中國社會(huì)保障制度建設(shè)應(yīng)轉(zhuǎn)變的八大“觀念”

　　摘要：新中國社會(huì)保障制度建設(shè)60年的發(fā)展教訓(xùn)，可以歸納出自愿、逐步、互補(bǔ)、效率、爭論、目標(biāo)、籌資、公平等八大觀念。這八大教訓(xùn)嚴(yán)重影響和制約了中國社會(huì)保障制度建設(shè)的發(fā)展完善，有些教訓(xùn)如自愿觀念、效率觀念等已經(jīng)或正在汲取，而有些教訓(xùn)如逐步觀念、爭論觀念等仍在干擾和阻礙著中國社會(huì)保障制度建設(shè)的健康發(fā)展。深刻汲取這八大教訓(xùn)，對(duì)于中國社會(huì)保障制度的未來完善和發(fā)展具有十分重要的意義。
　　關(guān)鍵詞：社會(huì)保障　制度建設(shè)　觀念
　　中圖分類號(hào)：P840　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　文章編號(hào)：1004-4914(2011)02-024-03
　　
　　近年來，中國社會(huì)保障制度建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了快車道，各項(xiàng)制度建設(shè)全面推進(jìn)，尤其是農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的提速，更是讓社會(huì)保障制度的應(yīng)有之義得以開始實(shí)現(xiàn)和真正發(fā)揮。在制度建設(shè)加速的情況下，需汲取以往制度實(shí)施和建設(shè)過程中的教訓(xùn)，這樣，中國社會(huì)保障事業(yè)才能進(jìn)入健康、可持續(xù)的發(fā)展軌道。筆者認(rèn)為，在中國社會(huì)保障制度建設(shè)中，尤其需要轉(zhuǎn)變“八大觀念”，如此，中國社會(huì)保障事業(yè)的航船才能駛向光輝的彼岸。
　　
　　一、“自愿觀念”
　　
　　主要體現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)上。在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)和推進(jìn)的過程中，“自愿參與”曾是一個(gè)常見且在各種文件中出現(xiàn)頻率極高的詞，社會(huì)保障制度在農(nóng)村的長期缺失與“自愿參與”這一原則有很大的關(guān)系，也可以說是以往社會(huì)保障制度建設(shè)的最大陷阱和教訓(xùn)。農(nóng)民作為社會(huì)龐大的弱勢群體。對(duì)權(quán)益的保障是他們自然的訴求，而社會(huì)保障制度作為一個(gè)天然追求公平的制度，在保障弱勢群體的生存權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)等方面具有很大的促進(jìn)作用。但是，由于農(nóng)民認(rèn)識(shí)水平相對(duì)較低，社會(huì)保障是什么?社會(huì)保障的好處和作用何在?他們并不知道，但是社會(huì)保障所保障的內(nèi)容，農(nóng)民較市民需要更為迫切，“靠天吃飯”背后的自然風(fēng)險(xiǎn)只能通過自己來承擔(dān)，而隨著市場化、工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，環(huán)境污染、大氣層破壞等因素的累積和疊加使得農(nóng)民面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)也在持續(xù)加大。加之，對(duì)市場化農(nóng)民一時(shí)還難以適應(yīng)，長期生活在自然、封閉、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下的中國農(nóng)民很難在經(jīng)濟(jì)市場化過程中有效維護(hù)自己的合法正當(dāng)權(quán)益。而社會(huì)保障制度的長期缺失也使得農(nóng)民很難通過除自己之外的渠道來防范和化解各種自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，自愿原則的背后可能更多的是政府借“自愿參加”之名行“推卸責(zé)任”之實(shí)、基層政府公信力下降所導(dǎo)致的制推進(jìn)困難、政府對(duì)社會(huì)保障宣傳不到住等掩蓋了城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障權(quán)益不平等的事實(shí)。
