回顧高校預(yù)算管理改革引入績效預(yù)算管理模型

　　預(yù)算管理是高校財務(wù)管理的一個重要組成部分，是高校財務(wù)制度改革的一項重要內(nèi)容。高校預(yù)算管理是利用預(yù)算對高校內(nèi)部的各種財務(wù)及非財務(wù)資源進行分配、考核、控制，以便有效地組織和協(xié)調(diào)高校的辦學(xué)活動，完成既定的辦學(xué)目標。但是隨著高等教育管理體制改革的深化，高校辦學(xué)規(guī)模迅速擴大，辦學(xué)層次逐步加深，資金的流量迅速增加，高校辦學(xué)效益越來越被重視，經(jīng)濟效益地位也日益突出。傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式已經(jīng)解決不了目前高校普遍存在的教育經(jīng)費使用資金投入與產(chǎn)出不相符，資金使用效益不高等問題了。所以目前我國高校急切需要一套科學(xué)合理的預(yù)算制度來對高校有限的資源進行合理配置，形成以目標為導(dǎo)向、預(yù)算為主線、部門為基礎(chǔ)、績效為核心的績效預(yù)算管理模式，用以提高資金利用效率，實現(xiàn)預(yù)算管理與績效管理的有效整合。
　　
　　一、回顧高校預(yù)算模式的變革
　　
　　伴隨著我國預(yù)算決策過程由功能預(yù)算決策過程向部門預(yù)算決策過程的轉(zhuǎn)變，財政預(yù)算編制模式也經(jīng)歷了由傳統(tǒng)漸進式基數(shù)加增長預(yù)算模式向現(xiàn)代零基預(yù)算模式的轉(zhuǎn)變。高校預(yù)算管理的改革也得到了廣大學(xué)者、專家的關(guān)注。
　　
　　
　　(一)基數(shù)加增長預(yù)算編制方法
　　以往高校編制預(yù)算大多使用的是增量預(yù)算法，即基數(shù)加發(fā)展的編制方法，以過去水平為基數(shù)，綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展速度與各項增支因素，在做適當增減的基礎(chǔ)上形成新的預(yù)算。這種預(yù)算編制模式，操作簡便、延續(xù)性強，工作效率高，財政部門擁有較大的自主權(quán)，預(yù)算編制成本低。但其存在的問題是這種編制方法實際上是在認定過去是合理的、正確的前提下，無需改進，沿襲下去的?？墒峭鶖?shù)本身很難說明其具有合理性，很可能使偶然性收入或原來不合理的支出繼續(xù)存在，造成預(yù)算的浪費或是不足。因此，這種增量預(yù)算模式便伴隨著預(yù)算管理過程的改革而逐漸由零基預(yù)算所替代。
　　
　　(二)零基預(yù)算編制方法
　　零基預(yù)算其全稱為“以零為基礎(chǔ)編制計劃和預(yù)算的方法”，是指部門或單位在編制年度預(yù)算時，不以上一年度的預(yù)算安排為依據(jù)，而是一切從“零”開始，按照一定的標準重新審查和評價預(yù)期安排的各個項目，并根據(jù)效率優(yōu)先的原則對項目進行排序，最后結(jié)合事業(yè)發(fā)展的需要和財力的可能作出預(yù)算決定，以此為基礎(chǔ)編制預(yù)算。此預(yù)算編制方法是由20世紀60年代美國皮特，A.菲瑞在得克薩斯儀器公司創(chuàng)立。70年代首先在美國被引人政府預(yù)算，80年代以來，這一新方法在世界各國獲得廣泛應(yīng)用。、2000年起我國高校財務(wù)預(yù)算編制開始采用零基預(yù)算法。
　　
　　與增量預(yù)算編制方法相比，零基預(yù)算法雖然具有：能合理、有效地進行資源配置；考慮項目的重要性及子項目之間的平衡關(guān)系，能夠按照重要級別進行優(yōu)先篩選；有利于提高員工的積極性和創(chuàng)造性；有利于發(fā)揮基層單位參與預(yù)算編制的積極性和創(chuàng)造性；有利于提高預(yù)算編制科學(xué)性等。但是由于我國正處于經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，單純使用零基預(yù)算方法在我國高校中存在許多不足。
