論房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的范圍

　　摘 要：房屋所有權(quán)初始登記申請應(yīng)提交材料的范圍是嚴(yán)重困擾房地產(chǎn)登記實踐的一個問題。繁雜的、“搭便車式”的申請材料提供要求導(dǎo)致房屋所有權(quán)初始登記的辦理存在諸多障礙。在房屋已合法轉(zhuǎn)讓的情形下，這一問題更演化成“小業(yè)主辦證難”問題，形成了尖銳的社會矛盾。這一難題的解決既涉及對房屋所有權(quán)初始登記制度功能的正確認(rèn)識，也涉及行政法理論中的信賴保護原則在房屋所有權(quán)初始登記申請材料提交制度中的正確應(yīng)用。立法及實踐有必要在厘清這些問題的基礎(chǔ)上，重新審視我國房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的范圍并妥善解決與此相關(guān)的一些法律問題。
　　關(guān)鍵詞： 房屋所有權(quán)初始登記；初始登記制度功能；初始登記行為；信賴保護原則；小業(yè)主辦證難
　　中圖分類號：DF458
　　文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2011.03.05
　　
　　房屋所有權(quán)初始登記（也稱建筑物、附著物所有權(quán)初始登記），指在房屋竣工后，為確定房屋的基本信息及房屋的所有權(quán)而進行的第一次登記。在房地產(chǎn)登記實務(wù)中，房屋所有權(quán)初始登記申請應(yīng)提交哪些申請材料是爭議頗大的一個問題。由于房屋所有權(quán)初始登記是進行其他房地產(chǎn)登記的前提，只有在房屋所有權(quán)初始登記完成后，房屋的移轉(zhuǎn)登記、抵押登記等登記才能進行，
　　《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第37條規(guī)定，未經(jīng)依法登記領(lǐng)取權(quán)屬證書的房地產(chǎn)，不得轉(zhuǎn)讓。根據(jù)這一規(guī)定，地方立法及登記實務(wù)一般均將初始登記作為其他房地產(chǎn)登記的前提。比如，《上海市房地產(chǎn)登記條例》第14條第1、2款規(guī)定，土地使用權(quán)未經(jīng)初始登記的，該土地范圍內(nèi)的其他房地產(chǎn)權(quán)利不予登記。房屋所有權(quán)未經(jīng)初始登記的，與該房屋有關(guān)的其他房地產(chǎn)權(quán)利不予登記，但依據(jù)本條例規(guī)定申請預(yù)告登記的情形除外?！渡钲诮?jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)登記條例》第36條規(guī)定，經(jīng)初始登記的房地產(chǎn)，有下列情形之一的，當(dāng)事人應(yīng)自合同或其他法律文件生效之日起三十日內(nèi)申請辦理轉(zhuǎn)移登記……，等等。故而，房屋的占有人對房屋所有權(quán)初始登記一般均比較重視。但也正是基于此，房屋所有權(quán)初始登記往往被一些行政管理部門視為開展行政管理的有力手段與“抓手”。在實務(wù)中，一系列與房屋開發(fā)、建設(shè)、交易等活動相關(guān)的行政管理行為，如建筑工程規(guī)劃竣工驗收、建筑工程竣工結(jié)算、物業(yè)專項維修資金征收、房地產(chǎn)稅費征收等，紛紛搭上房屋所有權(quán)初始登記的“便車”。房屋占有人未取得相關(guān)行政管理合格證明文件即無法完成房屋所有權(quán)初始登記，房屋交易的進行便存在障礙。在房屋已交易（如預(yù)售）的情形下，這一問題更演化成“小業(yè)主辦證難”的問題，形成尖銳的社會矛盾。
　　在法學(xué)研究領(lǐng)域，關(guān)于房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的范圍及與之相關(guān)的法律問題，鮮有人深入涉及。但在實踐中，正是圍繞這一“不起眼”的問題，已產(chǎn)生了極大的爭議，并引發(fā)了諸多社會矛盾和沖突。我們認(rèn)為，對此問題進行研究，具有重要的現(xiàn)實意義。
　　
　　一、有關(guān)房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的現(xiàn)行立法、實踐及問題
　　
　?。ㄒ唬┯嘘P(guān)房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的立法現(xiàn)狀