　　長期以來，由于利益代言人機(jī)制的缺位，農(nóng)民的權(quán)益保障很難引起政治層足夠的實(shí)質(zhì)性重視，而且重視也多停留在口頭、口號(hào)和宣傳層面，嚴(yán)重缺乏具體的政策行動(dòng)并加以落實(shí)。不過可喜的是，自2003年以來，農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益正在得到切實(shí)重視并逐步得到合理保障，自愿原則背后的政府不作為也正在悄然變化，制度缺失也正在向制度完善邁進(jìn)，覆蓋農(nóng)民的社會(huì)保障制度體系也已初具雛形。但是這一深刻的教訓(xùn)還需要認(rèn)真記取并避免自愿原則再一次阻礙農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善和健康發(fā)展。
　　
　　二、“逐步觀念”
　　
　　主要體現(xiàn)在社保統(tǒng)籌層次的提高上。早在1991年國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》中就提到“要積極創(chuàng)造條件，由目前的市縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級(jí)統(tǒng)籌”，18年過去了，統(tǒng)籌層次仍未提高，而且至今我們還很難看清楚統(tǒng)籌層次提高的時(shí)間表。筆者認(rèn)為決不應(yīng)該再犯相同的“逐步”錯(cuò)誤，而應(yīng)該轉(zhuǎn)變“逐步觀念”。
　　毫無疑問，社會(huì)保障制度建設(shè)的“逐步觀念”與中國改革開放30年來奉行的漸進(jìn)式改革有很大關(guān)系，“摸著石頭過河”的發(fā)展思路要求選擇具有中國特色的漸進(jìn)式改革發(fā)展道路，這也是30年改革發(fā)展的寶貴經(jīng)驗(yàn)。而社保統(tǒng)籌層次的“逐步”提高就是中國漸進(jìn)式改革發(fā)展道路下的一個(gè)必然選擇。漸進(jìn)式的改革發(fā)展道路對(duì)于中國今天的成就功不可沒，但是漸進(jìn)式的改革發(fā)展道路也積累了很多的問題，使一些本可以早點(diǎn)解決的“新、小、易”問題拖延到現(xiàn)在成了“老、大、難”問題，改革的阻力和成本越來越大、解決的難度也越來越大。
　　發(fā)展可以解決前進(jìn)中的很多問題，但是也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到發(fā)展也會(huì)產(chǎn)生新的問題?；叵?991年的時(shí)候，我國的城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距盡管存在但還不像現(xiàn)在這么突出。相反，經(jīng)過近20年的發(fā)展，城鄉(xiāng)、區(qū)域差距進(jìn)一步拉大并已經(jīng)成為中國現(xiàn)代化過程中的兩大難題。城；居民收入差距由1991年的2.21:1擴(kuò)大到2009年的3.33:1，東部與西部人均GDP差距也由1991年的1.85:1擴(kuò)大到2008年的2.31:1。持續(xù)的差距拉大使得提高統(tǒng)籌層次難度越來越大。基于此，在2007年10月15日，胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中明確指出：“提高統(tǒng)籌層次，制定全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法。”正式明確把社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)作為提高統(tǒng)籌層班的過渡性安排。在2009年12月22日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上通過了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》并從2010年1月1日起施行，歷經(jīng)兩年多后，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)這一過渡性安排才姍姍而來，真可謂是“千呼萬喚始出來”。這里，我們不禁要問：“作為過渡性安排的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法出臺(tái)我們用了兩年多，那么作為根本性制度安排—提高統(tǒng)籌層次所需的時(shí)機(jī)何時(shí)才能成熟、條件何時(shí)才能具備、目標(biāo)何時(shí)才能實(shí)現(xiàn)呢?”
