論中國(guó)石油行業(yè)的反壟斷法適用

　　摘 要：中國(guó)《反壟斷法》實(shí)施之后，面臨對(duì)“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)”適用的問(wèn)題。以石油行業(yè)為例，通過(guò)反“行政壟斷”來(lái)推動(dòng)石油行業(yè)的反壟斷不應(yīng)是主導(dǎo)的指向，應(yīng)當(dāng)廓清“行政壟斷”與依法管制之間的界限，在正確認(rèn)識(shí)石油行業(yè)管制體制的形成的前提下，確立政府管制與反壟斷法規(guī)制之間的協(xié)調(diào)原則，從結(jié)構(gòu)和行為兩個(gè)方面有效推進(jìn)石油行業(yè)的反壟斷適用。
　　關(guān)鍵詞： 石油行業(yè)反壟斷法適用；管制行業(yè)；行政壟斷；放松管制；反壟斷
　　中圖分類號(hào)：DF41
　　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2011.04.08
　　
　　引 言
　　
　　早在《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）制定過(guò)程之中，實(shí)施監(jiān)管的行業(yè)（銀行、電力、電信等）和依法（或依政策）成立的、在法律上或事實(shí)上具有獨(dú)占地位的
　　（石油、煙草等）關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)的反壟斷問(wèn)題就是學(xué)界討論的焦點(diǎn)之一［1］?！斗磯艛喾ā奉C布實(shí)施之后，金融業(yè)的集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)業(yè)已出臺(tái)，而有關(guān)電信企業(yè)實(shí)施涉嫌壟斷行為的案件則已受到法院的審查，管制行業(yè)的反壟斷適用漸次展開(kāi)。與此同時(shí)，隨著油價(jià)的不斷波動(dòng)和石油需求的持續(xù)增長(zhǎng)，提高能源效率和能源部門服務(wù)質(zhì)量的需要日益明晰，各界要求對(duì)石油行業(yè)進(jìn)行改革的呼聲也越來(lái)越大，非公企業(yè)更是希望通過(guò)《反壟斷法》的實(shí)施來(lái)打破石油行業(yè)的壟斷。《反壟斷法》在何種程度上能夠承載這些期待，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法原意來(lái)考察，更應(yīng)該解析法條、深入行業(yè)，分析文本背后交錯(cuò)的制度安排，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的效用發(fā)揮實(shí)現(xiàn)石油行業(yè)的健康發(fā)展。
　　
　　一、石油行業(yè)的管制與競(jìng)爭(zhēng)：一個(gè)回顧
　　
　　中國(guó)石油行業(yè)的發(fā)展與中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和治理模式的變遷相伴隨，但總體上要滯后于中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，石油行業(yè)逐步經(jīng)歷了一個(gè)從集權(quán)管理到產(chǎn)業(yè)化分工，再到集團(tuán)化重組的過(guò)程。在競(jìng)爭(zhēng)政策的視域下，石油行業(yè)的管制與競(jìng)爭(zhēng)，根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)制度的引入情況可將其劃分為“前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”時(shí)期和“市場(chǎng)化改革”時(shí)期。
　?。ㄒ唬┦托袠I(yè)的“前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”時(shí)期
　　石油行業(yè)的“前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”時(shí)期，依產(chǎn)業(yè)發(fā)展的進(jìn)程可細(xì)分為兩個(gè)階段。第一，1949年-1982年: 集權(quán)管理階段。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，不僅石油企業(yè)的獨(dú)立法人地位沒(méi)有確立，而且石油的勘探、開(kāi)發(fā)、煉化和運(yùn)輸在不同時(shí)期分屬不同政府部門管理，而在銷售環(huán)節(jié)則采取“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”的政策。在行業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，沒(méi)有真正意義上的企業(yè)行為，而只有國(guó)家進(jìn)行石油勘探開(kāi)發(fā)總動(dòng)員的準(zhǔn)軍事行為［2］。在改革開(kāi)放初期，石油工業(yè)部集中統(tǒng)一管理下的獨(dú)家壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)未能改變。在石油價(jià)格體制上，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一直到改革開(kāi)放初期，石油生產(chǎn)和價(jià)格都由中央計(jì)劃決定，但價(jià)格較改革開(kāi)放前有所提高，以彌補(bǔ)企業(yè)的虧損。1981年之后，國(guó)家指令產(chǎn)量之內(nèi)的產(chǎn)品執(zhí)行計(jì)劃內(nèi)價(jià)格，超出計(jì)劃內(nèi)產(chǎn)量的產(chǎn)品執(zhí)行計(jì)劃外價(jià)格，石油價(jià)格進(jìn)入雙軌制階段。第二，1982年-1998年: 產(chǎn)業(yè)化分工階段。改革開(kāi)放初期以后，石油行業(yè)開(kāi)始進(jìn)入了改革的議程，三大石油公司陸續(xù)成立，從此石油行業(yè)形成了上游下游分割，海陸分治的管理體制，“三分四統(tǒng)”格局下的寡占型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)逐步形成。而石油部、能源部的相繼裁撤，也使得國(guó)家的石油管制機(jī)構(gòu)繼續(xù)延續(xù)了政企不分的狀態(tài)。在石油價(jià)格體制上，80年代初期開(kāi)始的雙軌制價(jià)格一直延續(xù)到90年代中期。1994年5月，國(guó)務(wù)院終止產(chǎn)量承包制，取消雙軌制，合并原油的計(jì)劃價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格，由國(guó)家根據(jù)不同油田的具體情況將原油價(jià)格分為二類五檔價(jià)格。此階段，名義上為市場(chǎng)定價(jià)，但政府仍然保留著很大的控制力。
　　在競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則方面，中國(guó)先后制定實(shí)施了《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》，《國(guó)務(wù)院關(guān)于認(rèn)真解決商品搭售問(wèn)題的通知》，《價(jià)格管理?xiàng)l例》，《關(guān)于企業(yè)兼并的暫行辦法》和《關(guān)于打破地區(qū)間市場(chǎng)封鎖進(jìn)一步搞活商品流通的通知》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》、《制止謀取暴利的暫行規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》、《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》等一系列法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，著力解決當(dāng)時(shí)存在的地區(qū)封鎖、壟斷價(jià)格、企業(yè)兼并中的限制競(jìng)爭(zhēng)行為、以低于成本的價(jià)格銷售商品、搭售、串通投標(biāo)行為、以及公用事業(yè)和管制行業(yè)企業(yè)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為、濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)等一系列突出問(wèn)題。在該時(shí)期，由于計(jì)劃體制的強(qiáng)大慣性，石油行業(yè)本身也正處于從集權(quán)管理向產(chǎn)業(yè)化分工過(guò)渡的階段，競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的法律法規(guī)和暫行規(guī)定雖有了涉及該行業(yè)的零星規(guī)定，但或者是未能適用于石油行業(yè)，或者是在實(shí)施層面收效甚微。[注：以“廣東省工商系統(tǒng)查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件總量分類統(tǒng)計(jì)表”（1993-2003年）體現(xiàn)的數(shù)據(jù)為例，在17類不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為中：“公用企業(yè)或其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者限制競(jìng)爭(zhēng)”類案件占案件總量比例的1.65%。（參見(jiàn)：彭海斌.公平競(jìng)爭(zhēng)制度選擇［M］.北京:商務(wù)