地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策

　　摘要：近年來，地方政府通過政府融資平臺(tái)舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，在推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對(duì)金融危機(jī)沖擊和擴(kuò)大內(nèi)需中發(fā)揮了積極作用。但與此同時(shí)，也出現(xiàn)了一些亟須高度關(guān)注的問題，文章對(duì)防范和化解平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析并給出建議。
　　關(guān)鍵詞：地方政府　融資　貸款　風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策
　　中圖分類號(hào)：F830.5　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　文章編號(hào)：1004-4914(2011)02-209-02
　　
　　地方政府融資平臺(tái)是指由政府主導(dǎo)或絕對(duì)控制，主要業(yè)務(wù)是融入資金，其融資行為全部或部分由地方財(cái)政直接或間接承擔(dān)償債責(zé)任或提供擔(dān)保，所籌資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或準(zhǔn)公益性政府投資項(xiàng)目。近年來，地方政府通過政府融資平臺(tái)舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，在推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對(duì)金融危機(jī)沖擊和擴(kuò)大內(nèi)需中發(fā)揮了積極作用。但與此同時(shí)，也出現(xiàn)了一些亟須高度關(guān)注的問題，防范和化解平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)十分必要。
　　
　　一、地方政府融資平臺(tái)特點(diǎn)
　　
　　1.平臺(tái)經(jīng)營(yíng)模式具有籌資與資金使用兩端分離的特點(diǎn)。融資平臺(tái)公司貸款多采用籌資與資金使用兩端分離的模式，融資平臺(tái)公司作為借款人只負(fù)責(zé)融資，地方政府項(xiàng)目的建設(shè)單位或主建單位才是資金使用方。信貸資金的借款方與使用方相分離，導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)雖是借款人，但對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和資金使用都不直接管理，項(xiàng)目的最終受益也不屬于平臺(tái)公司。
　　2.融資資金主要用城市公共設(shè)施建設(shè)。融資平臺(tái)公司貸款業(yè)務(wù)范圍主要是基礎(chǔ)設(shè)施、城建開發(fā)和市政交通等，本身無收益或項(xiàng)目本身收益較少，無法覆蓋貸款本息償還的領(lǐng)域。
　　3.貸款無擔(dān)?；驌?dān)保方不能真正形成第二還款來源。平臺(tái)公司貸款擔(dān)保主要有兩個(gè)特點(diǎn)：一是貸款無任何擔(dān)?；蛴赏徽块T下屬的平臺(tái)公司互相擔(dān)保。二是貸款由政府部門承諾以各種權(quán)利設(shè)定質(zhì)押，多與第一還款來源為同一資金來源，不能真正形成第二還款源。
　　4.還款來源呈現(xiàn)出“政府承諾”的特點(diǎn)。平臺(tái)公司貸款在還款方式上有三種情況：一是項(xiàng)目本身無任何收益來源，由政府承諾還款；二是項(xiàng)目本身有部分收益，不足以覆蓋全部還款來源；三是項(xiàng)目自身有收益作為還款來源，這類項(xiàng)目大部分由政府另行提供擔(dān)保。
　　5.承貸主體未來償貸能力不確定，代償性風(fēng)險(xiǎn)很高。融資平臺(tái)公司往往由政府、財(cái)政、人大等提供擔(dān)保，地方政府通過人大預(yù)算，財(cái)政支出中安排資金償還貸款，并給銀行出具承諾函，還款來源完全取決于地方政府每年財(cái)政預(yù)算中的可支配收入，許多收益權(quán)質(zhì)押更多地體現(xiàn)在形式上。
　　6.參與主體廣泛，貸款擔(dān)保方式多樣化。地方政府融資平臺(tái)由省、市、縣三級(jí)及轄內(nèi)開發(fā)區(qū)管委會(huì)所設(shè)立。包括國(guó)有獨(dú)資或政府控股的綜合開發(fā)投資公司市政建設(shè)公司、政府性項(xiàng)目公司、土地儲(chǔ)備中心、開發(fā)區(qū)管理公司等。各級(jí)融資平臺(tái)貸款方式主要有信用貸款和擔(dān)保貸款，其中貸款擔(dān)保方式多樣化，主要有人大擔(dān)保、政府擔(dān)保、財(cái)政擔(dān)保、政府相關(guān)部門擔(dān)保和非政府擔(dān)保。
　　
　　二、地方政府融資平臺(tái)潛在的信貸風(fēng)險(xiǎn)
　　
