保障房融資的國際經(jīng)驗(yàn)

　　鑒于保障房項(xiàng)目自身的公共產(chǎn)品性質(zhì)，發(fā)達(dá)國家在保障房的建設(shè)、配租和配售上基本都采用政府主導(dǎo)的方式，私人機(jī)構(gòu)的參與大多較為有限，其中私人機(jī)構(gòu)參與最多的是美國。由于政府主導(dǎo)，大多數(shù)國家保障房建設(shè)的資金主要依靠財(cái)政撥款，只有美國較為例外——有近三分之一廉租房項(xiàng)目的資金很大部分來自商業(yè)融資。在保障房消費(fèi)上，幾乎所有國家的廉租房租金補(bǔ)貼都來自政府財(cái)政。低收入者在購房時，由于其收入低，信用存在一定缺陷，很難獲得商業(yè)性貸款，因而各國創(chuàng)造出了多種信用形式以幫助低收入者實(shí)現(xiàn)“貸款購房夢”。本文以美國、德國、新加坡和中國香港地區(qū)為例，介紹保障房建設(shè)和消費(fèi)中的融資模式。
　　美國：多管齊下
　　美國廉租房（公共租房）的建設(shè)在20世紀(jì)60年代以前全部由政府一手包辦，這期間的建設(shè)資金全部由聯(lián)邦政府撥付。60年代初，政府開始鼓勵私營機(jī)構(gòu)即“開發(fā)商”進(jìn)入廉租房建設(shè)領(lǐng)域，政府對應(yīng)出臺建設(shè)資金融資擔(dān)保和租金補(bǔ)償計(jì)劃，具體是：第一，貸款擔(dān)保即聯(lián)邦住房局（FHA）對私營機(jī)構(gòu)參與保障房建設(shè)的貸款進(jìn)行擔(dān)保。第二，租金補(bǔ)償。即私營機(jī)構(gòu)將所建住房按市場價格水平租給低收入家庭，低收入家庭支付租金的30%（80年代后調(diào)整為25%），差額由政府補(bǔ)齊。第三，實(shí)行稅收優(yōu)惠。通過這些措施，美國私營機(jī)構(gòu)建設(shè)并持有的公共租屋占比不斷提高，約占全部公共租屋的三分之一。
　　對低收入家庭購住的“經(jīng)濟(jì)適用房”（美國沒有“經(jīng)濟(jì)適用房”這種說法和制度，低收入家庭要買房并獲得政府的幫助，辦法有兩個：申請購買已經(jīng)租住的房屋，獲準(zhǔn)概率約為25%；在市場上購買低價位房。本文將這兩類住房比照為中國的“經(jīng)濟(jì)適用房”），美國政府由于沒有專門的制度安排，因而不需要在建設(shè)資金方面過多考慮，美國政府鼓勵低收入家庭在市場上購買私營機(jī)構(gòu)開發(fā)的低價位商品房。由于低收入家庭信用能力有限，政府先后建立了兩個為低收入家庭的住房抵押貸款提供擔(dān)保的機(jī)構(gòu)：1934年成立的聯(lián)邦住房局（FHA）為低收入群體的住房抵押貸款提供“低費(fèi)保證”（貸款金額的0.5%），1944年成立的退伍軍人局（VA）為退伍軍人提供免費(fèi)購房保險(xiǎn)。此外，政府還對符合條件的購房家庭提供利息補(bǔ)貼。
　　德國：政府+合作
　　德國是世界上租住率最高的國家，近60%的人口租房居住，對低收入家庭的保障房建設(shè)和消費(fèi)，德國的模式可以概括為“政府+合作”。
　　二戰(zhàn)后，無論是東德還是西德，均將住房定性為“福利”、“公益”。東德政府包辦了所有城鎮(zhèn)居民住房的建設(shè)，建設(shè)資金來自政府財(cái)政，居民只交很低的固定租金。西德政府雖沒包辦，但依然扮演了主導(dǎo)者的角色，政府機(jī)構(gòu)直接建設(shè)的低收入住房資金來自聯(lián)邦財(cái)政撥款。此外，互助合作性質(zhì)的“住房合作社”和住房儲蓄銀行在參與低收入家庭的保障房建設(shè)中也發(fā)揮了重要作用，約30%的低收入住房建設(shè)資金來自住房儲蓄銀行。
