巴塞爾協(xié)議Ⅲ與“十二五”中國銀行業(yè)監(jiān)管新框架

　　本輪金融危機之后，全球金融監(jiān)管治理架構發(fā)生了重大變革，突出表現(xiàn)為基于金融穩(wěn)定論壇（FSF）的基礎上成立了金融穩(wěn)定理事會（FSB），且G20領導人峰會成為國際經(jīng)濟和金融治理的主導性平臺，今后全球金融監(jiān)管改革的大政方針將主要由其規(guī)劃。而正是在G20的倡議下，針對國際金融危機中銀行業(yè)的種種不穩(wěn)健表現(xiàn)，巴塞爾委員會在會員上兩次擴容，并隨即出臺了銀行資本和流動性方面的一些監(jiān)管準則，其中的許多內(nèi)容構成了巴塞爾協(xié)議III的重要藍圖。當然，巴塞爾協(xié)議III的內(nèi)容絕不僅僅局限于銀行的資本要求和流動性管理。目前，巴塞爾協(xié)議III的許多思路正在引入中國銀行業(yè)監(jiān)管，促使“十二五”時期中國銀行業(yè)的監(jiān)管框架發(fā)生很大變化。
　　巴塞爾協(xié)議Ⅲ的核心內(nèi)容
　　巴塞爾資本協(xié)議往往反映了國際銀行業(yè)監(jiān)管理念的最新變化，2009年以來，巴塞爾委員會對于資本監(jiān)管制度進行了改革，并發(fā)表了一系列國際銀行業(yè)監(jiān)管的新標準，被業(yè)界稱為巴塞爾協(xié)議Ⅲ。2010年全年，全球各大銀行都在與國際監(jiān)管機構就推行新的監(jiān)管規(guī)則進行討論。主要是這些機構認為實施嚴厲的資本金標準將對其信貸業(yè)務造成抑制，并可能阻礙經(jīng)濟復蘇。在多方博弈之中，12月16日，巴塞爾委員會公布了巴塞爾協(xié)議Ⅲ的最終版本，擬從2013年開始在銀行業(yè)金融機構引入該協(xié)議，并計劃于2019年完全生效。文本終稿最終確認了所有關鍵監(jiān)管比率指標和生效時間，這必將為國際銀行業(yè)運營樹立新的標桿和游戲規(guī)則。
　　提高監(jiān)管資本要求，注重強化銀行資本的數(shù)量和質(zhì)量。經(jīng)過本次全球金融危機，國際上在銀行監(jiān)管的核心價值觀選擇上，在安全與效率之間，已經(jīng)將前者置于優(yōu)先位置，加強銀行資本的監(jiān)管成為各方共識?；诖耍腿麪栁瘑T會強化了資本充足率監(jiān)管，這體現(xiàn)在資本的質(zhì)量和數(shù)量兩方面。就監(jiān)管資本的質(zhì)量而言，巴塞爾委員會金融危機后修改了資本的定義，通過強調(diào)普通股在監(jiān)管資本中的主要地位，大幅度提高銀行交易業(yè)務、資產(chǎn)證券化業(yè)務、交易對手信用風險的資本金要求等，擴大了資本監(jiān)管對于銀行各個業(yè)務領域的風險覆蓋。就監(jiān)管資本的數(shù)量而言，與業(yè)界預期相符，巴塞爾協(xié)議Ⅲ將銀行核心一級資本的最低要求從2%提高到7%，集中反映了國際社會對加強資本監(jiān)管的共識和決心。
　　此外，作為一種正式的緩解銀行內(nèi)在親經(jīng)濟周期效應的制度安排形式，巴塞爾Ⅲ還要求商業(yè)銀行建立逆周期超額資本，防范銀行體系信用風險過大可能引發(fā)的系統(tǒng)性風險。逆周期超額資本由普通股和其他高質(zhì)量資本構成，監(jiān)管標準為0～2.5%。監(jiān)管部門可以根據(jù)經(jīng)濟的波動情況進行動態(tài)設置，用于吸收經(jīng)濟陷入衰退和系統(tǒng)性金融危機發(fā)生時所導致的損失。為防止金融機構出現(xiàn)“大而不倒”的情況，巴塞爾協(xié)議Ⅲ還對系統(tǒng)重要性金融機構提出了額外的監(jiān)管要求。具體表現(xiàn)在巴塞爾委員會對系統(tǒng)性重要金融機構實施了更為嚴格的監(jiān)管指標和監(jiān)管方式，如要求這些機構定期上報“生前遺囑”（Living Wills）等。這一更為慎重的監(jiān)管安排主要是保證一旦危機到來，金融機構可以按照此前的安排快速有序地退出市場體系。
