淺談地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范

摘要：地方政府融資平臺(tái)在2009年的經(jīng)濟(jì)刺激政策的背景下出現(xiàn)井噴式發(fā)展，隨之而來的是巨大的政府性債務(wù)的隱患。本文研究了地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并提出了應(yīng)從完善制度著手，通過適當(dāng)?shù)母母锎胧┘訌?qiáng)對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)管，以化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺(tái)；政府性債務(wù)；城投債

一、地方政府融資平臺(tái)興起的背景

地方政府融資平臺(tái)90年代開始在上海、重慶等地設(shè)立，這些融資平臺(tái)為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出重要貢獻(xiàn)，2009年開始，全國的地方政府融資平臺(tái)開始出現(xiàn)井噴式增長，這與中國經(jīng)濟(jì)形勢和中央宏觀調(diào)控政策的變動(dòng)密不可分，在保八的壓力下，各地大規(guī)模加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，地方融資平臺(tái)成為大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要融資渠道。

1994年分稅制改革以來，地方政府和中央政府間的收入分配發(fā)生巨大變化。改革后，地方財(cái)力顯著下降，然而大量的公共事務(wù)仍需地方政府負(fù)責(zé)。2008年，地方財(cái)政支出占全國財(cái)政支出78，7％，比1994年提高11個(gè)百分點(diǎn)，而地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的46.7％，比1994年下降31.3個(gè)百分點(diǎn)，雖然通過稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，地方政府可用財(cái)力有所增加，但財(cái)權(quán)與事權(quán)相比仍捉襟見肘。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的壓力下，地方政府不得不拓寬融資渠道，廣泛吸收社會(huì)資金，地方政府融資平臺(tái)便應(yīng)運(yùn)而生。

央行的調(diào)研顯示，2009年5月末，全國共有地方政府融資平臺(tái)有3800多家，而全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員尹中卿則估計(jì)為8000多家。截至2005年，我國共有省級(jí)政府34個(gè)，地級(jí)政府333個(gè)，縣級(jí)政府2862個(gè)，筆者認(rèn)為如果以此保守估計(jì)，目前地方政府融資平臺(tái)至少有4800多家。

二 地方政府融資平臺(tái)債務(wù)現(xiàn)狀

根據(jù)央行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2009年5月末，全國地方政府負(fù)債超過5萬億元，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康的估算為超過6萬億元，中金公司研究報(bào)告預(yù)計(jì)09年末地方政府融資平臺(tái)貸款余額(不含票據(jù))約為7.2萬億元。

除了貸款，融資平臺(tái)的另一個(gè)資金來源就是發(fā)行債券。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌措上，國外多采用發(fā)行市政債券的模式。由于《預(yù)算法》明確規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，地方政府要想通過債券融資只有兩種選擇：一是由財(cái)政部代理地方政府發(fā)債，如2009年財(cái)政部代理發(fā)行的2000億元地方債，二是通過地方政府融資平臺(tái)來發(fā)行企業(yè)債券即城投債，

值得注意的是，這兩種債券都“名不副實(shí)”。財(cái)政部代理發(fā)行的地方債雖然名為地方債，因?yàn)槭秦?cái)政部擔(dān)保發(fā)行，實(shí)際上更接近于國債。各種城投債雖然名義上是企業(yè)債，但是發(fā)行城投債的發(fā)行帶有明顯的政府融資的背景。很多地方政府為了發(fā)行城投債將大量政府持有的國有資產(chǎn)注入城投公司以增加其資本金。提升其信用評(píng)級(jí)?？梢哉f城投債實(shí)際上是一種“準(zhǔn)市政債”。根據(jù)2009年12月2日中央國債登記結(jié)算有限公司的一份統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2009年1-11月，全國共發(fā)行地方企業(yè)債券共計(jì)1971.33億元，這其中絕大部分是被稱為“準(zhǔn)市政債”的城投債，其發(fā)行量已與財(cái)政部代理發(fā)行的地方債數(shù)量相當(dāng)。