　　兩德統(tǒng)一后，德國的住房政策逐步沿著私有化路徑發(fā)展。對低收入家庭的住房建設(shè)和消費(fèi)，“合作”色彩更加明顯，主要體現(xiàn)在如下三個方面。
　　第一，政府和社會投資人（開發(fā)商、建筑企業(yè)或個人）合作。政府劃出特定區(qū)域用于建設(shè)低收入人群住房，參與建設(shè)的社會投資人須首先與政府簽訂合作協(xié)議，在一定期限內(nèi)按成本價將房屋出租給低收入群體，租金與市價的差額由政府補(bǔ)貼給投資人。聯(lián)邦政府和各州按照一定比例通過住房政策性銀行向投資者提供無息住房建設(shè)貸款，償還期可達(dá)30～35年。償還期結(jié)束后，合作協(xié)議約束解除，房屋所有人可以按市場價格出租、出售房屋。
　　第二，繼續(xù)鼓勵低收入者加入合作社。合作社建房的部分資金來自會員繳納的會費(fèi)，相當(dāng)于首付款，一部分資金來自政府提供的長期低息貸款。此外，政府還對合作社的商業(yè)貸款提供償付保證。政府提供的其他優(yōu)惠政策包括：（1）提供價格合理的土地。這些地皮一般位于市郊，甚至是荒地或城市中的廢舊住房。（2）減少稅收。對所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、土地轉(zhuǎn)移稅和交易稅等，均以較低稅率向合作社征收。（3）低收入家庭享受補(bǔ)貼租金。即低收入家庭繳付房租超過其收入三分之一的部分享受政府補(bǔ)貼。
　　第三，繼續(xù)激勵低收入家庭參加住房儲蓄。主要的激勵方式有：（1）住房儲蓄獎勵。對年收入不超過5萬馬克的單身居民和年總收入不超過10萬馬克的夫婦，每年給予相當(dāng)于儲蓄額10%的獎勵。（2）針對“雇員資金積累款”的儲蓄獎勵。企業(yè)除每月支付雇員工資外，還要付給雇員用于積累的資金，并存入長期賬戶，這筆資金每年最多可達(dá)936馬克。
　　新加坡：公積金“一招鮮”
　　新加坡保障房的覆蓋率居世界首位，高達(dá)85%，但新加坡破解保障房融資難題的方法只有一個，即公積金制度。新加坡從上世紀(jì)50年代開始強(qiáng)制推行公積金制度，每個在職新加坡公民需把40%～50%的個人收入放到由中央公積金局統(tǒng)一歸集、管理和運(yùn)營的“公積金池”中，這其中近80%的資金被用于保障房的建設(shè)和消費(fèi)。
　　新加坡公積金制度融通保障房建設(shè)和消費(fèi)的基本運(yùn)作模式是：中央公積金局將約80%的公積金，通過購買政府債券的方式轉(zhuǎn)移給中央政府，中央政府再以撥款和貸款的形式轉(zhuǎn)移給專門負(fù)責(zé)保障房建設(shè)、配租、配售的政府機(jī)構(gòu)——建屋發(fā)展局。撥款的資金主要用于租房津貼，貸款則分為建房貸款和購房貸款兩類。其中，建房貸款用于保障房的建設(shè)，購房貸款則以優(yōu)惠組屋抵押貸款的形式發(fā)放給符合條件的購房者。1986年以前，建房貸款利率為7.75%，期限60年，購房貸款利率為6%，期限10年；1986年以后，兩類貸款的期限統(tǒng)一為20年，建房貸款的利率比中央公積金存款利率高2%，購房貸款利率與中央公積金存款利率相同。
　　新加坡建屋發(fā)展局既是一家“開發(fā)商”——因其負(fù)責(zé)全國所有保障房的開發(fā)、建設(shè)和租售，又像一家“金融機(jī)構(gòu)”——因其可向符合購買保障房條件的住戶發(fā)放住房抵押貸款。建屋發(fā)展局按照家庭月收入將所有家庭分為4個等級。最低等級的家庭月收入在800新元以下，占比約10%。這部分家庭享受租賃補(bǔ)貼，可租住一居室、兩居室或三居室的組屋，補(bǔ)貼金額約為租金價格的50%。第二等級家庭的收入在800～5000新元，這部分家庭既可租住也可購買房屋。第三等級家庭的收入為5000～8000新元，這部分家庭不能租住，只能購房，且可購買較高檔次的公寓。第四等級家庭的月收入在8000新元以上，這部分家庭既不能購買建屋發(fā)展局提供的組屋，也無法享受優(yōu)惠的公積金貸款，只能從房地產(chǎn)市場購買住房，通過商業(yè)渠道獲得貸款。