　　房屋所有權(quán)初始登記申請應(yīng)提供哪些申請材料？這一問題貌似簡單，但卻很難在國家法律層面找到確切的答案?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第60條第2款規(guī)定：在依法取得的房地產(chǎn)開發(fā)用地上建成房屋的，應(yīng)當(dāng)憑土地使用權(quán)證書向縣級以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門申請登記，由縣級以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門核實并頒發(fā)房屋所有權(quán)證書。《中華人民共和國物權(quán)法》第11條規(guī)定：當(dāng)事人申請登記，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同登記事項提供權(quán)屬證明和不動產(chǎn)界址、面積等必要材料。觀乎這兩項法律規(guī)定，前者似乎明確了土地使用權(quán)證書為房屋所有權(quán)初始登記的唯一申請材料。但很顯然，單一的土地使用權(quán)證書無法確定房屋的物權(quán)狀況，是無法滿足房屋所有權(quán)初始登記要求的。這一規(guī)定更宜理解為原則性的規(guī)定，有賴于其他立法的具體化。后者的規(guī)定雖然比前者的規(guī)定略為具體，但依然是原則性的?！暗缺匾牧稀钡奶岱ū砻髟撘?guī)定是未詳盡的，其為一項彈性的規(guī)定，存在擴展空間。
　　由于國家立法的不明確或存在較大彈性，圍繞房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的范圍問題，國務(wù)院部委的部門規(guī)章及地方法規(guī)的規(guī)定可謂五花八門。建設(shè)部《房屋登記辦法》第30條規(guī)定的房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交的材料有：（一）登記申請書；（二）申請人身份證明；（三）建設(shè)用地使用權(quán)證明；（四）建設(shè)工程符合規(guī)劃的證明；（五）房屋已竣工的證明；（六）房屋測繪報告；（七）其他必要材料?！渡虾Ｊ蟹康禺a(chǎn)登記條例》第25條規(guī)定房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交的材料包括：（一）申請書；（二）身份證明；（三）記載土地使用權(quán)狀況的房地產(chǎn)權(quán)證書；（四）建設(shè)工程規(guī)劃許可證；（五）竣工驗收證明；（六）記載房屋狀況的地籍圖；（七）房屋勘測報告；（八）根據(jù)登記技術(shù)規(guī)范應(yīng)當(dāng)提交的其他有關(guān)文件?！赌暇┦谐擎?zhèn)房屋權(quán)屬登記條例》第20條規(guī)定的房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交的材料有：（一）立項批準(zhǔn)文件；（二）國有土地使用證；（三）建設(shè)工程規(guī)劃許可證；（四）竣工驗收證明材料；（五）公安部門出具的房屋門牌證明；（六）有資質(zhì)的房產(chǎn)測繪機構(gòu)出具的房屋測繪成果；（七）其他有關(guān)證件、證明。
　　在上述地方法規(guī)的規(guī)定之外，一些地方政府或房地產(chǎn)主管部門還常常以規(guī)范性文件的形式要求申請人提交某些行政管理證明材料作為房屋所有權(quán)初始登記的申請材料，如深圳市的一些文件就要求或曾要求提供物業(yè)專項維修資金繳納證明、地下工程建設(shè)檔案移交證明、土地使用費繳納證明等作為房屋所有權(quán)初始登記的申請材料。
　　綜觀上述情況，可以發(fā)現(xiàn)以下問題：首先，房地產(chǎn)管理法與物權(quán)法關(guān)于房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的范圍的規(guī)定并不明確，兩者也不一致；其次，建設(shè)部規(guī)章與地方立法均在國家立法之外，另外規(guī)定了許多房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交的材料，如建筑工程規(guī)劃許可文件、建筑工程施工許可文件、建筑工程竣工驗收文件等；再次，各地立法的規(guī)定雖然有許多一致的地方，但也存在差別；最后，地方法規(guī)的規(guī)定往往存在兜底條款，為擴展房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的范圍提供了可能。
　?。ǘ┯嘘P(guān)房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的現(xiàn)行立法沒有明確的問題
　　上述立法中的差異表面上看起來問題不大，但卻在實務(wù)中造成了極大的困惑并引發(fā)了激烈的爭議，主要表現(xiàn)在如下三個方面：
