農(nóng)村義務(wù)教育公平問題的立法思考

摘要：該文從法律的角度對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育公平問題進(jìn)行思考，針對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育不公平的現(xiàn)狀，分析《憲法》，新《義務(wù)教育法》以及其他相關(guān)法律在維護(hù)農(nóng)村義務(wù)教育公平中的不足，借鑒國外農(nóng)村教育立法經(jīng)驗(yàn)。提出保障農(nóng)村義務(wù)教育公平的立法措施。

關(guān)鍵詞：教育公平；農(nóng)村義務(wù)教育；教育立法

一、我國農(nóng)村義務(wù)教育不公平現(xiàn)象分析

教育公平是指公民在教育活動(dòng)中的地位平等，并且公平地占有教育資源，這是社會(huì)公平價(jià)值在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)，現(xiàn)階段，教育公平問題越來越受到廣泛的社會(huì)關(guān)注，其中城鄉(xiāng)教育不公平現(xiàn)象最為突出，主要集中在以下幾個(gè)方面：

1 城鄉(xiāng)義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施條件不公平

由于教育投入主體財(cái)政保障能力存在差異，城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件差距相當(dāng)大。城市條件好，學(xué)校環(huán)境優(yōu)美、建筑氣派、設(shè)施完善，個(gè)別學(xué)校堪稱豪華，而農(nóng)村中小學(xué)學(xué)?；旧鲜顷惻f房、劣質(zhì)房，甚至還有不少危房，有些偏遠(yuǎn)農(nóng)村還存在“棚戶學(xué)?！?、“露天學(xué)校”。不但校舍質(zhì)量差，農(nóng)村學(xué)校的內(nèi)部設(shè)施也十分簡陋，很多農(nóng)村學(xué)校沒有先進(jìn)的教學(xué)儀器、試驗(yàn)設(shè)備、圖書資料，現(xiàn)代化教育環(huán)境離他們還很遙遠(yuǎn)。在此環(huán)境下成長起來的農(nóng)村孩子，在文化素質(zhì)、綜合素質(zhì)和心態(tài)等方面都嚴(yán)重滯后于城市，客觀上造成城鄉(xiāng)教育的不平等，加深了城鄉(xiāng)之間的隔閡。

2 城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資力量不公平

農(nóng)村義務(wù)教育中師資力量分配不公平也是農(nóng)村義務(wù)教育落后的重要原因之一。首先，教師補(bǔ)充困難，學(xué)科教師不配套。在有些地方還存在是“一人一?！钡那闆r。許多農(nóng)村學(xué)校沒有專門音美體教師，老師往往什么課程都敦，其教學(xué)質(zhì)量差就不言而喻了。其次，農(nóng)村教師學(xué)歷偏低。大學(xué)畢業(yè)生都不愿意到農(nóng)村去教書，現(xiàn)在的農(nóng)村中小學(xué)教師中有很多是民辦轉(zhuǎn)正的教師，雖然很多人通過各種渠道也獲得了大?；虮究茖W(xué)歷，但并沒有接受過系統(tǒng)的師范專業(yè)教育，教學(xué)能力和水平偏低。再次，農(nóng)村教師待遇不高。農(nóng)村教師工資和待遇都比城市差，有的地區(qū)還拖欠嚴(yán)重，很多農(nóng)村優(yōu)秀教師流向城市，造成農(nóng)村教師的流失，“從養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和住房公積金保障情況看，部分縣區(qū)未完全或者未按工資比例足額列入財(cái)政預(yù)算，從工資政策所許可的教師財(cái)政性補(bǔ)貼落實(shí)情況看，70％的縣區(qū)只落實(shí)了規(guī)定額度的30％左右”。最后，農(nóng)村教師業(yè)務(wù)培訓(xùn)嚴(yán)重不足。知識(shí)結(jié)構(gòu)老化、教育教學(xué)理念落后、教學(xué)方法陳舊。這些不公平的問題已成為影響農(nóng)村中小學(xué)教育質(zhì)量提高的瓶頸。

