中國電力改革現(xiàn)狀及政策建議

摘要：電力是一種特殊商品，屬公共物品或準公共物品，是典型的自然壟斷行業(yè)。長期以來，世界各國的電力產業(yè)多采用垂直壟斷的經營管理模式，并由政府實行嚴格的規(guī)制。2002年中國電力市場化進入了一個新階段，電廠和電網分開。改革促進了電力行業(yè)的大發(fā)展，但同時也存在一些問題。保證電網安全、制定法律制度、市場化電價是中國下一步電力改革的主要內容。

關鍵詞：電力；改革；政策

中圖分類號：F426

文獻標識碼：A

文章編號：1672－3309(2010)12－69－02

一、中國電力改革的現(xiàn)狀

電力是一種特殊商品，屬公共物品或準公共物品。電力行業(yè)是典型的自然壟斷行業(yè)，如具有規(guī)模經濟、范圍經濟、沉淀成本、網絡性等因素。由此帶來的不經濟和市場失靈都需要政府對其實施有效的規(guī)制。長期以來。世界各國的電力產業(yè)多采用垂直壟斷的經營管理模式，并由政府實行嚴格的規(guī)制，這是由電力產業(yè)的自然壟斷性，發(fā)、輸、配、供、用電各環(huán)節(jié)的電能需實時平衡的技術經濟特征以及電力產業(yè)對國民經濟發(fā)展的重要性所決定的。

從20世紀80年代末開始，南美與歐洲出現(xiàn)了以建立“電力市場”為中心的電力市場化改革浪潮，并在10多年的時間里波及了幾乎整個世界。全球電力行業(yè)改革的基本趨勢主要有兩個方面：一是在行業(yè)組織結構方面要打破壟斷。形成競爭機制；二是在所有制方面要促進電力企業(yè)民營化，加強政府監(jiān)管職能。具有代表性的是英國的電力市場化改革。

中國的電力改革路徑是先打破垂直一體化模式，進入單一買方模式，再到批發(fā)競爭模式，最后實現(xiàn)零售競爭模式，2002年中國電力市場化進入了一個新階段，對國家電力公司進行了分拆，電廠和電網分開，拆分、重組為2家電網公司、5家全國性發(fā)電集團公司和4家輔業(yè)集團公司。

改革帶來了競爭，電力行業(yè)發(fā)展迅速。近5年，中國每年新建發(fā)電裝機容量在1億千瓦左右，到2009年底發(fā)電裝機容量達到8.7億千瓦，位列世界第二。截至2010年7月底，中國電力裝機容量突破9億千瓦，目前中國電網規(guī)模成為世界第一。電源結構不斷優(yōu)化，發(fā)電技術及裝備水平不斷提高，2002—2008年，全國火電廠平均千瓦造價從4762元降為3708元，累計節(jié)約投資2000億元以上。至2009年，中國60萬千瓦及以上機組增加到370臺。拆除、替代落后機組5000萬千瓦。電力行業(yè)平均煤耗從每千瓦時367克降為339克。全國燃煤機組脫硫設備安裝容量比例達到70％。

改革的同時也存在一些問題。一是發(fā)電平均利用小時下降。2004—2009年，全國發(fā)電平均利用小時由5455小時降至4537小時，相當于8000多萬千瓦的裝機容量閑置，按2009年火電機組的平均造價3708元，千瓦計算，相當于3000多億資金提前投放市場但未發(fā)揮應有效益，這其中還不包括電網配套設施所投入的資金。二是電力行業(yè)盈利能力不足。2002年國家決定放開電煤市場，取消電煤指導價，完全由市場機制來決定電煤價格。而發(fā)電企業(yè)的上網電價仍然由國家發(fā)改委審批。由于電價受到政府規(guī)制，發(fā)電企業(yè)很難像其他行業(yè)一樣接受煤炭漲價，煤炭企業(yè)和發(fā)電企業(yè)價格爭端每年都在上演。據(jù)統(tǒng)計，2008年天然煤價格全年同比上漲112元／噸，五大發(fā)電集團平均標煤單價高達628元／噸，按當年發(fā)電用煤13.15億噸計算，就增加全國火電企業(yè)成本約1470億元。2008年五大發(fā)電集團虧損322億元，全國火電行業(yè)整體虧損700億元。發(fā)電企業(yè)大面積虧損，發(fā)電收入不足以彌補發(fā)電成本。三是電源與電網發(fā)展不協(xié)調。電源建設是由電源投資者和地方政府考慮用電需求和接人電網方式，沒有考慮電網和電源的整體規(guī)劃、電網的安全以及運煤通道等。即“以點定線”，一方面，未來幾年內大量電源的集中投產，造成整體的電力供大于需：另一方面，部分地區(qū)由于電網外送通道的限制可能窩電，而部分地區(qū)則由于運煤通道的限制造成缺煤停機。這也是造成中國很多地方“缺電與窩電并存”的主要原因。