　　引入杠桿率監(jiān)管標準，避免銀行受到內(nèi)在脆弱性因素的影響。本次金融危機期間商業(yè)銀行的去杠桿化過程，放大了金融體系脆弱性的負面影響。危機也凸顯了銀行的杠桿率與資本充足率同等重要，僅僅強調(diào)資本充足而忽視杠桿率將無法保證銀行體系的穩(wěn)健。吸收了有關教訓，金融危機后的國際金融監(jiān)管新規(guī)擴大了風險資產(chǎn)的覆蓋面，即資本相對應的風險資產(chǎn)必須包括表內(nèi)和表外，既包括銀行賬戶，也包括交易賬戶。鑒于此，巴塞爾協(xié)議Ⅲ引入了杠桿率指標，杠桿率是核心資本與銀行表內(nèi)外總資產(chǎn)的比例。這一指標將作為最低風險資本比例監(jiān)管指標的補充，以防范銀行內(nèi)部計量模型存在偏差而帶來的風險。通過設置與具體資產(chǎn)風險無關的杠桿率監(jiān)管指標，一定程度上可以防止銀行從事大量表外產(chǎn)品交易引發(fā)的風險，特別是復雜衍生品投資所帶來的風險。目前，巴塞爾委員會已經(jīng)就杠桿率監(jiān)管標準達成了共識。自2013年起將按照3%的標準檢測該指標的有效性，并從此進入該指標的過渡期，2018年起正式將杠桿率指標納入巴塞爾協(xié)議第一支柱框架。杠桿率監(jiān)管指標的提出，為銀行體系的杠桿經(jīng)營設置了風險底線，緩釋了去杠桿化行為可能對金融體系和金融穩(wěn)定帶來的負面沖擊，有效避免了銀行內(nèi)在脆弱性的負面影響。
　　建立流動性風險監(jiān)管標準，增強銀行體系維護流動性的能力。本次金融危機表明，即便在銀行資本充足和資本質(zhì)量得到保證的前提下，流動性出現(xiàn)問題也容易造成不可收拾的局面。為此，巴塞爾委員會引入了兩個流動性監(jiān)管新指標，即流動性覆蓋率（LCR）和凈穩(wěn)定融資比率（NSFR）。具體而言，流動性覆蓋率指銀行流動性資產(chǎn)儲備與壓力情景下30日內(nèi)凈現(xiàn)金流出量之比，用于度量短期（30日內(nèi)）單個銀行流動性狀況，目的是提高商業(yè)銀行短期應對流動性停滯的敏感性。凈穩(wěn)定融資比率指可用的穩(wěn)定資金與業(yè)務發(fā)展所需資金之比，用于衡量銀行在中長期內(nèi)可供使用的穩(wěn)定資金來源是否足以支持其資產(chǎn)業(yè)務發(fā)展，也可以反映中長期內(nèi)銀行所擁有的解決資產(chǎn)負債期限錯配的資源和能力。這兩個指標的提出，將能夠進一步增加銀行維護流動性的能力。
　　中國銀行業(yè)監(jiān)管新框架體系解讀
　　巴塞爾協(xié)議Ⅲ是全球銀行業(yè)監(jiān)管的標桿，其出臺必將引發(fā)國際金融監(jiān)管準則的調(diào)整和重組，影響銀行的經(jīng)營模式和發(fā)展戰(zhàn)略。在我國，最近公布的“十二五”規(guī)劃建議中強調(diào)“參與國際金融準則新一輪修訂，提升我國金融業(yè)穩(wěn)健標準。”應該說，巴塞爾協(xié)議Ⅲ的制定和實施，將有助于我國銀行業(yè)加強宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管，全面提升銀行業(yè)風險控制水平。金融危機之后，銀監(jiān)會提出需要對金融危機的教訓進行深刻反思的同時推進全面改革，在金融監(jiān)管國際場所，銀監(jiān)會也強調(diào)監(jiān)管改革應堅持高標準、嚴要求，并在資本定義、反周期超額資本、流動性監(jiān)管、資本充足率監(jiān)管標準和過渡期安排等重大問題上，提出了我國的明確觀點。而在國內(nèi)，巴塞爾協(xié)議Ⅲ出臺之際，銀監(jiān)會及時推出了四大監(jiān)管工具，包括資本要求、杠桿率、撥備率和流動性要求四大方面，及時進行了跟進，構成了未來一段時期中國銀行業(yè)監(jiān)管的新框架。