　　1．房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的邊際究竟在哪？由于國家立法及地方立法的不一致，甚至由于立法中幾乎均存在兜底條款，房屋所有權(quán)初始登記申請材料的提供要求有時候幾乎成為無底洞，成為“刁難”申請人的工具，申請人時常因此而不勝其擾。
　　2．與房屋所有權(quán)初始登記相關(guān)的行政管理事項應(yīng)否均在房屋所有權(quán)初始登記環(huán)節(jié)中解決？許多行政管理機關(guān)認(rèn)為，房屋所有權(quán)初始登記是開展行政管理的有力手段，通過該環(huán)節(jié)解決與房屋開發(fā)、建設(shè)、交易等有關(guān)的行政管理事項是可行的、必需的?；谶@一思路，房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的范圍有不斷擴大的趨勢，已造成房屋所有權(quán)初始登記管理不堪重負(fù)。
　　3．是否任一材料的缺乏都會實質(zhì)性地影響登記？在房屋已合法轉(zhuǎn)讓（主要指預(yù)售）時，買受人基于對房地產(chǎn)主管部門作出的預(yù)售許可等行政行為的信賴，進行了房地產(chǎn)交易，但卻由于房地產(chǎn)開發(fā)商欠缺某些房屋所有權(quán)初始登記申請材料，無法辦理房屋所有權(quán)初始登記，最終無法辦理轉(zhuǎn)移登記、取得房地產(chǎn)權(quán)利證書。這一狀況顯然是不合理的。
　　關(guān)于房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料范圍問題的爭議首先是由于立法規(guī)定的混亂、不一致而引起的。立法上的混亂、不一致則顯然是由于房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的確定依據(jù)在理論上未得到準(zhǔn)確界定而引發(fā)的。理論探討的不足導(dǎo)致房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的范圍處于模糊狀態(tài)。其次，立法僅對房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的范圍進行了統(tǒng)一的規(guī)定，但未允許在房屋已合法轉(zhuǎn)讓（主要指預(yù)售）時，為保護善意買受人的合法權(quán)益，可作相應(yīng)的調(diào)整，這導(dǎo)致合法買受人的利益往往淹沒在不當(dāng)?shù)?、統(tǒng)一規(guī)定的房屋所有權(quán)初始登記申請材料提交過程中。
　　
　　觀乎引發(fā)房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料范圍問題的爭議的兩項原因，可以發(fā)現(xiàn)，第二個問題是第一個問題在特殊情形下（即存在合法買受人）的表現(xiàn)形式，其解決必須以第一個問題的確定為基礎(chǔ)。因此，在下文的論述中，我們將首先對第一個問題，也即在一般情形下（房屋未合法轉(zhuǎn)讓時），房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的確定依據(jù)問題進行探討，并據(jù)此對未合法轉(zhuǎn)讓房屋的所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的范圍進行分析、界定；在此基礎(chǔ)上，再討論第二個問題，也即在房屋已合法轉(zhuǎn)讓時，為保護合法買受人的利益，房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的確定依據(jù)及范圍是否應(yīng)有所變化？房屋所有權(quán)初始登記申請材料的提供要求是否應(yīng)作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整？
　　
　　二、未合法轉(zhuǎn)讓房屋的所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的確定依據(jù)與范圍
　　
　?。ㄒ唬┑怯浿贫鹊墓δ堋春戏ㄞD(zhuǎn)讓房屋的所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的確定依據(jù)
