瘓。兩大電網(wǎng)公司迅速從下屬的設(shè)備制造等企業(yè)調(diào)動物資、人力，保障了抗冰救災(zāi)期間的電力供應(yīng)安全。這無疑為其鼓吹保留核心輔業(yè)增加了砝碼。

“如果遵照電網(wǎng)意見，那電網(wǎng)的主輔分離就很不徹底，電網(wǎng)運(yùn)營成本終究無法合理核算，電力價格市場化就無法推行，這與電改方向是相違背的。”一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)專家對《國企》記者表示。

對于輔業(yè)界定，自然是公說公有理婆說婆有理。例如電力設(shè)計(jì)和送變電企業(yè)占電網(wǎng)輔業(yè)相當(dāng)大部分，這些企業(yè)普遍面臨員工數(shù)量龐大、資產(chǎn)質(zhì)量不好等問題。系統(tǒng)內(nèi)人士普遍擔(dān)心剝離后企業(yè)難以適應(yīng)市場的競爭，輔業(yè)員工不愿被分離出去。這也是“主輔分離”的主要阻力之一?；诖耍恍＜覍W(xué)者提出從另一個角度來界定輔業(yè)。

廈門大學(xué)中國能源研究中心林伯強(qiáng)教授認(rèn)為可以制定兩個簡單的劃分標(biāo)準(zhǔn)：“一是看電網(wǎng)的輔業(yè)是否有導(dǎo)致壟斷的可能。如果該輔業(yè)出現(xiàn)壟斷情況就應(yīng)加以警覺，必須進(jìn)行分離。如果該輔業(yè)無壟斷之憂，且能夠擴(kuò)展電網(wǎng)公司發(fā)展基礎(chǔ)增強(qiáng)發(fā)展實(shí)力，保既也無妨。二是要看該輔業(yè)是否掙錢。所謂的‘錢’不是指揣在自己腰包變成公司內(nèi)部的福利，而是增加的國有資產(chǎn)。前者必須分離，后者也可保留?！?/p>

中國能源網(wǎng)首席信息官韓曉平同樣認(rèn)為，主輔分離不能搞“一刀切”，類似調(diào)峰調(diào)頻電廠和抽水蓄能電廠等資產(chǎn)，是保障電網(wǎng)安全的需要，應(yīng)由市場決定，不能行政強(qiáng)拆。而將是否壟斷作為劃分輔業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)更符合市場經(jīng)濟(jì)的辦事規(guī)則。“電力改革的方向是市場化，可以保留賺錢的，非壟斷的輔業(yè)資產(chǎn)。電網(wǎng)硬件上可以壟斷，經(jīng)營上可以不壟斷?！?/p>

盡管出謀劃策者眾，但為了厘清電網(wǎng)運(yùn)營成本，為下一步輸配分開鋪墊道路，政府決策者不會輕易改變醞釀多年的輔業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)。此次國務(wù)院批準(zhǔn)的改革方案在保留原有改革思路的情況下，顯然綜合了電網(wǎng)公司和“反對派”的意見，“核心輔業(yè)”輸配電工程的保留讓電網(wǎng)公司安心，其他非電網(wǎng)資產(chǎn)的堅(jiān)決剝離則表現(xiàn)出政府推行電力體制改革的決心，消弭了“電力壟斷”的聲音。

“雄關(guān)漫道真如鐵，而今邁步從頭越?！贝舜胃母锓桨鸽m繞過了輔業(yè)標(biāo)準(zhǔn)這道“坎兒”，讓電網(wǎng)主輔分離得以推進(jìn)，但這只是“從頭越”的第一步，電力體制改革的“雄關(guān)漫道”依然困難如鐵。

電改前路漫漫

在電網(wǎng)主輔分離之后，還有更艱難的兩步，那就是：“輸配分開”和“電價市場化”。

按照國務(wù)院2002年發(fā)布的《電力體制改革方案》，電力體制改革最終要完成“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、竟價上網(wǎng)”四大任務(wù)。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，僅靠電網(wǎng)主輔分離方案是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。針對中國現(xiàn)行電力體制的癥結(jié)，改革征程可謂剛剛開始。如今又在智能電網(wǎng)建設(shè)提速的倒逼之下，電力體制改革也需待突破。

韓曉平告訴《國企》記者：“主輔分離可以考慮讓地方政府參與，中央只需要把總量卡住、控制排放，這樣能夠更好地協(xié)調(diào)各方利益，降低改革難度……不過，主輔分離并不是解決問題的關(guān)鍵，重要的是電網(wǎng)輸配分開。輸配分開了，問題就好解決了?！?/p>

對于電網(wǎng)輸配分開，歐陽昌裕則認(rèn)為，電網(wǎng)有其自然壟斷的屬性，難以在各個領(lǐng)域開展完全競爭。因此，輸配分開以后，只是由大的自然壟斷，變成若干小的自然壟斷，僅縮小了核算單位，并不會呈現(xiàn)電力市場完全競爭性的態(tài)勢。

他強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)主輔分離只是電力改革邁出的一小步，只有采取新的宏觀調(diào)控的方式，在規(guī)劃管理、項(xiàng)目審批制度和電價改革上發(fā)力，引入競爭機(jī)制，增加用戶的選擇權(quán)，才有助于真正解決目前的電力體制存在的問題。因?yàn)椤皢渭兊牟鸱制髽I(yè)不涉及改革的本質(zhì)問題”。

林伯強(qiáng)同樣不贊成簡單拆分企業(yè)。他告訴《國企》記者：“主輔分離并不是電力改革最重要的一環(huán)，體制上的拆拆分分只是導(dǎo)致成本的變化，無法帶來看得見的好處和利潤。這種改革，企業(yè)無動力，也無助于改善行業(yè)現(xiàn)狀……下一步改革重點(diǎn)應(yīng)放在電價改革、煤電聯(lián)動、放開電力市場準(zhǔn)入等方面。”

盡管對主輔分離在電力體制改革中的重要性眾說紛紜，但是電網(wǎng)主輔分離改革方案的獲批仍足以鼓舞人心。從“廠網(wǎng)分開”完成到“主輔分離”開始，我們等待了8年多的時間，“主輔分離”改革完成又需要多長時間?沒人能給出答案。我們只希望快些再快些，畢竟誰也不想再等待另一個8年。