3 城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)政投入不公平

20世紀(jì)80年代農(nóng)村教育取得了長足的發(fā)展，但到90年代后期，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況的變化，教育經(jīng)費(fèi)短缺，農(nóng)村義務(wù)教育面臨著嚴(yán)峻的形勢。農(nóng)戶幾乎承擔(dān)了自己孩子的全部教育費(fèi)用，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的新建、改建、擴(kuò)建所需資金，由鄉(xiāng)、村負(fù)責(zé)籌措，主要由農(nóng)民自己承擔(dān)，而在城鎮(zhèn)則由當(dāng)?shù)厝嗣裾?fù)責(zé)列入基本建設(shè)投資計(jì)劃。這種人為設(shè)置的教育費(fèi)用制度，要求農(nóng)民支付高額的教育成本，致使其接受教育的門檻被抬高，因此財(cái)政投入的不公平直接影響著農(nóng)村教育公平的實(shí)現(xiàn)。 2006年新《義務(wù)教育法》建立了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，明確農(nóng)村教育依靠政府財(cái)政投入維持運(yùn)轉(zhuǎn)，減輕了農(nóng)民義務(wù)教育階段的負(fù)擔(dān)，但是在落實(shí)資金對(duì)教育事業(yè)支持中也產(chǎn)生很多問題。新的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制建立，取消了學(xué)校的一些服務(wù)性收費(fèi)項(xiàng)目，公用經(jīng)費(fèi)也被嚴(yán)格限制了用途，學(xué)校失去了活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來源，也失去了有效激勵(lì)教師工作的經(jīng)濟(jì)杠桿，加之農(nóng)村教師待遇保障制度的欠缺使得其收入進(jìn)一步減少，加劇了教師流失。

二 農(nóng)村義務(wù)教育立法不足及完善

1 《憲法》的完善措施

雖然從我國《憲法》的法律條文不難看出教育公平理念蘊(yùn)涵其中，但在和諧社會(huì)主題下，教育公平作為社會(huì)公平的組成部分，其應(yīng)在《憲法》中進(jìn)一步做出明確規(guī)定。

第一，修改憲法中與平等權(quán)柑悖的條文?！稇椃ā返?9條中將公民作了不同區(qū)分。該條規(guī)定，國家發(fā)展各種教育設(shè)施，掃除文盲，對(duì)工人、農(nóng)民、國家工作人員和其他勞動(dòng)者進(jìn)行政治、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)的教育。這條規(guī)定按照職業(yè)將公民區(qū)分為工人、農(nóng)民、國家工作人員和其他勞動(dòng)者，實(shí)際上也就有了不同對(duì)待的前提，為法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村學(xué)生受教育權(quán)的不平等規(guī)定埋下了伏筆。我國可以借鑒其他國家憲法規(guī)定和國際人權(quán)公約的有關(guān)條款，將憲法中平等權(quán)的一般條款加以擴(kuò)充，規(guī)定公民在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域不得因民族，種族，性別，職業(yè)，家庭出身，宗教信仰、政治觀點(diǎn)，戶籍、居住地等原因或其他不合理的情況遭受歧視。

第二，建立憲法審查制度。 教育平等權(quán)是憲法所規(guī)定的，教育平等權(quán)保護(hù)的最終實(shí)現(xiàn)需要建立憲法訴訟制度，主要由司法機(jī)關(guān)來保障憲法平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)今世界多數(shù)國家建立了違憲審查機(jī)制，但在我國仍然缺乏有效，具備可操作性的憲法訴訟機(jī)制和必要的憲法救濟(jì)途徑，應(yīng)當(dāng)依據(jù)具體國情建立違憲審查機(jī)制?！霸谄胀ǖ拿袷潞托姓V訟程序中適用憲法解決案件具有局限性，因?yàn)椤?，目前中國這種城鄉(xiāng)之間的教育不平等狀況，主要是國家的發(fā)展戰(zhàn)略以及具體的地方政策造成的，一部分政府機(jī)關(guān)在立法、行政上任意設(shè)置差別待遇標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際操作中，可以由最高法院來受理憲法訴訟，由其對(duì)涉及憲法規(guī)定的教育平等權(quán)的認(rèn)定進(jìn)行憲法司法解釋。從農(nóng)村教育平等權(quán)來看，至少要對(duì)違反憲法教育平等權(quán)的地方性法規(guī)、規(guī)范性文件等實(shí)行審查。

2 《教育法》、《教師法》的完善措施

第一，在《教育法》中增加農(nóng)村教育的內(nèi)容?！督逃ā窇?yīng)體現(xiàn)建立城鄉(xiāng)之間教育均衡發(fā)展的保障制度。政府應(yīng)利用法律手段促進(jìn)城市與鄉(xiāng)村之間教育的均衡發(fā)展，并在基本法中做出詳細(xì)的規(guī)定。首先，對(duì)農(nóng)村地區(qū)“收取鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的教育費(fèi)附加”的條款進(jìn)行修改，與《義務(wù)教育法》中免費(fèi)政策相一致。其次，類似“應(yīng)當(dāng)”、“應(yīng)該”、“鼓勵(lì)”等空泛的用語盡量避免，應(yīng)采用嚴(yán)謹(jǐn)統(tǒng)一的法律術(shù)語，改變現(xiàn)行法律原則性表述過多，可操作性差的問題，再次，通過立法保障國家財(cái)政專項(xiàng)資金的轉(zhuǎn)移支付，推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)教育尤其是義務(wù)教育的發(fā)展。最后，《教育法》還應(yīng)進(jìn)一步建立公共參與機(jī)制。對(duì)重大教育決策實(shí)施聽證和咨詢制度；各級(jí)教育決策系統(tǒng)以及學(xué)校在管理中建立政務(wù)公開、校務(wù)公開制度，教育行政聽證制度，咨詢制度和監(jiān)督制度，保證教師、家長、學(xué)生、社會(huì)都能夠參與教育的公共治理。