地方融資平臺(tái)普遍存在高負(fù)債率的現(xiàn)象。以天津城投為例，截至2009年6月30日，天津城投集團(tuán)總資產(chǎn)為319，776，882，816.43元，總負(fù)債為223，406，727，658.07元，負(fù)債率達(dá)到69.86％。

三、地方融資平臺(tái)債務(wù)的成因

筆者認(rèn)為，目前地方融資平臺(tái)的債務(wù)急劇增加是由以下原因造成的。

1 地方融資平臺(tái)經(jīng)營模式的先天不足。城投類企業(yè)的經(jīng)營項(xiàng)目的先天特點(diǎn)導(dǎo)致其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高。各地的城投類公司募集資金主要用于供水、供熱、污水處理等市政工程的建設(shè)方面。這些市政工程項(xiàng)目除了部分可以用項(xiàng)目建成后產(chǎn)生的收益來償還銀行貸款的本息外，大多完全沒有或只有部分經(jīng)營性收入，因而需要依靠當(dāng)?shù)卣?cái)力來償還銀行貸款，這正是其貸款風(fēng)險(xiǎn)所在。

2 官員考核評(píng)價(jià)機(jī)制不合理導(dǎo)致地方政府行為短期化，存在過度負(fù)債沖動(dòng)。不合理的政績評(píng)價(jià)機(jī)制可能導(dǎo)致地方政府官員行為短期化，即在本屆任期過度負(fù)債進(jìn)行“政績”建設(shè)。地方融資平臺(tái)的貸款通常在項(xiàng)目建設(shè)期只需付息，項(xiàng)目建成后才開始還本。如果按項(xiàng)目建設(shè)期為三年計(jì)算，地方政府債務(wù)壓力將在在2012年顯現(xiàn)。2012年是地方政府換屆年，政府行為的短期化將造成負(fù)債的屆間轉(zhuǎn)移。一旦出現(xiàn)“新官不認(rèn)老賬”的情形，銀行將面臨嚴(yán)峻的信貸風(fēng)險(xiǎn)。

3 地區(qū)發(fā)展規(guī)劃的不合理導(dǎo)致大量重復(fù)建設(shè)。很多地方政府的發(fā)展規(guī)劃盲目追求大而全，追求不符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的目標(biāo)。同一地區(qū)的不同城市發(fā)展規(guī)劃不相容，大量基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)造成資源浪費(fèi)和產(chǎn)能過剩，同時(shí)也產(chǎn)生巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

4 地方政府信息披露機(jī)制缺乏，缺少對(duì)地方政府的信用評(píng)估機(jī)制，由于政府預(yù)算的不公開和缺乏地方政府信用評(píng)估機(jī)制，財(cái)力不足的地方政府也可能從銀行獲得大量貸款?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身很難帶來收益，投入其中的貸款很可能面臨償債風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于財(cái)力不足的地方政府更是如此。

四、地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)惡化的危害

1 間接加劇了房地產(chǎn)市場的過熱。由于地方融資平臺(tái)多以政府土地收益金作為還債保證，在地方政府融資平臺(tái)巨大的償債壓力下，地方政府有更大激勵(lì)推高地價(jià)，進(jìn)而可能加劇房地產(chǎn)市場的泡沫，從而危害宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。

2 地方政府的過度負(fù)債可能導(dǎo)致政府信用擠出市場信用。目前大量貸款投向國有企業(yè)及地方政府融資平臺(tái)，而投向民營企業(yè)的貸款相對(duì)受到擠壓。如果以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主業(yè)融資平臺(tái)占據(jù)了過多的貸款會(huì)對(duì)大量中小企業(yè)的發(fā)展不利。