　　1.信息不對(duì)稱造成銀行無法掌握地方政府融資平臺(tái)的實(shí)際情況。由于地方政府投融資平臺(tái)具有濃厚的行政背景，建設(shè)項(xiàng)目及還款來源都由政府決定，銀行很難全面了解其真實(shí)的經(jīng)營(yíng)狀況和財(cái)務(wù)情況，更無法準(zhǔn)確把握政府的還款能力和還款意愿；銀行對(duì)平臺(tái)公司還款能力預(yù)測(cè)，實(shí)際就是對(duì)地方政府財(cái)力的評(píng)估。由于信息不對(duì)稱，銀行無法掌握地方政府的融資總規(guī)模、負(fù)債規(guī)模和財(cái)政收支。難以真實(shí)全面評(píng)估地方政府還款能力，對(duì)項(xiàng)目貸款缺乏充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款資金的管控難度較大。
　　2.借款人與資金使用者相脫離，加大銀行貸后管理及資金監(jiān)測(cè)的難度。在地方政府融資平臺(tái)貸款中，法律上的借款人是平臺(tái)公司。但其對(duì)建設(shè)項(xiàng)目及資金運(yùn)用并不實(shí)施管理，資金的使用者是項(xiàng)目建設(shè)單位，貸款資金實(shí)際上脫離借款人的監(jiān)控。這種借款人與資金使用者相脫離的情況，也加大了銀行貸后管理難度。
　　3.地方政府融資平臺(tái)貸款面臨較大政策性風(fēng)險(xiǎn)。雖然大多數(shù)地方政府承諾將年度財(cái)政預(yù)算資金作為平臺(tái)貸款的第一還款來源、并以儲(chǔ)備土地使用權(quán)及部分國(guó)有資產(chǎn)作為擔(dān)保抵押，但是由于地方政府融資平臺(tái)貸款政策性較強(qiáng)，受國(guó)家宏觀調(diào)控政策、土地管理政策、政府財(cái)力等因素影響較大，一旦國(guó)家宏觀調(diào)控政策發(fā)生變化，銀行貸款將面臨較大政策性風(fēng)險(xiǎn)。
　　4.地方政府融資平臺(tái)貸款期限的相對(duì)集中，加大銀行信用風(fēng)險(xiǎn)隱患。由于政府融資平臺(tái)貸款集中于中長(zhǎng)期貸款，故未來5～10年地方政府及平臺(tái)公司面臨集中還款的壓力。
　　5.對(duì)承貸主體多頭授信。融資平臺(tái)公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，對(duì)同一平臺(tái)公司的授信雖未超過本行最高授信額度，而銀行對(duì)平臺(tái)公司的總體負(fù)債和擔(dān)保承諾情況不清楚，存在各銀行總體授信額度超過地方政府承債能力的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地方政府的財(cái)政造成巨大壓力和困難。
　　6.融資平臺(tái)項(xiàng)目貸款資本金難以真實(shí)反映。融資平臺(tái)公司往往同時(shí)進(jìn)行多個(gè)項(xiàng)目建設(shè)，各項(xiàng)目資本金難以及時(shí)到位。平臺(tái)公司在一個(gè)項(xiàng)目獲得銀行貸款后，將融入的資金作為另一個(gè)項(xiàng)目充當(dāng)資本金，進(jìn)行滾動(dòng)開發(fā)。隨著建設(shè)項(xiàng)目增多，項(xiàng)目配套資本金到位壓力明顯增大，可能存在平臺(tái)公司為繞過項(xiàng)目資本金不足的障礙，以種種途徑套取銀行資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金的行為，有的項(xiàng)目完全依賴銀行信貸資金，項(xiàng)目資本金到位情況難以核實(shí)，這對(duì)銀行的后續(xù)信貸管理將帶來更多的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
　　7.貸款擔(dān)保存在法律風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)擔(dān)保類貸款主要依靠人大擔(dān)保、政府擔(dān)保、政府相關(guān)部門擔(dān)保，由政府相關(guān)部門出具財(cái)政還款文件或承諾，實(shí)質(zhì)上是一種變相的以將來財(cái)政收入作為擔(dān)保的行為。屬于一種特殊的保證擔(dān)保。這與國(guó)家《擔(dān)保法》、《預(yù)算法》規(guī)定的“地方政府，國(guó)家行政機(jī)關(guān)不得對(duì)外提供擔(dān)?！钡囊笙啾畴x，地方政府融資平臺(tái)貸款以財(cái)政承諾的方式還款，已經(jīng)違反了法律規(guī)定，貸款擔(dān)保存在法律風(fēng)險(xiǎn)。此外，從我國(guó)的行政體制來看，一屆政府任期5年，而政府融資平臺(tái)貸款期限一般在5年以上，貸款還本付息壓力通常將可能不在本屆政府任期內(nèi)承擔(dān)，存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。
　　8.責(zé)任主體不明確，致使銀行面臨較大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。平臺(tái)公司貸款采用籌資與資金使用兩端分離的模式，平臺(tái)公司作為借款人只負(fù)責(zé)融資，政府項(xiàng)目的建設(shè)單位或主建單位才是資金使用方。信貸資金的借款方與使用方相分離，使融資平臺(tái)充當(dāng)政府“出納”或“貸款中介”的職能，導(dǎo)致政府融資平臺(tái)雖是借款人，但對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和資金使用都不直接管理，項(xiàng)目的最終受益也不屬于平臺(tái)公司，信貸資金支付后由政府部門實(shí)際控制和支配，貸款資金實(shí)際上脫離借款人監(jiān)控，銀行無法監(jiān)控資金流向，加大了貸后管理難度，可能出現(xiàn)貸款無法按時(shí)償還問題。