　　筆者認(rèn)為，提高統(tǒng)籌層次實(shí)質(zhì)是一個(gè)利益的再分配問題，提高統(tǒng)籌層次不可避免會(huì)遇到既得利益群體或者先富者的干擾和阻撓，所以提高統(tǒng)籌層次更需要講大局意識(shí)和政治意識(shí)，提高統(tǒng)籌層次所涉及的利益分配和調(diào)整也更需要公共政策的強(qiáng)勢牽引以及決策層的一種政治決斷。
　　
　　三、“互補(bǔ)觀念”
　　
　　主要體現(xiàn)在商業(yè)保險(xiǎn)與社會(huì)保險(xiǎn)的關(guān)系上。無論是一些專家學(xué)者的論述中把商業(yè)保險(xiǎn)列為補(bǔ)充保障的內(nèi)容，還是在黨和政府的文件中提到的“以商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充”，兩者的共同點(diǎn)都在于認(rèn)為商業(yè)保險(xiǎn)與社會(huì)保險(xiǎn)的關(guān)系是互補(bǔ)的。但卻忽略了兩者隱含的層次關(guān)系，也即認(rèn)為兩者的互補(bǔ)性高于層次性?？墒侵灰J(rèn)真分析一下社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)和所追求的目標(biāo)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，兩者的層次性要高于互補(bǔ)性。社會(huì)保險(xiǎn)是由政府舉辦的、旨在為可能遭遇各種必然性或偶然性風(fēng)險(xiǎn)并參加了社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)成員提供各種援助。是一種具有公益性和福利性的社會(huì)保障制度。商業(yè)保險(xiǎn)則是由專門的保險(xiǎn)公司經(jīng)營、通過與參加商業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)成員訂立保險(xiǎn)合同建立保險(xiǎn)關(guān)系進(jìn)而分散參保者可能遭遇的偶然性風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)形式，是一種以營利和“嫌貧愛富”為典型特征的企業(yè)經(jīng)營制度。
　　在談及商業(yè)保險(xiǎn)與社會(huì)保險(xiǎn)的互補(bǔ)關(guān)系時(shí)。論述主要集中在四個(gè)方面：服務(wù)對(duì)象上的互補(bǔ)性、保險(xiǎn)項(xiàng)目上的互補(bǔ)性、滿足需求上的互補(bǔ)性、發(fā)揮作用上的互補(bǔ)性。有的學(xué)者通過論述兩者在服務(wù)對(duì)象上的互補(bǔ)性，提出把被社會(huì)保險(xiǎn)排除在外的大多數(shù)的農(nóng)業(yè)人口由參加商業(yè)保險(xiǎn)來補(bǔ)足以實(shí)現(xiàn)服務(wù)對(duì)象上的全覆蓋，可是不能忽視的是商業(yè)保險(xiǎn)是以贏利為目的的，最終只會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民收入的減少和農(nóng)民權(quán)益的二次受損。這與中央提出的“多予、少取、放活”的方針是相悖的，也與社會(huì)保障制度建設(shè)的初衷和目的相背離。如果說通過商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)在農(nóng)特還有一點(diǎn)可行性的話，那么寄希望于商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)來解’決7億多農(nóng)民的養(yǎng)老問題則是既缺乏理論論證，更沒有現(xiàn)實(shí)的可行性。在保險(xiǎn)項(xiàng)目和滿足需求上，兩者的互補(bǔ)性仍然是以層次性為基礎(chǔ)的。因?yàn)樵诒ｋU(xiǎn)項(xiàng)目和需求滿足上。商業(yè)保險(xiǎn)的層次和水平都較社會(huì)保險(xiǎn)要高。而在發(fā)揮作用方面，兩者的層次性仍然高于互補(bǔ)性，因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)的作用在于保障勞動(dòng)者的基本生活，為勞動(dòng)者提供的是基本保障、生存保障，而商業(yè)保險(xiǎn)的作用在于滿足參保人較高層次的保障需求，為參保人提供的是高級(jí)保障、發(fā)展保障。因此，在談及兩者的關(guān)系時(shí)，我們應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到層次性高于互補(bǔ)性，轉(zhuǎn)變“互補(bǔ)觀念”。