　　
　　二、引入績效預(yù)算的必要性
　　
　　正是由于傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法、管理方法中存在許多問題。已經(jīng)無法滿足高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴大，資金來源渠道多元化，競爭越來越激烈的現(xiàn)狀，那么將績效預(yù)算引入高校是很好的嘗試。采用新的預(yù)算編制方法，改變原有只重視費用支出，不重視費用支出使用效益的局面，使資金的支出結(jié)構(gòu)更加合理，資源配置更有效率。
　　
　　(一)傳統(tǒng)預(yù)算管理存在的問題
　　1.傳統(tǒng)預(yù)算編制方法不夠科學(xué)合理、資金使用效率不高。長期以來，大部分高校一般都沿用“增量預(yù)算法”，以上年度收支為基數(shù)，結(jié)合多年收支影響因素來確定當年收支計劃。這種方法過于依賴上年度的收支基數(shù)，不夠科學(xué)合理，容易使某些不合理的支出繼續(xù)存在。而高校規(guī)劃發(fā)展的新項目往往難以得到安排，這樣會導(dǎo)致部門之間橫向攀比，形成“重要錢，輕效益”的現(xiàn)象。后來推行的“零基預(yù)算法”是對高校預(yù)算管理的一種嘗試，但處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的大環(huán)境下，高校在推行“零基預(yù)算法”的過程中也存在許多不足。它在運行過程中只重視成本費用支出，不重視費用支出的使用效益。在年初預(yù)算分配時只考慮部門人員和學(xué)生規(guī)模的因素，而沒有考慮部門的績效情況，各部門基本上是沒有錢就申請追加預(yù)算，到年底突擊花錢不留余額，不管預(yù)算合不合理，錢花得有沒有效益，單純地把預(yù)算指標的完成當成預(yù)算執(zhí)行情況的好壞標準。
　　2.預(yù)算管理意識淡薄，獎懲力度不夠。長期以來，高校的辦學(xué)經(jīng)費基本上靠國家財政撥款，學(xué)校只是按照上級批準的撥款計劃編制預(yù)算，簡單地按開支標準管理支出，學(xué)校的教學(xué)、科研及其他管理部門沒有積極主動地參與預(yù)算編制，只是被動地接受財務(wù)部門下達的預(yù)算指標，未能充分調(diào)動各部門理財?shù)姆e極性。
　　高校缺乏有效的預(yù)算管理激勵和約束機制?？荚u績優(yōu)部門沒有獎勵、績差部門沒有懲罰。各部門只是盲目地爭奪資金，抱著只要爭來的就是自己的。到年底通通花光的思想，既無長期打算又無統(tǒng)籌規(guī)劃，更談不上績效管理。財務(wù)部門只能在部門之間爭取平衡，導(dǎo)致對于資金使用跟蹤調(diào)查的疲軟。
　　3.預(yù)算監(jiān)管體制不健全，執(zhí)行力度弱。由于大部分高校沒有建立預(yù)算網(wǎng)絡(luò)管理，預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)管一直處于無力的狀態(tài)。往往高校預(yù)算經(jīng)費下達至4各部門、院系后，使用權(quán)就在各部門負責人手里，預(yù)算在執(zhí)行上財務(wù)難以控制。有的高校在預(yù)算執(zhí)行中隨意調(diào)整，使預(yù)算管理失去其嚴肅性、嚴格性。一些高校尚未建立健全預(yù)算管理和監(jiān)督制度，致使預(yù)算的控制力度不夠，預(yù)算執(zhí)行的約束力不強，監(jiān)管也流于形式。