　　
　　三、風(fēng)險(xiǎn)防范建議
　　
　　管控融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)是防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)緊迫而重要的工作，也是確保信貸資金高效支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的具體舉措，需要各方共同著力解決。
　　1.強(qiáng)化溝通，促進(jìn)防范風(fēng)險(xiǎn)工作取得實(shí)效。銀行機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與各級(jí)地方政府的溝通，鑒于地方融資平臺(tái)貸款涉及面廣、敏感度高，要加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)部門的溝通和協(xié)調(diào)，贏得支持，共同防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。
　　2.銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按照商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的要求，全面、真實(shí)地了解地方政府舉債能力，合理地確定政府貸款規(guī)模。在認(rèn)真做好貸前調(diào)查、貸時(shí)審查的基礎(chǔ)上，要針對(duì)政府融資平臺(tái)貸款的特點(diǎn)，持續(xù)做好信貸管理工作，跟蹤項(xiàng)目資金的用途、流向，做好現(xiàn)金流管理。此外，還要建立政府償債資金專戶，將政府償債補(bǔ)貼資金定期劃付到償債資金賬戶，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府償債資金賬戶有效監(jiān)控。
　　3.銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要牢牢把住三條紅線不放松：即，嚴(yán)禁發(fā)放打捆貸款；不得與地方政府簽署無特定項(xiàng)目的大額授信合作協(xié)議；對(duì)出資不實(shí)，治理架構(gòu)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理、資金管理運(yùn)用制度不健全的融資平臺(tái)，要嚴(yán)格限制貸款。對(duì)不符合國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)文要求的，嚴(yán)禁新增貸款，并追加風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施或逐步收回貸款。
　　4.建立信息共享機(jī)制。一是政府和銀行之間應(yīng)建立信息共享機(jī)制，建議采取政府投融資平臺(tái)聯(lián)席會(huì)泌形式，定期或不定期通報(bào)各級(jí)融資平臺(tái)債務(wù)情況、資金使用情況及相關(guān)信息；二是盡快將政府投融資平臺(tái)貸款相關(guān)信息納入信用征信系統(tǒng)，加強(qiáng)銀行間信息的溝通交流，對(duì)同一平臺(tái)公司有多家銀行授信的，要充分發(fā)揮銀行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，互通信息，共同防范風(fēng)險(xiǎn)；三是監(jiān)管部門應(yīng)加大對(duì)政府性融資貸款風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、分析，定期通報(bào)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息，及時(shí)作出風(fēng)險(xiǎn)提示。
　　5.健全地方政府融資平臺(tái)公司授信業(yè)務(wù)制度。一是建立項(xiàng)目信貸制度。貸款的投放應(yīng)與項(xiàng)目掛鉤，以項(xiàng)目承建主體為對(duì)象發(fā)放貸款，并落實(shí)項(xiàng)目資本金標(biāo)準(zhǔn)及提供有效抵押擔(dān)保等晟基本信貸條件；二是建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度。密切監(jiān)控地方政府融資平臺(tái)公司資金使用和經(jīng)營(yíng)動(dòng)態(tài)，確切掌握地方債務(wù)總量和財(cái)政收支結(jié)構(gòu)變化；三是建立條線管理制度。各銀行機(jī)構(gòu)要根據(jù)區(qū)域、行業(yè)、項(xiàng)目的不同分布和發(fā)展?fàn)顩r，建立完善授權(quán)授信管理機(jī)制。