第二，完善《教師法》對(duì)農(nóng)村教師的保障?！督處煼ā方⑶逦?、明確的農(nóng)村中小學(xué)教師工資待遇機(jī)制。不僅僅參照義務(wù)教育法中原則性的“完善農(nóng)村教師工資經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”的規(guī)定，而是要在《教師法》中對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育教師工資的責(zé)任主體做出規(guī)定，明確由哪一級(jí)政府部門實(shí)施和監(jiān)督對(duì)農(nóng)村中小學(xué)教師的經(jīng)費(fèi)發(fā)放。在世界多數(shù)國家，教師工資經(jīng)費(fèi)是各國義務(wù)教育公共經(jīng)費(fèi)的最主要支出，一般達(dá)到政府公共投資的8。％左右，通過立法將義務(wù)教育教師納入國家公務(wù)員或地方公務(wù)員系列，其工資納入中央預(yù)算，或者列入州、省的預(yù)算，或者各級(jí)政府預(yù)算共同分擔(dān)，是許多國家解決教師工資問題的基本經(jīng)驗(yàn)。例如法國、意大利、荷蘭等國均由中央財(cái)政獨(dú)立承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育教師工資，在德國則全額由州財(cái)政獨(dú)立負(fù)擔(dān)。實(shí)行集中或相對(duì)集中的農(nóng)村義務(wù)教育教師工資管理體制有利于提高教師的社會(huì)地位和保證教師的工資待遇，有利于政府對(duì)教師的管理和考核，有利于教師隊(duì)伍的穩(wěn)定和教師質(zhì)量的提高。同時(shí)《教師法》應(yīng)當(dāng)增加對(duì)拖欠農(nóng)村中小學(xué)教師工資的法律責(zé)任條款，以確保農(nóng)村教師更好的維護(hù)自己的權(quán)利。

3 新《義務(wù)教育法》的完善措施

新《義務(wù)教育法》中建立教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，在立法層面確定了政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政保障。教育經(jīng)費(fèi)機(jī)制在平衡使用的基礎(chǔ)上向農(nóng)村傾斜，為農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展提供了法律和經(jīng)濟(jì)保障，但是經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制也存在一些不足。我國有關(guān)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政的政策基本都以部門規(guī)章制度的方式出臺(tái)，盡管數(shù)目不少，但是這些制度立法層次不高甚至有些連部門規(guī)章也稱不上，無法發(fā)揮其應(yīng)有的效力。并且在立法技術(shù)上比較粗糙，如有關(guān)學(xué)校編制、教師工資標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校財(cái)務(wù)管理制度缺乏體系性，難以發(fā)揮法律制度原本具有的規(guī)范行政行為的功能，也讓不法分子有機(jī)可乘。對(duì)于這些問題，我國應(yīng)盡快以法律的形式規(guī)定農(nóng)村教育投入在各級(jí)財(cái)政支出中所占的比例，規(guī)范并落實(shí)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。不僅通過各種“通知”、“規(guī)定”等非法律形式對(duì)經(jīng)費(fèi)投入進(jìn)行說明，

同時(shí)，在法律制定出來后要嚴(yán)格執(zhí)行，建立與之匹配的各級(jí)監(jiān)督體制：一是加強(qiáng)各級(jí)人大和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。明確各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)限和職責(zé)范圍，各級(jí)政府有關(guān)義務(wù)教育支出計(jì)劃與項(xiàng)目非經(jīng)同級(jí)人大的法定程序不得改變。二是發(fā)揮大眾媒介和人民群眾的監(jiān)督作用。應(yīng)建立義務(wù)教育財(cái)政及其監(jiān)督的公開制度，三是加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)和學(xué)校內(nèi)部的監(jiān)督管理，在監(jiān)督中互相配合，確保義務(wù)教育財(cái)政資金專款專用，提高義務(wù)教育財(cái)政資金的社會(huì)效益和使用效益。

只有建立健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和監(jiān)督體系，才能進(jìn)一步從根本上改善農(nóng)村辦學(xué)條件，逐步提高農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)的保障水平，同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，給農(nóng)村義務(wù)教育提供強(qiáng)有力的財(cái)政支持，最終促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。