　　未合法轉(zhuǎn)讓房屋的所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的范圍應(yīng)由房屋所有權(quán)初始登記制度功能的發(fā)揮需要決定?！吧暾埲颂岢龅怯浬暾?，是財產(chǎn)初始登記程序的起始環(huán)節(jié)和必經(jīng)步驟，是引起財產(chǎn)登記程序法律關(guān)系的重要法律事實，其直接后果是引起財產(chǎn)登記關(guān)系主體之間的權(quán)利和義務(wù)的產(chǎn)生，即引起登記關(guān)系的發(fā)生；其最終目的則是為了使當(dāng)事人的財產(chǎn)權(quán)利通過法律程序而得到法律的認(rèn)可。”［1］也就是說，財產(chǎn)權(quán)初始登記申請是一項引起登記關(guān)系產(chǎn)生的法律事實，最終目的在于使當(dāng)事人的財產(chǎn)權(quán)利通過法律程序而得到法律的認(rèn)可。房屋所有權(quán)初始登記申請的目的在于證明申請的房屋符合法律規(guī)定的要件，可以作為合法的財產(chǎn)權(quán)利獲得法律的認(rèn)可。房屋所有權(quán)初始登記申請材料的提供目的即在于證明申請事項已符合房屋所有權(quán)初始登記所應(yīng)具備的各項法律要件，最終使申請得到認(rèn)可并獲得登記。對于某一法律行為或某項法律制度而言，其成立的法律要件顯然是由該行為或制度的目的也即制度功能決定的。法律要件的設(shè)置僅是實現(xiàn)該行為或制度功能的途徑，是服務(wù)于制度功能的發(fā)揮需要的。房屋所有權(quán)初始登記制度當(dāng)然也是如此。故而，未合法轉(zhuǎn)讓房屋的所有權(quán)初始登記申請材料應(yīng)由房屋所有權(quán)初始登記制度的功能最終決定，房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的確定依據(jù)即為房屋所有權(quán)初始登記制度的功能。
　?。ǘ┪餀?quán)宣示——房屋所有權(quán)初始登記制度的基本功能
　　未合法轉(zhuǎn)讓房屋的所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的確定依據(jù)為房屋所有權(quán)初始登記制度的功能。據(jù)此，我們即可以從房屋所有權(quán)初始登記制度功能的厘清出發(fā)，對未合法轉(zhuǎn)讓房屋的所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的范圍進行界定。
　　1．物權(quán)法視角下的房屋所有權(quán)初始登記制度的功能
　　房屋所有權(quán)初始登記為房地產(chǎn)登記的一個類型，房地產(chǎn)登記則是不動產(chǎn)登記的一種。所謂不動產(chǎn)登記，也就是不動產(chǎn)物權(quán)登記，即不動產(chǎn)物權(quán)的各種變動在不動產(chǎn)所在地的專門機關(guān)所設(shè)立的專門簿冊（不動產(chǎn)登記簿）上予以記載的事實［2］。
　　我國《物權(quán)法》并沒有對房地產(chǎn)或不動產(chǎn)登記進行定義，僅在第9條規(guī)定了不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力，未經(jīng)登記，不生效力，但法律另有規(guī)定的除外。此外，其在第28至第31條中還規(guī)定了因法院判決、仲裁機關(guān)裁決、行政機關(guān)征收決定、繼承、遺贈及合法建造等非法律行為引起物權(quán)變動的，自相關(guān)文件或行為生效時即產(chǎn)生物權(quán)變動的效力，無需進行登記；但處分該物權(quán)時，若依照法律規(guī)定需要辦理登記的，未經(jīng)登記，不發(fā)生物權(quán)效力。這些規(guī)定表明我國在不動產(chǎn)登記制度上采取了權(quán)利登記模式，并堅持了設(shè)權(quán)登記為主、宣示登記為輔的原則。所謂設(shè)權(quán)登記，“乃創(chuàng)設(shè)物權(quán)效力之登記”；而宣示登記，“乃將已成立之物權(quán)變動昭示于人之登記”［3］。根據(jù)設(shè)權(quán)登記主義，物權(quán)非因登記不能產(chǎn)生，而根據(jù)宣示登記主義，登記的功能僅在于記載、宣示業(yè)已存在的物權(quán)，而不在于設(shè)立物權(quán)。
　　根據(jù)我國《物權(quán)法》的上述規(guī)定，可以推導(dǎo)出：作為不動產(chǎn)物權(quán)登記的一種形式，房地產(chǎn)登記同樣可分為兩種類別，其一為設(shè)權(quán)登記，其制度目的、功能在于記載并設(shè)立房地產(chǎn)物權(quán)（對于因法律行為而設(shè)立的物權(quán)而言）；其二為宣示登記，其制度目的、功能在于記載、宣示房地產(chǎn)物權(quán)（對于因非法律行為而形成的物權(quán)而言）。鑒于房屋所有權(quán)初始登記的登記對象為合法建造（對于非法建造的房屋，經(jīng)處罰、補辦相應(yīng)手續(xù)后應(yīng)視為合法，也可進行初始登記）的房屋，該登記模式應(yīng)為宣示登記，故其制度功能便表現(xiàn)為記載、宣示業(yè)已存在的房屋物權(quán)，而不在于設(shè)立房屋物權(quán)。
　　2．基于房屋所有權(quán)初始登記的法律屬性對房屋所有權(quán)初始登記功能的認(rèn)識