　　
　　四、“效率觀念”
　　
　　在中國社會(huì)保障制度建設(shè)過程中，“效率論”一直干擾和阻礙著制度發(fā)展的進(jìn)程和速度，總結(jié)“效率論”的各種觀點(diǎn)。可以發(fā)現(xiàn)主要有三種：“原始積累不可避免”、“國家財(cái)力不足”、“重視公正便會(huì)妨礙效率”。以下對(duì)這三種主要觀點(diǎn)作一認(rèn)真分析。
　　主張“原始積累不可避免”，認(rèn)為在現(xiàn)代化過程中，不可避免地要出現(xiàn)一個(gè)殘酷的、犧牲多數(shù)人利益的原始積累期，把損害多數(shù)人的利益視為理所當(dāng)然的事并放任下去。主張“國家財(cái)力不足”，認(rèn)為中國是一個(gè)發(fā)展中國家，國家財(cái)力十分有限，應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行社會(huì)總財(cái)富的積累之后再實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的公正。主張“重視公正便套妨礙效率”，認(rèn)為重視公正必然導(dǎo)致多數(shù)人剝削少數(shù)人的貢獻(xiàn)，從而妨礙效率的提高、損傷社會(huì)活力。盡管效率論的各種主張和論述各不相同，但卻都無視兩個(gè)事實(shí)：一是農(nóng)民為中國的現(xiàn)代化和工業(yè)化提供了最初的資金積累。而且那些資金的積累還是通過很低的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，即工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的方式來完成的；二是農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)益的嚴(yán)重受損。而論調(diào)的背后卻是少數(shù)強(qiáng)勢群體對(duì)多數(shù)弱勢群體先前受損利益的否定以及少數(shù)強(qiáng)勢群體對(duì)自身既得利益的維護(hù)。追根究底，會(huì)發(fā)現(xiàn)三者都是主張維護(hù)既得群體的利益而不是全民共享、市民社會(huì)而不是全民社會(huì)、精英社會(huì)而不是全民社會(huì)。這些主張的影響具體表現(xiàn)在對(duì)社會(huì)保障支出提高的影響上，改革開放30年來，中國財(cái)政性社會(huì)保障支出如“老牛拉車，緩慢前行”，增長速度不僅遠(yuǎn)低于財(cái)政收入年均14 1％的增速。也低于GDP年均9.8％的增速。
　　盡管“原始積累不可避免”、“重視公正便會(huì)妨礙效率”等效率論調(diào)市場越來越小，但是效率論調(diào)的影響卻并沒有消除，財(cái)政性社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重一直徘徊在10％一12％而得不到大幅提高就可以說明在很大程度上就是受了效率論調(diào)的影響，這說明效率論調(diào)的影響還有不小的市場。因此，對(duì)于《中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》一書中希望的到2012年將財(cái)政性社會(huì)保障支出占國家財(cái)政支出的比重不低于15％的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，筆者對(duì)此仍持謹(jǐn)慎態(tài)度。在社會(huì)保障制度建設(shè)過程中，要轉(zhuǎn)變“效率觀念”，避免“效率困惑”，如此，社會(huì)保障制度建設(shè)才能獲得國家財(cái)政的大力支持和持久保證。
　　
　　五、“爭論觀念”
　　
