政府支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策和機制思考

趙剛，清華大學博士后，科技部中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員。主要研究領域為地緣戰(zhàn)略與國家安全、能源戰(zhàn)略、科技外交、科技與創(chuàng)新政策等。他提出的地緣科技學理論在國內外學術界產(chǎn)生了廣泛的影響。曾主持多項國家級和省部級科研課題。發(fā)表文章百余篇，著有《地緣科技學》、《地緣科技學與國家安全》和《科技外交的理論與實踐》等多部著作，譯著有《石油戰(zhàn)爭》、《糧食危機》。

當前，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)因被賦予調整產(chǎn)業(yè)結構、轉變發(fā)展方式的使命而備受追捧，在我國已經(jīng)是遍地開花。出于對戰(zhàn)略性和新興兩大基本屬性的考慮，政府必然要在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中有所作為，這是毫無疑問的。溫家寶總理在2010年的《政府工作報告》中指出，要大力發(fā)展新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥、信息網(wǎng)絡和高端制造業(yè)，加大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的投入和政策支持。這一明確的信號預示著在今后幾年里，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)將受到政策上的大力扶持。這也從一定程度上反映出，我國發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策環(huán)境還不完善，還需要在科技成果轉化、官產(chǎn)學研結合、財稅、政府采購、引進消化吸收再創(chuàng)新、知識產(chǎn)權、科技基礎設施等方面進一步改善。在市場經(jīng)濟的環(huán)境下，政府如何“為”以及“為”到何種程度卻值得進一步商榷。妥善處理政府與市場的關系成為我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的一個關鍵問題。

一、我國政府支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與問題分析

(一)政績評價問題

我國需要迫切改變政績的評價模式。長期以來，GDP的增長速度以及政府的財政收入狀況被作為考察干部工作能力和決定升遷的核心指標，導致很多地方政府不顧地區(qū)的長遠發(fā)展，一味依賴于房地產(chǎn)行業(yè)等拉動經(jīng)濟，沒有將資金投入技術研發(fā)和產(chǎn)業(yè)配套上。如果地方政府只顧政績考核，在投資沖動催動下，可能會引發(fā)在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)方面的重復建設。

而且，自20世紀80年代，我國各地興建了許多循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等方面的國家級、省級的示范區(qū)、示范點，建完了就作為一項政績，卻不注重后續(xù)的投入，使這些示范區(qū)、示范點沒有真正起到帶動地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的作用。

因此，政府要真正按照科學發(fā)展觀去發(fā)展，不能僅當成政績工程去做。政府要逐步建立科學完善的政績評價體系，在政績考核中，要將當前利益與長遠利益相結合，避免短期行為;并且要下這個決心，徹底改變以往政策缺乏連貫性、系統(tǒng)性和前瞻性的問題，以支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展。

(二)中央與地方協(xié)調問題

在一些國家，產(chǎn)業(yè)政策實施主要由中央政府負全責，然而我國的國情不同，幅員廣闊，地區(qū)的經(jīng)濟、技術發(fā)展水平不同，中央政府和地方政府在政策執(zhí)行上并不具有完全的一致性。在國家總體規(guī)劃出臺之前，各種地方規(guī)劃早已紛紛出臺，當前，從省級、地級直到縣級，都在忙著進行招商引資，由于缺乏總體協(xié)調和規(guī)劃，容易造成重復建設，資源浪費，最終形成了虛假的繁榮，沒有從根本上轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、調整產(chǎn)業(yè)結構。

總體來看，有些地區(qū)的規(guī)劃與國家的大戰(zhàn)略相符，但也有不少地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃同質化嚴重，他們沒有結合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)的特色、差異化發(fā)展模式，規(guī)劃大同小異。甚至有的地區(qū)借戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的大勢，將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改頭換面后進入地方戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)范疇，形成了新的“圈地運動”，對真正的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了擠出效應。這與國家推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的初衷相違背，兩者之間產(chǎn)生了嚴重的脫節(jié)。因此，各地一定不能把發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)只搶一時的風頭，而不注重產(chǎn)業(yè)和地區(qū)的長遠發(fā)展。

二、政府支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機制分析

從國際經(jīng)驗來看，政府對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的推動作用是無可比擬的。例如，巴西在發(fā)展乙醇燃料時，政府發(fā)揮了非常主動的作用，通過補貼、設置配額，以及運用價格和行政干預手段進行支持，是產(chǎn)業(yè)最終取得成功的關鍵因素;韓國在推動綠色新政時，就是由政府在早期給予了法律、政策、資金等多方面的有力扶持，才破解了技術推廣緩慢的瓶頸;美國政府采取各項措施，鼓勵組建公私合營企業(yè)探索清潔煤技術的商業(yè)化模式，推動民間資本參與技術研發(fā)和利用，借此提高美國的創(chuàng)新活力。