　　在實務(wù)中，房屋所有權(quán)初始登記被“搭乘”上諸多行政管理職能的現(xiàn)狀，與理論及實踐對于房屋所有權(quán)初始登記行為及登記制度的法律屬性的不當(dāng)認(rèn)識是密切相關(guān)的。房屋所有權(quán)初始登記行為及登記制度的法律屬性應(yīng)如何定位？房屋所有權(quán)初始登記行為是行政行為嗎？房屋所有權(quán)初始登記制度是行政管理制度嗎？如房屋所有權(quán)初始登記行為、登記制度具有行政行為、行政管理規(guī)范屬性，那么其是一種純粹的行政管理行為、行政管理規(guī)范嗎？其行政管理職能應(yīng)否受到限制？我們認(rèn)為，這些問題在理論認(rèn)識中是存在著重大誤區(qū)的，“我國許多法學(xué)家只把不動產(chǎn)物權(quán)登記當(dāng)作其他登記一樣的純粹行政法問題”［4］，實踐則在此認(rèn)識的基礎(chǔ)上，簡單地視房屋所有權(quán)初始登記行為、登記制度為純粹的行政管理行為、行政管理制度，混淆了房屋所有權(quán)初始登記行為與其他相關(guān)行政管理行為的界限，從而賦予房屋所有權(quán)初始登記過多無關(guān)的行政管理功能，引發(fā)了實踐的混亂。對房屋所有權(quán)初始登記法律屬性問題的不同認(rèn)識會對房屋所有權(quán)初始登記制度功能的判斷產(chǎn)生重大影響，如房屋所有權(quán)初始登記是純粹的行政管理行為及管理制度，僅僅是一種行政管理手段，則“搭乘”相關(guān)的行政管理職能可能是無可厚非的，這正是實踐中很多人的看法，也正是導(dǎo)致房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的范圍不斷擴大的重要根源。我們認(rèn)為，關(guān)于房屋所有權(quán)初始登記制度功能問題的探討，有必要在正確厘定房屋所有權(quán)初始登記行為、登記制度的法律屬性的基礎(chǔ)上進行。唯有如此，從房屋所有權(quán)初始登記功能出發(fā)，探討、確定房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交材料的范圍的思路對于實踐中存在的問題的解決才是有針對性的，問題的解決也才可能是徹底的、全面的。
　　房地產(chǎn)登記行為的法律屬性與房地產(chǎn)登記制度的法律屬性是兩個不同層面上的問題，前者探討的是房地產(chǎn)登記行為是公法行為抑或民事行為的問題，后者探討的則是房地產(chǎn)登記制度的私法屬性與公法屬性問題。這兩者有一定的關(guān)聯(lián)，但并非等同關(guān)系。對于前者，一些學(xué)者認(rèn)為，登記根本就不是私法上的法律行為，而是具有國家意志性的公法行為，準(zhǔn)確地說，登記行為是公法上的確認(rèn)行為［5］。對此，我們認(rèn)為，從房地產(chǎn)登記的運作機制、房地產(chǎn)登記機關(guān)與申請者的相互地位與關(guān)系看，“登記只是一項獨立的國家行為”［2］131，確實屬于公法上的行為，這一結(jié)論總體上是對的，但若由此而“順理成章”地將房地產(chǎn)登記當(dāng)成純粹的行政法問題，將房地產(chǎn)登記制度視為純粹的公法規(guī)范或行政法制度，就可能因過分強調(diào)房地產(chǎn)登記制度的行政管理功能因而引發(fā)謬誤。
　　就房地產(chǎn)登記制度的法律屬性問題，有人認(rèn)為， “登記機關(guān)的性質(zhì)是行政機關(guān)，為了確保不動產(chǎn)交易的正當(dāng)性，它必須有所作為（如進行審查），此種行為中蘊涵了維持一般交易秩序和達(dá)到國家治理的目的，……。這個視角中的登記法又披上了公法外衣”［6］，故房地產(chǎn)登記制度具有公法屬性應(yīng)是不容置疑的。但在另一方面，房地產(chǎn)登記也具有私法屬性，“就財產(chǎn)登記法而言，與財產(chǎn)權(quán)因登記而產(chǎn)生的效力有關(guān)的法律制度，實際上與財產(chǎn)權(quán)自身的構(gòu)成和效力密切相關(guān)，是財產(chǎn)權(quán)制度的基本構(gòu)成，因此，顯然具有民事財產(chǎn)法（私法）的性質(zhì)”［1］12-13，這一點我們同樣不能漠視。由此而言，房地產(chǎn)登記制度應(yīng)是一項公法與私法屬性兼具的法律制度。
　　
　　承認(rèn)房地產(chǎn)登記是一項公法與私法屬性兼具的法律制度，并不意味著房地產(chǎn)登記制度的公法與私法屬性不存在主次之分。“將登記法界定為私法或者公法，將導(dǎo)致其功能目標(biāo)和制度設(shè)置存在根本差別，這就要求立法者必須作出判斷。實際上，由于登記法與當(dāng)事人的私人利益、國家涉及不動產(chǎn)的公共利益緊密相關(guān)，不可能將之單純地定性為私法或者公法，而是糅合這兩種屬性，只不過，糅合的比例——以私法屬性為主、以公法屬性為主，還是兩者對半——則要由立法者進行選擇?！保?］81比較大陸法系國家