　　公積金為保障房租購者提供了極為便利和靈活的提取渠道，租房家庭可以用其支付房租，購房家庭從1968年起則既可用之于首付，也可用其進(jìn)行月供。
　　香港：財(cái)政+理財(cái)
　　香港政府于1954年開始實(shí)施公共房屋計(jì)劃，此后在實(shí)踐中逐漸形成了一套完善的公共房屋制度，并取得了巨大成功。目前，約50%的人口居住在政府建設(shè)和私人機(jī)構(gòu)參建的公屋中，其中，約30%的人口租住在公共租屋，約18%的人購買了居屋。
　　香港公屋建設(shè)的主要融資途徑有：（1）專項(xiàng)基金。50年代以來，香港政府利用財(cái)政盈余建立了一系列基金用以滿足政府公共開支需要。其中，用于支持公務(wù)建設(shè)的基金除了發(fā)展貸款基金外還有“居者有其屋計(jì)劃基金”、“租者置其屋計(jì)劃基金”和“夾心階層住屋計(jì)劃”等。（2）政府資助與投資。一是通過免費(fèi)撥地、撥款提供資助。二是提供貸款。如政府在70年代初至80年代中期，將部分發(fā)展貸款基金以借款的形式借給香港房屋委員會（房委會），期限40年。三是股本投資。如1988年，房委會改組為自負(fù)盈虧的機(jī)構(gòu)后，政府將居者有其屋計(jì)劃基金和發(fā)展貸款基金注入作為普通資本，同時注入100億港元作為永久債權(quán)，年息5%。1994年，政府又將房委會尚未償還的135億貸款轉(zhuǎn)為普通股份。（3）房委會運(yùn)作，即房委會出租公屋及其附屬商業(yè)樓宇和出租居屋等，具體做法有：第一，按市值租出公共房屋附屬的商業(yè)設(shè)施和非住宅設(shè)施，如商場、街市鋪位和停車場。房委會下轄的公屋小區(qū)附屬設(shè)施齊全，不僅方便了居民生活，也使房委會成為香港最大的商場及停車場設(shè)施業(yè)主，其市場占有率分別約為11%和16%，每年通過出租商業(yè)樓宇可獲得十幾億港元盈利；第二，出售居屋。90年代，房委會出售居屋所得在其收入中占比達(dá)到50%。2000年后，因政府專注于公屋計(jì)劃，取消了居屋計(jì)劃，房委會財(cái)政一度陷入困境。（4）活化資產(chǎn)。典型代表是房委會于2003年分拆出售旗下大部分商場及停車場給一家新成立的基金公司即領(lǐng)匯房地產(chǎn)信托基金，由此獲得338億港元，房委會據(jù)此表示“只要加以善用，20年內(nèi)不需政府注資”。
　　結(jié)論
　　綜上，本文得出的基本結(jié)論包括四方面。第一，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的保障房建設(shè)資金很大程度上依賴政府的財(cái)政撥款和公共資產(chǎn)管理收入。第二，低收入群體的住房消費(fèi)補(bǔ)貼主要來自政府財(cái)政。第三，由于保障房使用主體的信用存在一定缺陷，政府需要對開發(fā)商參與的保障房建設(shè)貸款以及發(fā)放給低收入群體的購房貸款提供信用支持、信用增級（或信用搭橋），可采用如下方式：設(shè)立政策性銀行給予低息貸款（如德國），政府設(shè)立擔(dān)保性機(jī)構(gòu)（如美國的FHA、VA）提供擔(dān)保，對低收入家庭購房貸款提供貼息。第四，互助合作社是保障房建設(shè)和消費(fèi)的重要載體，為此，政府應(yīng)通過提供儲蓄獎勵、租房貼息（如德國）等激勵措施動員低收入家庭參加住房合作社或住房儲蓄銀行。
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　　中國工商銀行）