　　主要體現(xiàn)在社保費(fèi)稅之爭上。對(duì)社會(huì)保障資金籌資方式的稅費(fèi)之爭由來已久，而其實(shí)質(zhì)則是社?；I資方式的征收權(quán)之爭。從費(fèi)派認(rèn)為我國不宜開征社會(huì)保障稅，因?yàn)檫@既不符合我國國情也不符合國際發(fā)展趨勢，費(fèi)改稅將與統(tǒng)賬結(jié)合的社會(huì)保障制度模式形成沖突。從稅派則認(rèn)為我國應(yīng)該通過社會(huì)保障稅來籌集社會(huì)保障資金，費(fèi)改稅才是真正的國際趨勢和國際慣例。此外，從稅派也把社保制度運(yùn)行中出現(xiàn)的統(tǒng)籌層次不高、資金被違規(guī)椰用、收支缺口較大、投資收益偏低等各種問題出現(xiàn)的原因都指向了社會(huì)保障繳費(fèi)，而且在對(duì)社會(huì)保障稅的可行性缺乏充分論證和形成共識(shí)的情況下就對(duì)社會(huì)保障稅的稅制要素、課征范圖以及征收管理等作出了許多具體設(shè)計(jì)。然而十多年的社保費(fèi)稅之爭，雖然耗費(fèi)了大量的學(xué)術(shù)、經(jīng)濟(jì)甚至政治資源，但是仍然沒有形成共識(shí)，至今還是各執(zhí)一詞。更重要的是，十多年的社保費(fèi)稅之爭也使得中國社會(huì)保障制度建設(shè)貽誤了不少的改革發(fā)展機(jī)遇，而這正是這場爭論的最大代價(jià)。
　　對(duì)于這一問題，筆者曾在《對(duì)要求社保費(fèi)改稅理由的質(zhì)疑》一文中指出：從稅派主張費(fèi)改稅的許多理由并不成立或至少說是不很科學(xué)，還有待進(jìn)一步去論證，而認(rèn)真考慮到現(xiàn)實(shí)國情、制度本身及制度實(shí)施的各種障礙和現(xiàn)實(shí)條件，應(yīng)穩(wěn)妥地走繳費(fèi)籌集社保資金的道路。理不辨不明，但是當(dāng)?shù)览硪呀?jīng)明確時(shí)，一味的爭論不僅會(huì)使辯論失去應(yīng)有的意義和價(jià)值，而且還會(huì)影響社會(huì)保障制度其他方面所需的理論支撐和指導(dǎo)的研究并干擾政治決策。對(duì)于爭論問題，鄧小平有句名言：“不搞爭論，是我的一個(gè)發(fā)明。不爭論是為了爭取時(shí)間千，一爭論就復(fù)雜了，把時(shí)間都爭掉了，什么也干不成。不爭論大膽地試，大膽地間?！?鄧小平文選》第三卷第374頁)不搞爭論可以說是改革開放30年的重要經(jīng)驗(yàn)，而持續(xù)的爭論卻是中國社會(huì)保障制度建設(shè)的一大教訓(xùn)。重溫小平的這句名言，中國社會(huì)保障制度建設(shè)可以得到很多有益的啟示。
　　而在已進(jìn)入立法審議階段的《社會(huì)保險(xiǎn)法》草案中也沒有能夠?yàn)檫@場持續(xù)了十多年之久的費(fèi)稅之爭一錘定音，只是規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)和征收辦法由國務(wù)院規(guī)定?！笨梢灶A(yù)見，社會(huì)保障費(fèi)稅之爭還將持續(xù)下去，只是會(huì)由“明槍實(shí)戰(zhàn)”轉(zhuǎn)為“暗中角力”。如此還將耗費(fèi)大量的資源、錯(cuò)失不少的機(jī)遇到。進(jìn)而對(duì)社會(huì)保障制度建設(shè)產(chǎn)生負(fù)面影響。
　　
　　六、“目標(biāo)觀念”
　　
　　主要體現(xiàn)在理想目標(biāo)時(shí)設(shè)定上。從十五大報(bào)告“建立社會(huì)保障體系”到十六大報(bào)告“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系”再到十七大報(bào)告“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”。對(duì)于社會(huì)保障制度的論述篇幅，從十五大報(bào)告的78字到十六大報(bào)告的192字再到十七大報(bào)告的354字，這都體現(xiàn)了執(zhí)政黨和決策層對(duì)社會(huì)保障制度建設(shè)重視程度的增加。另外，在凝聚了社會(huì)保障理論界共識(shí)的《中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》一書中也提出了社會(huì)保障制度建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)是“公平、普惠、可持續(xù)的社會(huì)保障體系”“在中華人民共和國成立一百周年前后邁向中國特色社會(huì)主義福利社會(huì)”?？梢钥闯?，無論從理論上還是政治決策上，中國對(duì)于社會(huì)保障制度的建設(shè)目標(biāo)逐漸清晰，也更加具體、更加完善、更加全面。