但是，政府在推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，必須明確自身的定位，才能有效地促進產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展;如若不然，則會阻礙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，甚至可能使其走上彎路，起到相反的作用。例如，日本通過制定和實施大型科研計劃、建立政府與民間合作開發(fā)的體制、采取適當?shù)呢斦鹑谡叩却胧┐龠M了產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，但也因錯選了技術發(fā)展的方向而貽誤了有關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展時機。可見，我國應借鑒國外的經(jīng)驗教訓，通過建立完善的機制來發(fā)揮政府的重要作用。

(一)引導機制

發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要政府進行前期的培育引導。由于技術方向選擇難度大、投資回收期長、風險相對較高，一般企業(yè)都不敢貿(mào)然對新興產(chǎn)業(yè)進行投入。在此情況下，政府必須扮演先行者的角色，拿出一定的財政資金進行前期培育，為企業(yè)打氣助威，進而推動社會資本特別是風險資本進入，形成多渠道的投融資體系。作為一個發(fā)展中國家，我國的整體資金實力并不強，政府的力量是有限的，對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，財政資金只能起到引導作用，不可能包辦產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全過程。因此，政府需要強化引導機制，設立專項資金，并與各類風險投資配套，發(fā)揮政府投入對社會資本的示范效應。

(二)協(xié)調機制

發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要政府進行總體的利益協(xié)調。由于涉及多技術、多業(yè)務、多部門和多地區(qū)的分工協(xié)作，價值鏈分布交錯而伸長，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)內部的利益之爭正悄然升溫。例如，兩大部委圍繞“生物育種”項目的審批權歸屬產(chǎn)生了意見分歧，雙方都認為該職權屬于自己;長期以來，我國產(chǎn)學研脫節(jié)的問題沒有得到有效解決，相關機構之間的利益格局錯綜復雜，壁壘林立;另外，國有企業(yè)和民營企業(yè)也受到不平等的待遇。因此，政府需要做好仲裁者的角色，不斷完善協(xié)調機制，理順部門、地區(qū)、行業(yè)之間的關系，減少不同利益集團之間的摩擦和矛盾。

(三)激勵機制

發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)最關鍵的是要掌握關鍵技術，并將之成功地進行商業(yè)化應用，這就需要政府為創(chuàng)新提供各種有利條件，發(fā)揮激勵的作用。在國際競爭日趨激烈的情況下，如果激勵不到位，延誤了技術突破和商業(yè)轉化的最佳時機，就會被遠遠地甩在后面，失去市場機會。因此，政府需要不斷完善激勵機制，建立和完善有利于創(chuàng)新的制度環(huán)境，如實施科研人員技術入股、研發(fā)人員持股、知識產(chǎn)權歸屬等激勵措施，既要對產(chǎn)生重大技術突破的個人和團體予以物質和精神的獎勵，也要對提出新的商業(yè)模式、盈利模式和組織模式的個人和團體予以獎勵。

(四)約束機制

發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要政府設立嚴格的市場準入條件。由于受諸多因素的影響，不少新興產(chǎn)業(yè)在相當長時間內的市場容量是有限的，不是任何一個企業(yè)隨便就能夠進入的，如果不加約束，任由企業(yè)一哄而上，不僅資金被分散利用，不利于產(chǎn)業(yè)整體水平的提升。而且還有可能形成在新興產(chǎn)業(yè)領域里出現(xiàn)新一輪產(chǎn)能過剩。例如，關于新能源汽車，國內已有40多家整車公司宣布成功研制純電動轎車，數(shù)量遠超過日本和美國，但其商業(yè)化之路還很長。因此，政府需要強化定性指標和定量指標的雙重約束作用，發(fā)揮“看得見的手”的調控作用。

除此之外，政府還需要在兩個方面發(fā)揮作用。一是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要各類技術支撐，盡管政府不是技術研發(fā)的主體，不需要關心過多的技術細節(jié)，但對于基礎研究、關鍵技術研究和共性研究等，還是需要由政府投入一定的資金來組織有關機構進行攻關。二是由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在我國興起的時間較短，國內還沒有形成一個全面的認識，也需要政府組織有關機構進行軟科學研究，對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的概念、內涵、原則、產(chǎn)業(yè)布局、關鍵技術、制度設計、綜合評價等進行深入的探討，并及時將相關研究成果公諸于眾，以幫助企業(yè)進行決策。只有將一“硬”一“軟”兩相結合，政府才能發(fā)揮出最大的推動作用。