二、對下一步電力改革的幾點建議

借鑒國內外電力改革的經驗教訓，提出下一步改革的政策建議。

(一)電力安全是電力市場的首要目標

從電力產業(yè)的技術經濟特性來說，為了保證電網的安全可靠運行，需要高度集中的管理體制和統(tǒng)一的運行規(guī)則。高度發(fā)達的市場化模式并沒有相應的產業(yè)內部組織形式的有效整合作為保障，致使電網管理運行體制分散、市場格局多元、技術壁壘嚴重，對電網的安全穩(wěn)定運行常常造成挑戰(zhàn)。過于分散的電力市場在電力供應和安全方面存在難以克服的缺欠。

獨特的市場競爭模式特別是電網之間轉運的高度發(fā)達往往掩蓋市場供給的真實情況，致使市場價格信號的作用弱化，加之日益苛刻的環(huán)保監(jiān)管以及缺乏有力的規(guī)劃引導和市場調控，常常會造成發(fā)電市場的備用容量不足。這樣持續(xù)的結果，當電力需求增長較快且相臨的兩個或幾個市場都出現(xiàn)緊缺時。電力供應的危機就不可避免。單純從電力市場的組織模式來看，美國加州電力市場無疑是比較先進的。但是，自2000年夏季以來，加州卻發(fā)生了大規(guī)模的、嚴重的電力危機。加州電力危機的爆發(fā)，引發(fā)了世界各國對電力市場化改革的重新思考。

(二)建立同市場經濟相配套的法律體系

現(xiàn)行《電力法》是我國第一部電力法。它誕生于計劃經濟向市場經濟的轉軌時期，許多條文已經不適合電力行業(yè)的現(xiàn)實狀況。修改《電力法》應該增加以下內容：第一，建立規(guī)范的電力市場，把建立全國、統(tǒng)一、公平競爭、規(guī)范有序的電力市場，優(yōu)化資源配置。作為立法目的；第二，廠網分開，重新明確電力市場經營主體的法律地位；第三，確立國家管電網，輸配電網統(tǒng)一運營制度和輸配電網網絡開放服務制度：第四，逐步健全合理的電價形成機制；第五，大用戶直接向電廠購電與售電側市場開放；第六，防止發(fā)電側市場不正當競爭：第七，確定電力市場監(jiān)督管理問題。這是各國電力市場通行的一項制度，我國《電力法》應增加此項制度，以適應監(jiān)管調度“三公”和維護電力市場秩序的需要：第八，增加關于保護電力可持續(xù)發(fā)展與開發(fā)利用潔凈能源相應條文。

(三)管制方式的改革是電力改革的重點

管制是指政府對電力企業(yè)活動的控制。由于電力產業(yè)對國民經濟的巨大作用和影響，政府不可能不管電力產業(yè)。但是電力管制有兩種類型：一種是老式的管制方式，即政府對國有電力企業(yè)的管制，這種方法是多個部委和每級政府的有關機構對電力部門廣泛、遲緩和非透明的管理：另一種是新式的管制方式，即政府以經濟手段為主的宏觀調控。政府只負責制定電力的法律、法規(guī)，并通過電力或能源管制委員會進行管制，這種管制方式是集中的、有限的和透明的，并且允許電力企業(yè)自主經營。前一種方式適用于國有的垂直壟斷的電力部門，后一種適用于自由化、民營化的電力企業(yè)。凡是實行電力改革的國家，由國有垂直壟斷向自由化、民營化的方向轉化時，必須相應地對電力管制方式進行改革。

(四)電價改革是電力改革的核心

電價改革是電力產業(yè)引入市場機制和競爭機制的核心內容。運轉有效的成功的電力市場的標志是電價能夠反映電力的供求關系。并能夠調節(jié)市場的生產和需求。電價機制的設計要合理，要同時考慮消費者、發(fā)電商、電力公司的利益。要在發(fā)電環(huán)節(jié)和售電環(huán)節(jié)之間建立有效的價格傳導機制，保證整個電力產業(yè)的穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展。電價改革要做到：競爭性部門實行市場價格，壟斷性部門實行邊際成本原則的管制價格。實行一部制或多部制電價。季節(jié)性電價和分時電價。根據(jù)用戶的需求特性收費，回收輸電和供電的全部成本，對所有用戶公平、公正。盡量減少交叉補貼。

(責任編輯：齊逸)