　　制定目標(biāo)旨在明確中國社會(huì)保障制度的奮斗方向，給各級(jí)官員以社保工作做指導(dǎo)，提振民眾消費(fèi)預(yù)期和生活信心。社會(huì)保障制度建設(shè)在避免了目標(biāo)簡單化和模糊化的同時(shí)。制度建設(shè)的目標(biāo)也變成了一個(gè)龐大的體系，現(xiàn)實(shí)目標(biāo)、長遠(yuǎn)目標(biāo)、中期目標(biāo)、戰(zhàn)略目標(biāo)等等各種目標(biāo)相互交織、錯(cuò)綜復(fù)雜。這樣，目標(biāo)的多樣化讓民眾眼花繚亂、心生疑問，也讓各級(jí)官員不知重點(diǎn)、難得要領(lǐng)。同時(shí)在目標(biāo)設(shè)定的同時(shí)，若缺少具體的、可操作的、切實(shí)可行的措施，目標(biāo)就會(huì)落空。在社保統(tǒng)籌層次提高上就有這樣的教訓(xùn)。1991年就確立了社保省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)，但是至今的28年一直沒有出臺(tái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體方案，因此，這一目標(biāo)也就流于制定。正如社科院鄭秉文教授曾指出的：“在改革中，我們更多地在戰(zhàn)略上是個(gè)贏家，而在戰(zhàn)術(shù)上則往往疏于制定具體方案。天下大事，必作于細(xì)，否則。很容易從戰(zhàn)略上的贏家變成輸家?！彼裕覀兏鼞?yīng)該找到實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的路徑和工作的抓手。不可讓目標(biāo)的多樣影響了社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。因此，社會(huì)保障制度建設(shè)應(yīng)該加強(qiáng)目標(biāo)管理。加強(qiáng)對(duì)目標(biāo)的督促檢查和考核評(píng)估，避免出現(xiàn)“贏之于藍(lán)圖描繪、失之于制度落實(shí)”的尷尬，轉(zhuǎn)變“目標(biāo)觀年”避免“望梅止渴”、“畫餅充饑”。
　　
　　七、“籌資觀念”
　　
　　主要體現(xiàn)在重籌資、輕管理、重開源、輕節(jié)流。可謂是：多問采處，卻不知病在去處。長期以采。由于國家對(duì)社會(huì)保障的投入較少以人社會(huì)保障基金存在巨大的收支缺口等因素，更多強(qiáng)調(diào)采用多種途徑籌集社岔保障基金，以及對(duì)基金的監(jiān)管，而疏于對(duì)社會(huì)保障資金使用的效果管理和績效評(píng)估。
　　在社會(huì)保障制度的實(shí)施過程中，各種騙?，F(xiàn)象曾大量存在，“開小車、吃低?！焙汀伴_小轎車的失業(yè)者”在有些地方也時(shí)有發(fā)生，而社會(huì)保障主管部門對(duì)騙保及各種“道德風(fēng)險(xiǎn)”的解決和打擊力度明顯不足。這不僅讓社會(huì)保障的實(shí)施效果大打折扣，更主要的嚴(yán)重影響!了公民對(duì)社會(huì)保障制度的信心，降低了以追求公平為目的的社套保障制度的公信力。社會(huì)保障管理中的道德風(fēng)險(xiǎn)與欺詐現(xiàn)象，也是形式多樣、五花八門，諸如個(gè)人過度消費(fèi)、冒名頂替、掛床住院、弄虛作假騙取待遇、違反政策提前退休、瞞報(bào)繳費(fèi)基數(shù)、借用別人的醫(yī)療卡就醫(yī)、偽造編造病歷及醫(yī)療費(fèi)收據(jù)等等。而1999年開始施行并延用至令的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》對(duì)于社會(huì)保障方面的違法行為處罰力度顯然不夠，罰款較輕，震懾性條款“情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”多是備而不用，難以真正起到震懾作用?！疤峁┨摷勹b定意見”“提供虛假診斷證明”等情形雖在處置辦法明確列出，但是對(duì)于具體如何處罰卻未加說明。致使該規(guī)定“形同虛設(shè)”。