　　劃分系統(tǒng)重要性銀行和非系統(tǒng)重要性銀行，分別進行差異化監(jiān)管。金融危機后世界各國形成的一個廣泛共識是，“大而不倒”是一個極為復雜的問題，需要建立起事前和事后的一整套解決措施。為此，國際監(jiān)管界引入了全球系統(tǒng)重要性銀行的概念，要求將其放到國際的平臺上監(jiān)管，由國際組織進行運行穩(wěn)定性評估、同行評議。目前，針對我國實際情況，銀監(jiān)會正在研究對“大而不能倒”金融機構具體的監(jiān)管方法。這項工作所采取的第一個步驟，就是銀監(jiān)會將改變目前按照資產(chǎn)規(guī)模劃分銀行為大中小型銀行的做法，轉(zhuǎn)而在銀行資產(chǎn)規(guī)模的基礎上，再考慮復雜性和內(nèi)外關聯(lián)性等，將銀行劃分為系統(tǒng)重要性銀行和非系統(tǒng)重要性銀行，監(jiān)管部門針對兩類銀行分類采取差異化監(jiān)管措施。如對于系統(tǒng)重要性銀行，相應的資本充足率標準、實施新監(jiān)管工具要求、過渡期要求等將會實行更嚴格的監(jiān)管。此前業(yè)界傳聞各國有大型銀行、中信、招商銀行等被劃分為系統(tǒng)重要性銀行，資本充足率要求從嚴等，雖然這一消息隨后被否認，但銀監(jiān)會統(tǒng)籌考慮，將對不同系統(tǒng)重要程度的銀行實施差異化監(jiān)管，維護金融體系穩(wěn)健運行的思路已然確立。實際上這些工作一直在進行。如從2010年起，銀監(jiān)會對大型銀行新增了附加資本的要求，高于小銀行；另外，未來新的監(jiān)管規(guī)定，如擴大風險資產(chǎn)的覆蓋面等，將首先在大行上推進，大行的時間表要先于小銀行；以及對大銀行設立控股子公司，對大銀行組織架構和業(yè)務結構過分復雜進行監(jiān)管等等。這些監(jiān)管舉措顯示了監(jiān)管部門“對于大而不倒”機構的監(jiān)管思路和安排，將對不同規(guī)模和類型銀行的經(jīng)營發(fā)展帶來重要影響。
　　
　　提升資本充足率要求，實行全新的資本監(jiān)管制度。應該說，巴塞爾委員會1988年資本協(xié)議確定8%的資本充足率，并不是基于最優(yōu)資本結構理論計算的結果。本輪國際金融危機顯示，銀行按照8%計提的資本遠遠不能覆蓋吸收危機期間所遭受的實際損失，更不能充分反映銀行被動地應對外部沖擊帶來的社會成本，包括傾銷資產(chǎn)的連鎖反應、信貸收縮阻礙經(jīng)濟復蘇等。金融危機后提高銀行資本監(jiān)管標準已成為國際共識。目前，英國、新加坡及香港等國家和地區(qū)已將資本充足率標準提高至12%～16%?！笆濉逼陂g，我國銀行監(jiān)管部門擬實行新的資本監(jiān)管制度，對于銀行資本的數(shù)量、質(zhì)量和標準提出新的要求。目前，中國監(jiān)管部門的規(guī)定要求，銀行業(yè)核心一級資本要求不能低于75%，發(fā)行債務工具補充資本的比例不得超過25%，這些規(guī)定相比其他國家已經(jīng)更為審慎。“十二五”期間，銀行業(yè)將實施更為審慎的資本充足率監(jiān)管標準。具體要求商業(yè)銀行核心一級資本最低資本比例為6%，一級資本最低要求為8%，總資本最低要求為10%。此外，新的規(guī)定還對所有銀行設置抵御經(jīng)濟周期波動的超額資本，比例為0～4%。而對于系統(tǒng)重要性銀行，除了上述底線要求，監(jiān)管部門還另行設置了1%的附加資本要求。按照監(jiān)管部門的部署，新的資本監(jiān)管制度從2011年底實施，要求系統(tǒng)重要性銀行在2012年底前達標，非系統(tǒng)重要性銀行則延遲到2016年底前達標。巴塞爾協(xié)議Ⅲ將銀行核心資本和普通股權限的要求大幅提升，可以看出，順應巴塞爾委員會的要求，我國銀行監(jiān)管新工具箱的核心監(jiān)管工具仍然是資本要求。監(jiān)管部門希望通過實現(xiàn)新的資本監(jiān)管制度，提高最低資本要求，以便更有效地抵御和化解銀行潛在風險造成的損失。