3 巨額負(fù)債拖累地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。本屆政府的負(fù)債很可能成為下屆政府的沉重財(cái)政負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)債務(wù)的屆間轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。這種“前人借錢，后人還債”的情況如果不加約束，將導(dǎo)致地方政府性債務(wù)膨脹，嚴(yán)重透支地方的后續(xù)發(fā)展能力，拖累地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4 增加銀行系統(tǒng)壞賬風(fēng)險(xiǎn)。地方政府性債務(wù)過多，如果趨出地方的償債能力，不能及時(shí)還款，將造成數(shù)額巨大的銀行呆賬壞賬。金融業(yè)發(fā)展受影響又會(huì)反過來影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

5 如果債務(wù)危機(jī)爆發(fā)，地方政府無力還款，將影響地方政府公信力。而其，地方政府信用的下降將對(duì)未來地方政府債券發(fā)行的改革造成困難。

五、化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施

通過地方融資平臺(tái)融資用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身是一種有效的手段，但是在制度缺陷、監(jiān)督缺位的情況下又會(huì)導(dǎo)致地方政府因過度負(fù)債而引發(fā)巨大償債風(fēng)險(xiǎn)，化解地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)危機(jī)關(guān)鍵是從制度角度入手，以可持續(xù)性為原則。

1 全面清理各類地方政府融資平臺(tái)。自身財(cái)力地區(qū)的融資平臺(tái)尤其需要清理。目前各種融資平臺(tái)約有70％集中于縣一級(jí)政府，應(yīng)當(dāng)減少區(qū)縣一級(jí)政府融資平臺(tái)的數(shù)量。筆者的建議是把下級(jí)政府融資平臺(tái)整合到上一級(jí)政府的融資平臺(tái)以便于統(tǒng)籌規(guī)劃。這樣既可以增加融資平臺(tái)的資金實(shí)力從而擴(kuò)大融資能力，又可以統(tǒng)一進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃從而避免重復(fù)建設(shè)。

2 建立對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的長效審計(jì)制度和債務(wù)預(yù)警機(jī)制。應(yīng)將事前監(jiān)督和事后審計(jì)相結(jié)合，尤其應(yīng)當(dāng)防范地方融資平臺(tái)運(yùn)作中出現(xiàn)的違規(guī)挪用資金、違規(guī)征地批地和違規(guī)放貸行為，應(yīng)定期對(duì)地方融資平臺(tái)進(jìn)行審計(jì)，天津市政府公布《天津市城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)開發(fā)企業(yè)發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)防控規(guī)定》限制融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的做法值得借鑒。另外，地方政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置債務(wù)預(yù)警機(jī)制，對(duì)融資平臺(tái)設(shè)定負(fù)債率紅線，嚴(yán)控城投的過度舉債。

3 改變目前的中央地方財(cái)政收入分配格局，增加地方政府可支配財(cái)力。可以適時(shí)推行稅制改革，增加地方政府稅收收入的種類，擴(kuò)大地方政府的財(cái)源。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大中央對(duì)地方的財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付以減輕地方政府的償債壓力。從根本上克服“土地財(cái)政”的痼疾，避免地方政府為擴(kuò)大財(cái)源而推高地價(jià)，造成房地產(chǎn)市場泡沫化加劇。

4 修改現(xiàn)行《預(yù)算法》，長期內(nèi)應(yīng)當(dāng)允許經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府發(fā)行地方債券。短期內(nèi)，可以加大財(cái)政部代理發(fā)行地方債券的力度，擴(kuò)大地方債券的發(fā)行規(guī)模，逐步過渡劍地方政府經(jīng)由中央審批后自行發(fā)行地方債券。可以嘗試在天津?yàn)I海新區(qū)等熱點(diǎn)地區(qū)率先試點(diǎn)市政債券的發(fā)行。

5 改善地方政府行政管理體制約束和激勵(lì)機(jī)制，防止地方政府行為短期化。應(yīng)當(dāng)建立一套地方政府融資決策責(zé)任制度，并與地方官員政績考核相結(jié)合。應(yīng)當(dāng)把政府的不良債務(wù)情況納入到政府官員的政績考核中，通過決策責(zé)仟制限制官員任期內(nèi)過度舉債，造成下屆政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。