　　再者，近年查處的社保大案，無論是上海社?；鸢负蛷V州養(yǎng)老套揶用案，還是湖南郴州住房公積金挪用案和河北省電力公司社保中心社?；鹋灿冒?，共同點(diǎn)都是社會(huì)保障資金的違規(guī)挪用，而對(duì)社會(huì)保障資金其他方面的問題，查處力度顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。加之，近年來，國家對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政投入也不斷增加，因此。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障資金使用的監(jiān)管顯得尤為重要。近年來頻發(fā)社會(huì)保障方面的腐敗案件，如貴州套取農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)資金系列窩壤等，已經(jīng)為我們敲響了警鐘。因此，對(duì)于社會(huì)保障資金的籌集、管理、使用等環(huán)節(jié)都應(yīng)該進(jìn)行績效評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，加強(qiáng)社保資金的管理監(jiān)腎。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以及對(duì)社會(huì)保障主管部門的監(jiān)督，嚴(yán)防社會(huì)保障領(lǐng)域的監(jiān)管滯后。此外，對(duì)于各種欺詐行為要加大懲處力度，真正做到“開源”與“節(jié)流”并舉，“保障”與“處罰”共施。如果以后還是“重籌資、輕管理、重開源、輕節(jié)流”，那么，社會(huì)保障基金就可能成為一個(gè)填不滿的“資金黑洞”。
　　
　　八、“公平觀念”
　　
　　社會(huì)保障制度建立和實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)和目的在于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)和諧、協(xié)調(diào)發(fā)展。在凝聚了中國社會(huì)保障理論界高度共識(shí)的《中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略一理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案》一書中這樣論述：“公平是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的核心價(jià)值追求?！薄啊畡?chuàng)造公平、維護(hù)公平、促進(jìn)公平，是這一制度與生俱來的獨(dú)特使命?！钡牵粋€(gè)制度建設(shè)殘缺、覆蓋范圍有限、待遇標(biāo)準(zhǔn)各異的社會(huì)保障制度，則會(huì)使社會(huì)保障制度的初衷和實(shí)施效果大打折扣，而且還極有可能成為社會(huì)不穩(wěn)定的潛在導(dǎo)火索，破壞社會(huì)公平正義、阻礙社會(huì)和諧發(fā)展。所以，需要格外重視社會(huì)保障制度建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)好并實(shí)施好，因?yàn)槿魏我粋€(gè)環(huán)節(jié)的漏洞都會(huì)使制度設(shè)計(jì)的初衰和實(shí)施效大打折扣并且產(chǎn)生不良的后果。
　　從制度建設(shè)來看。條條分立、塊塊分割的制度建設(shè)，諸如公務(wù)員制度、事業(yè)單位制度、城鎮(zhèn)企業(yè)制度、農(nóng)民制度、農(nóng)民工制度等，使得本就不完善的中國社會(huì)保障制度更顯得支離破碎、紛繁蕪雜。而條塊分割的“碎片化”制度背后的實(shí)質(zhì)則是區(qū)域發(fā)展水平差異和部門利益水平差異在社會(huì)保障制度建設(shè)方面的反映。任何制度的建設(shè)都依賴于相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，因此區(qū)域發(fā)展差距和部門利益差異的不公平也就很自然地體現(xiàn)到社會(huì)保障制度建設(shè)的完善與否后以看及待遇水平的高低上，而這無疑是把本來就不公平的區(qū)域差距和部門利益差距制度化并加以延續(xù)，把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不公平轉(zhuǎn)化并延續(xù)到社會(huì)領(lǐng)域。
　　