　　如預(yù)算考核評價缺乏有力的參考依據(jù)。大多數(shù)高校還在采用傳統(tǒng)“基數(shù)加增長型預(yù)算法”或“零基預(yù)算法”編制全年預(yù)算，并沒有將預(yù)算資金的分配與各預(yù)算執(zhí)行單位的績效緊密結(jié)合。高校內(nèi)部各部門的經(jīng)費預(yù)算也沒有與他們的工作任務(wù)和取得績效相掛鉤。所以預(yù)算管理沒有充分發(fā)揮考核、評價功能，預(yù)算管理工作績效與高校內(nèi)部各部門的考核和獎懲脫節(jié)。
　　目前西方國家績效評價主要通過績效指標，運用績效指標提供高校運行狀況的準確信息，衡量高校完成戰(zhàn)略目標情況。而我國目前有了衡量教育類專項經(jīng)費的指標體系，對于部門經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行的評價尚處于研究階段，沒有可參考的有力依據(jù)。
　　
　　(二)運用績效預(yù)算管理的現(xiàn)實意義
　　1.績效預(yù)算的簡介?？冃ьA(yù)算是美國在1949年首次提出的一種預(yù)算編制方法，它把市場經(jīng)濟的一些基本觀念融入到公共管理之中?？冃ьA(yù)算是指要闡述和明確請求撥款所要達到的目標，為實現(xiàn)這些目標而擬定的計劃需要花費多少錢，以及用哪些量化的指標來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作的情況，包括績、算、效三要素。績效預(yù)算的核心是通過制定支出的績效目標，建立績效預(yù)算評價體系。逐步實現(xiàn)對資金注重投入管理轉(zhuǎn)向注重對支出效果的評價，所以績效預(yù)算是一種結(jié)果導(dǎo)向型的預(yù)算。
　　2.為了適應(yīng)高等教育發(fā)展變化。高校作為全額撥款事業(yè)單位，在當前全球經(jīng)濟危機不斷、市場經(jīng)濟日益深化、高等教育規(guī)模不斷擴張、競爭不斷加劇、資金來源渠道不斷增多的背景下，如何提高高校預(yù)算資金的使用效率，減少不必要開支、降低成本、最大限度發(fā)揮資源效用，成為政府或投資者對高校的考評標準。高校也應(yīng)更加重視自身的經(jīng)濟效益，追求教育成本的回報率。實行績效預(yù)算管理，能夠提高高校的“用錢效益”，優(yōu)化資源的配置，對于解決經(jīng)濟快速發(fā)展對教育經(jīng)費的需求和有限教育資源供給之間的矛盾具有重要的現(xiàn)實意義，也將成為今后財政改革的必然選擇。
　　3.為了高校長期穩(wěn)定的發(fā)展。高校雖然不屬于盈利性組織，但是在實現(xiàn)社會效益的同時能夠追求經(jīng)濟效益也是不容輕視的，這也關(guān)系到高校的長期穩(wěn)定發(fā)展。因為高校的辦學(xué)規(guī)模擴大、教學(xué)質(zhì)量提高、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等活動都是以資金為后盾的。那么怎樣管好資金用好資金，對資金的使用效率進行評價、考核，改進資金的配置方案，提高高校的資金效益和管理水平，就對高校的長期發(fā)展具有了重要意義。
　　績效預(yù)算管理就能將高校的戰(zhàn)略目標與績效聯(lián)系起來，并用指標體系監(jiān)控部門資金的使用情況，對其績效完成情況進行評價，從而能夠合理地籌集、分配和使用資金，保證學(xué)校的長期穩(wěn)定發(fā)展。
　　
　　三、構(gòu)思績效預(yù)算的管理模式
　　
　　(一)確立高?？冃Э偰繕撕筒块T目標
　　績效總目標是高校預(yù)算管理中的“靈魂”，是績效管理的起點和基礎(chǔ)，處于管理的核心和支配地位，掌控整個目標體系的全局，對學(xué)校或部門持有長期有效的宏觀指導(dǎo)作用。建立系統(tǒng)、科學(xué)的目標體系是績效預(yù)算管理能夠順利運行的基礎(chǔ)條件。