　　在撥備覆蓋率的基礎上，引入動態(tài)撥備率指標控制經(jīng)營風險。目前，我國銀行監(jiān)管規(guī)定中，實行對于不良資產(chǎn)計提撥備的措施。相應對于撥備覆蓋率的監(jiān)管要求是100%，實際上大型銀行該比率已經(jīng)明確為150%?！笆濉逼陂g，監(jiān)管部門將撥備覆蓋率統(tǒng)一明確為150%，并適時進行動態(tài)調(diào)整。此外，監(jiān)管部門將引入新的動態(tài)撥備率指標，作為撥備覆蓋率的補充，并將按照動態(tài)撥備率和撥備覆蓋率孰高的原則進行監(jiān)管。具體而言，動態(tài)撥備率為撥備與信貸余額之間的比率，初步的監(jiān)管指標設定為2.5%。動態(tài)撥備率和撥備覆蓋率的區(qū)別是前者覆蓋更為全面，無論銀行是否出現(xiàn)不良資產(chǎn)，只要投放信貸就必須計提撥備，對于銀行的約束更強。按照安排，監(jiān)管部門將通過對于系統(tǒng)重要性銀行和非系統(tǒng)重要性銀行執(zhí)行不同的實施過渡期，以使各銀行的經(jīng)營活動得到合理的平滑。
　　引入杠桿率監(jiān)管指標，控制銀行表內(nèi)外業(yè)務的過度擴張。吸取國際金融危機的教訓和國際監(jiān)管改革的成果，為有效約束銀行過度的資本擴張，防止銀行過高負債，我國監(jiān)管當局引入了杠桿率監(jiān)管指標。在計算確定方式上，該指標為一級資本除以總資產(chǎn)，包括表內(nèi)和表外資產(chǎn)。表內(nèi)資產(chǎn)按名義金額確定，表外資產(chǎn)則存在換算的問題。其中對于非衍生品表外資產(chǎn)按照100%的信用風險轉(zhuǎn)換系數(shù)轉(zhuǎn)入表內(nèi)，而對于金融衍生品交易采用現(xiàn)期風險暴露法計算風險暴露。按照監(jiān)管規(guī)劃，“十二五”期間，我國銀行業(yè)杠桿率監(jiān)管標準確定為4%。按照監(jiān)管部門的理解，如果發(fā)現(xiàn)銀行不審慎、信貸分類不準確、不良貸款計算不準確、遷徙度較差，杠桿率的要求還要逐漸提高。有關杠桿率的規(guī)定要求從2011年開始實施，部署系統(tǒng)重要性銀行和非系統(tǒng)重要性銀行分別于2012年和2016年底達標。杠桿率的監(jiān)管要求，同時考慮對于銀行表內(nèi)外業(yè)務計提核心資本，將有效約束一些交易類衍生品業(yè)務的過度無序擴展。
　　在現(xiàn)有流動性比率監(jiān)管基礎上，引入流動性覆蓋率和凈穩(wěn)定融資比率指標。目前我國對于銀行業(yè)流動性比率的監(jiān)管，已經(jīng)存在一些較為明確的指標要求，如要求存貸比不能超過75%，流動性比例大于25%，核心負債依存度大于60%，流動性缺口率大于-10%，以及限制了最大十戶存款占比和最大十戶同業(yè)拆入占比，超額存款準備金制度等，這些指標對于監(jiān)控銀行業(yè)的流動性起到了較好的作用。此次全球金融危機后，巴塞爾委員會對銀行業(yè)的流動性提出了新的監(jiān)管指標，即流動性覆蓋率和凈穩(wěn)定融資比率指標，我國將在“十二五”期間引入這兩個新指標。具體而言，對于這兩項指標，銀行監(jiān)管標準均設定為100%，監(jiān)管時限上從2011年底開始實施，要求所有銀行均要達標。涉及到這兩項指標的具體含義，流動性覆蓋率為高流動性資產(chǎn)儲備與壓力情景下30日內(nèi)凈現(xiàn)金流出量之比，此處的高流動性資產(chǎn)儲備包括現(xiàn)金、央行存款準備金、銀行持有的政府債券和央行票據(jù)等。凈穩(wěn)定融資比率為銀行可用的穩(wěn)定資金與業(yè)務發(fā)展所需資金之比，此處可用的穩(wěn)定資金包括各類資本、存借款和有關權益，按照不同項目所能提供的穩(wěn)定資金情況設定不同的風險系數(shù)進行加權匯總。可以預期，未來銀行的流動性監(jiān)管將因為這兩項新指標的引入而愈發(fā)細致，愈發(fā)嚴格。
　　（作者單位：特華博士后科研工作站）