　　從覆蓋范圍來看，社會(huì)保障制度仍未將占中國人口絕失多數(shù)的農(nóng)民覆蓋進(jìn)來，而是被排斥、被游離于社會(huì)保障制度之外。截止2008年底，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)仍有8.5億多人口束被覆蓋，其中只有5595萬農(nóng)民參加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，僅占農(nóng)民總數(shù)的7.76％，2008年領(lǐng)取了養(yǎng)老金的農(nóng)民共有512萬人，僅占農(nóng)村老年人口的5.34％；基本醫(yī)療保險(xiǎn)仍有1.7億城鎮(zhèn)居民未被覆蓋；對(duì)工傷保險(xiǎn)需求最迫切的農(nóng)民工只有4942萬人參加_工傷保險(xiǎn)，僅占2.25億農(nóng)民工總數(shù)的21.96％。而且即使被制度覆蓋也因待遇水平過低而難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。相反，作為少數(shù)強(qiáng)勢的機(jī)關(guān)事業(yè)單位及城鎮(zhèn)企業(yè)(尤其是國有企業(yè))職工來說，享受的制度保障就從未間斷，尤其是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的保障待遇水平更是隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷提高。如此，社會(huì)保障的覆蓋范圍經(jīng)歷了從少數(shù)強(qiáng)勢到多數(shù)弱勢的過程，很顯然，這是與社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的初衷和實(shí)施的目的相悖的。
　　
　　從待遇水平來看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民差距甚大，比如，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)人均離退休費(fèi)差距已由1990年的1.17倍擴(kuò)大到2005年的1.98倍，而且機(jī)關(guān)事業(yè)單位人均離退休費(fèi)的增長率也要高于企業(yè)。此外，目前我國財(cái)政性社會(huì)保障資金投入絕大部分是投向了城市，而用于農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的投入則相對(duì)較少。因此，這一追求論平的制度仍然尷尬地發(fā)揮著拉大貧富差距的作用，它保障了部分弱勢群體的基本生活進(jìn)而免除了其生存危機(jī)，同時(shí)，也由于待遇水平的高低差異拉大了社會(huì)的貧富差距。所以，被譽(yù)為“收入分配的調(diào)節(jié)閥”的社會(huì)保障制度天然地追求公平不等于社會(huì)保障制度的實(shí)施和建設(shè)就能自動(dòng)地實(shí)現(xiàn)公平。因此，在制度實(shí)施過程中，需要轉(zhuǎn)變“公平觀念”，避免社會(huì)保障領(lǐng)域出現(xiàn)好的愈好、環(huán)的愈壞、多的愈多、少的愈少的“馬太效應(yīng)”，在制度建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)步驟和各個(gè)方面都要始終堅(jiān)守公平這一核心價(jià)值理念，因?yàn)椤捌x公平這一價(jià)值理念的制度安排必然帶來制度的異化”。
　　以上闡釋了以往中國社會(huì)保障制度建設(shè)過程中的八大教訓(xùn)，令人高興的是現(xiàn)在社會(huì)保障制度建設(shè)也正在汲取以往的教訓(xùn)。此外，執(zhí)政黨和決策層的高度重視、制度建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)更加雄厚、公民對(duì)社會(huì)保障的迫切需求以及理論研究的有力支撐等都為中國社會(huì)保障制度建設(shè)提供了前所未有的、難得的發(fā)展機(jī)遇。汲取教訓(xùn)以指導(dǎo)未來，抓住機(jī)遇以乘勢而上，這樣，離建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系就套為期不遠(yuǎn)。中國邁向福利社會(huì)的美好夢想也將逐步實(shí)現(xiàn)。
　　(責(zé)編：廉