　　部門孤算是高校績效管理的基礎(chǔ)工作和最重要的環(huán)節(jié)，是績效管理具體落實、完成績效評估的基石。高?？偰繕司唧w化就是部門目標，那么部門預(yù)算是部門目標的反映。部門目標應(yīng)是對總體目標的分解，使各部門目標之間不再是各成一派的分割狀態(tài)，而是在總目標的統(tǒng)領(lǐng)下既相互協(xié)調(diào)，又相對獨立的關(guān)系(如圖1)。
　　
　　(二)制定年度績效計劃，提交績效報告
　　年度績效計劃是連接學(xué)?；虿块T戰(zhàn)略目標和日常工作的紐帶，通常在編制年度預(yù)算時根據(jù)部門戰(zhàn)略目標確立。各部門年度績效計劃必須明確確認以結(jié)果為導(dǎo)向的績效目標，還要具體規(guī)定衡量目標的評價指標和標準。
　　要求部門管理者定期或不定期提交績效報告，通過指標衡量、跟蹤考評部門年度績效計劃的進展情況，績效目標的完成情況。
　　
　　(三)實施績效考評，完善激勵約束機制
　　1.建立績效評價小組。盡管績效報告能夠從一定程度上對年度績效計劃與實際完成績效情況進行比較，反映績效目標完成情況，但畢竟績效報告是由部門自己提供的，在公正性、客觀性上缺乏說服力，所以需要建立一支脫離部門之外的組織進行評價。目前，許多西方國家績效評價工作由財政部、審計署、國庫部等獨立部門完成，對于高校的部門預(yù)算管理我們可以選擇財務(wù)、審計、國有資產(chǎn)、教學(xué)等職能部門代表和專家組成評價小組。
　　2.科學(xué)設(shè)置評價指標，確定評價標準?？冃гu價指標是衡量目標實現(xiàn)情況的依據(jù)，所以指標的設(shè)置要遵循整體性、科學(xué)性、可比性、可操作性等原則，要與部門工作目標有關(guān)聯(lián)性，把經(jīng)濟性、有效性及效益性結(jié)合起來。再確定評價標準作為考核的基本依據(jù)，將各項指標與評價標準進行比較，分別對現(xiàn)象的各個方面進行單因素考核。最后，運用指數(shù)法對各項指標盼考核結(jié)果進行匯總，形成一套全面反映預(yù)算績效的綜合考核數(shù)值，用以掌握預(yù)算在執(zhí)行過程中是否偏離目標，判斷預(yù)算執(zhí)行是否合理，完成預(yù)算的全程跟蹤監(jiān)控過程。
　　3.運用績效評價結(jié)果，完善激勵約束機制。通過專設(shè)的績效評價小組對部門績效評價評比的結(jié)果，分出績優(yōu)、績差等級，并反饋于管理層，從而安排、調(diào)整下一年度預(yù)算和工作計劃。對于績優(yōu)部門可以將本年預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度繼續(xù)使用，或下一年度按比例多安排預(yù)算；對于績差部門可以考慮對其資源配置適度減少并追究責任主體。這樣部門管理者不會再像以前那樣擔心本年度預(yù)算結(jié)余年底會被全額收回，導(dǎo)致下一年度削減預(yù)算，出現(xiàn)年底突擊花錢的現(xiàn)象。同時可以宣傳學(xué)習(xí)績優(yōu)部門的執(zhí)行經(jīng)驗，促使高校整體預(yù)算執(zhí)行優(yōu)化，使資金分配高效合理，緩解資金壓力。
　　
　　四、結(jié)語
　　
　　通過績效預(yù)算管理模式的引入，能夠促使資源配置高效、合理，實現(xiàn)“目標—投入一產(chǎn)出—效果—新目標”的良性循環(huán)，保持長期穩(wěn)定的發(fā)展。當然這種績效預(yù)算管理模式也不是完美無缺的，目前在指標體系構(gòu)建和評價標準的確立問題上，它還是一個理論框架、一種管理思想或管理理念'尚未完全發(fā)展成為一個成熟的管理工具，充其量也不過是一個尚處于研制階段的管理工具。目前針對教師績效評價、圖書運行績效評價、后勤部門績效評價等的分塊研究較多，但是針對高校整體內(nèi)部預(yù)算管理問題設(shè)計的指標、標準是十分龐大的，所以在建立和應(yīng)用上也存在一些難題，如自動化問題、指標量化問題、執(zhí)行難度問題、人員素質(zhì)問題等等。需要我們在以后的研究中不斷地完善和解