三、若干建議

在我國，社會主義市場經(jīng)濟體制已初步建立，市場機制的基礎性作用也顯著增強。在這種情況下發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，堅決不能忽視市場的作用。然而現(xiàn)實是，我國的市場機制仍相對滯后。例如，2010年5月12日，國家海洋局發(fā)布《中國海洋發(fā)展報告2010》，指出市場運作機制不靈活成為海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個不小瓶頸。因此，在未來發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，我國應盡量減少政府的直接干預，積極發(fā)揮市場自主調節(jié)、自由選擇、充分競爭、優(yōu)勝劣汰的作用，以形成完備的市場運作機制。

(一)供求機制

發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要轉變觀念，形成需求拉動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的格局。在過去，我國傾向于運用產(chǎn)業(yè)政策和微觀經(jīng)濟政策，從“供給”的角度來促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但是，在當前情況下，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到?jīng)Q定作用的因素是供求機制，需求成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最大驅動力，因此應該轉變觀念，從“需求”的角度著手，通過市場的供求機制促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標。需要注意的是，由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)機會大，容易滋生尋租者，出現(xiàn)特權買賣，不按真正的市場機制進行運作，扭曲了供求機制。

(二)競爭機制

發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要建立公平競爭的市場環(huán)境。當前，國有企業(yè)在人才、技術方面具有優(yōu)勢，應成為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體，但這并不意味著國有企業(yè)占有壟斷地位。2010年4月6日，國務院下發(fā)《關于進一步做好利用外資工作的若干意見》，明確我國將修訂《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》，擴大開放領域，鼓勵外資投向高端制造業(yè)、新能源和節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。2010年5月7日，國務院又發(fā)布《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，明確指出，鼓勵和引導民營企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。對這些不同類型的投資主體，我國應同等對待，使它們在同一個平臺上充分競爭。

(三)價格機制

發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，需要在競爭機制的基礎上形成合理的價格機制，防止因壟斷而造成價格的扭曲。價格機制的形成對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有事半功倍的效果。例如，在節(jié)能環(huán)保領域，美國通過排放權交易，2005年實現(xiàn)了二氧化硫的排放減少了一半，節(jié)省費用超過了1000億美金，這不是靠行政命令，而是通過價格機制調整，借助于市場之手來發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。我國也應積極探索排放權交易體系，改變單純依靠行政手段的狀況，充分利用市場化手段進行管理。需要注意的是，價格機制要發(fā)揮自身的效力，是通過利益分配機制作用的。

(四)風險機制

發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要注意風險防范。由于該領域的技術創(chuàng)新的復雜性、艱巨性、長期性，相關企業(yè)和機構所需要的投入成本和風險程度都在增大，這就迫切需要新的風險機制的分擔，包括進一步完善創(chuàng)業(yè)及投資風險機制、科技成果轉化風險機制等。為此，應鼓勵建立各種形式的創(chuàng)新聯(lián)盟。例如，北京的中關村聚集了一批創(chuàng)新型企業(yè)，新組建了物聯(lián)網(wǎng)、智能電網(wǎng)、動力電池等產(chǎn)業(yè)技術聯(lián)盟，初步形成了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新集群，開展了一系列產(chǎn)業(yè)化示范應用，成為中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的策源地，從而降低了單個企業(yè)的創(chuàng)新風險。

綜上所述，推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府主要是通過引導機制、協(xié)調機制、激勵機制和約束機制來發(fā)揮作用，市場則主要是通過供求機制、競爭機制、價格機制和風險機制來發(fā)揮作用。這些機制之間顯然并不是孤立的，而是具有密切的聯(lián)系。因此，要推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，堅決不能將政府與市場割裂開來，兩者應統(tǒng)一于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整個過程。

結束語

目前，已有不少專家指出，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)離不開政府扶持，但要真正成長為戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，必須堅持市場主導的方向。因此，我國發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，需要正確處理政府與市場之間的關系，兩者均要有一個明確的定位，并在彼此之間形成高效的配合，才能實現(xiàn)良性發(fā)展。但要注意的是，不論是政府“有形的手”在發(fā)揮作用，還是市場“無形的手”在發(fā)揮作用，企業(yè)都應成為當仁不讓的主體，成為技術創(chuàng)新和市場開發(fā)的主導。

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