　　6.督促銀行采取多種措施，加強(qiáng)擔(dān)保等風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施。銀行應(yīng)采取相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，防范項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)不利、償債能力下降等風(fēng)險(xiǎn)，一是要求銀行按照擔(dān)保措施實(shí)質(zhì)重于形式的原則，部分項(xiàng)目要積極爭(zhēng)取項(xiàng)目有效資產(chǎn)抵質(zhì)押，增加有較強(qiáng)代償能力的擔(dān)保企業(yè)進(jìn)行第三方擔(dān)保；二是督促銀行通過落實(shí)還款來源，如通過落實(shí)土地抵押、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、應(yīng)收款項(xiàng)質(zhì)押、地方優(yōu)質(zhì)國(guó)企保證、地方人大批準(zhǔn)地方財(cái)政納入預(yù)算以及地方提供專項(xiàng)政策安排或償債基金等，加強(qiáng)還款約束；三是投資比較大的項(xiàng)目，應(yīng)鼓勵(lì)以銀團(tuán)貸款方式予以支持。加強(qiáng)銀行間的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。
　　7.認(rèn)真貫徹落實(shí)“三個(gè)辦法一個(gè)指引”，切實(shí)防范新增風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)頒布的《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》與《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》、《流動(dòng)資金貸款管理暫行辦法》的具體規(guī)定和要求，加大對(duì)融資平臺(tái)客戶授信監(jiān)管力度。將統(tǒng)一授信管理、風(fēng)險(xiǎn)限額管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和貸款人受托支付管理等規(guī)制切實(shí)嵌入其授信制度及管理之中。要切實(shí)督促銀行業(yè)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)貸款的管理，嚴(yán)格執(zhí)行貸款“三查”制度，準(zhǔn)確進(jìn)行平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)分類，建立和完善臺(tái)賬統(tǒng)計(jì)制度，特別是貸款合同修訂、押品補(bǔ)充、計(jì)提拔備、資本風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重計(jì)算等規(guī)定要求要落實(shí)到位。要結(jié)合當(dāng)?shù)仄脚_(tái)貸款的具體情況，在做好平臺(tái)貸款清理工作的基礎(chǔ)上，認(rèn)真落實(shí)《銀監(jiān)會(huì)關(guān)于加強(qiáng)融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理的指導(dǎo)意見》的具體要求，并開展對(duì)融資平臺(tái)貸款的跟蹤檢查，有效化解平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)。
　　8.制定并落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)貸款處置措施，定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。根據(jù)融資平臺(tái)客戶的特點(diǎn)，推動(dòng)融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)管理的規(guī)范化，一是按照區(qū)別對(duì)待原則，依據(jù)融資平臺(tái)客戶實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大的融資平臺(tái)貸款按戶制定切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)處置方案和具體措施，落實(shí)責(zé)任，限期化解風(fēng)險(xiǎn)。二是督促轄內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)建立常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，定期對(duì)融資平臺(tái)客戶開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并按照評(píng)估結(jié)果修訂分類管理名單和風(fēng)險(xiǎn)處置預(yù)案及措施，形成分類管理、定期評(píng)估、限期處置的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。
　　(責(zé)編：芝