地方立法新常態(tài)

朱寧寧

立法法修改兩年多來(lái)，在全國(guó)人大常委會(huì)和各省、自治區(qū)及設(shè)區(qū)的市兩級(jí)黨委、人大的共同努力下，賦予設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)工作取得明顯成效。截至今年7月底，全國(guó)新賦予地方立法權(quán)的273個(gè)市（州）中，已經(jīng)批準(zhǔn)確定可以開始制定地方性法規(guī)的有270個(gè)，占98.9%。其中，有256個(gè)市（州）已制定并經(jīng)批準(zhǔn)地方性法規(guī)437件。

立法是全面依法治國(guó)的基礎(chǔ)，是實(shí)行法治的前提。全面依法治國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須堅(jiān)持立法先行。在加快形成完備的法律規(guī)范體系進(jìn)程中，地方立法發(fā)揮著重要的作用。

9月6日至7日，第二十三次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)在廣西南寧舉行。截至目前，有地方立法權(quán)的地方人大共制定現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)1萬(wàn)余件，在我國(guó)法治建設(shè)中發(fā)揮了實(shí)施性、補(bǔ)充性、探索性的重要作用，有力促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法制建設(shè)，為國(guó)家立法提供了有益經(jīng)驗(yàn)，為形成和完善有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系作出了積極貢獻(xiàn)。

用“工匠精神”精準(zhǔn)立法

提高立法質(zhì)量是永恒的主題。能解決問(wèn)題的立法就是好的；而不能解決實(shí)際問(wèn)題的立法，寫多少條其實(shí)也都是虛的，立法效果往往也是不理想的。

地方立法如何既能突出地方特色，又起到對(duì)國(guó)家立法“拾遺補(bǔ)缺”的作用，尤其是修改后的立法法新賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，地方立法權(quán)到底該如何行使，成為各地人大不斷探索和思考的問(wèn)題。

近年來(lái)，圍繞如何提高地方立法質(zhì)量，各地進(jìn)行了許多有益探索。

一些地方提出，地方立法的目的在于細(xì)化和補(bǔ)充國(guó)家法律的規(guī)定，要提高立法精細(xì)化水平，一是定位要精準(zhǔn)，缺什么補(bǔ)什么；二是立項(xiàng)選題要精細(xì)，應(yīng)選擇確有必要、急需規(guī)范的事項(xiàng)；三是立法內(nèi)容要精細(xì)，不必“穿靴戴帽”，更不要繁文縟節(jié)，要切實(shí)解決問(wèn)題。一些地方提出要加強(qiáng)立法程序的精細(xì)化管理，確保各個(gè)環(huán)節(jié)精耕細(xì)作，精雕細(xì)琢。有的地方還提出要運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)加強(qiáng)立法流程管理，探索智慧立法系統(tǒng)建設(shè)，推進(jìn)立法精細(xì)化、智能化。

2016年4月21日，黑龍江省十二屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)《黑龍江省耕地保護(hù)條例》，規(guī)定對(duì)典型黑土進(jìn)行優(yōu)先保護(hù)，并對(duì)化肥、農(nóng)藥和除草劑等農(nóng)業(yè)投入品的使用提出了要求。

黑龍江是我國(guó)最大的商品糧生產(chǎn)基地，耕地總量居全國(guó)第一。其中黑土地面積2.39億畝，占東北黑土區(qū)耕地面積的一半以上。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模擴(kuò)大，耕地保護(hù)也面臨著新問(wèn)題、新考驗(yàn)。立法對(duì)黑土地進(jìn)行保護(hù)正是黑龍江人大抓住地方特色，找準(zhǔn)問(wèn)題，精準(zhǔn)立法的一個(gè)縮影。

這也是近年來(lái)地方立法的生命力所在。各地在法定權(quán)限范圍內(nèi)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等方面出臺(tái)地方性法規(guī)。如，為扎實(shí)推進(jìn)扶貧開發(fā)和保障改善民生，廣西、河北等地方人大制定扶貧開發(fā)條例等；為適應(yīng)老齡化社會(huì)，北京等地出臺(tái)有關(guān)居家養(yǎng)老服務(wù)條例；為增綠護(hù)藍(lán)，海南、吉林等地紛紛出臺(tái)地方性法規(guī)，引領(lǐng)推動(dòng)生態(tài)建設(shè)。

另一方面，對(duì)于改革決策涉及現(xiàn)行法律空白，又需要為依法行政提供相關(guān)法律依據(jù)的，各地人大及其常委會(huì)及時(shí)在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)作出規(guī)定，使政府推行改革措施于法有據(jù)，填補(bǔ)了國(guó)家立法的空白，為地方改革開放和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供了遵循。

江西省針對(duì)當(dāng)前社會(huì)存在的人民群眾反映比較強(qiáng)烈的“醫(yī)鬧”問(wèn)題，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，出臺(tái)《江西省醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》，為依法解決難題提供了規(guī)范；上海、天津人大常委會(huì)為推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)健康發(fā)展，深入開展調(diào)查研究，制定了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展提供了有力的法制保障；浙江省則結(jié)合本省“五水共治”的經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》，將黨中央和有關(guān)法律精神加以具體化。

這些地方性法規(guī)，不僅為本地區(qū)的改革發(fā)展提供了保障，也為國(guó)家層面的統(tǒng)一立法積累了經(jīng)驗(yàn)。但同時(shí)，實(shí)踐中依舊存在著很多的困惑和問(wèn)題。

江西省上饒市人大常委會(huì)副主任謝冠森在實(shí)踐中就遇到不少矛盾，比如突出特色與有序推進(jìn)之間的矛盾、領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)題與立法實(shí)際之間的矛盾等等。他結(jié)合城管條例的制定，表明了自己的困惑，“寫得太粗不管用，寫得細(xì)才有用，但細(xì)在哪里又是問(wèn)題?！?/p>

謝冠森面臨的這些問(wèn)題，很多其他的新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的人大，也同樣撓頭。此外，政府立法需求不多、人大立法部門經(jīng)驗(yàn)不足、老百姓不懂……這也都是目前地方人大立法工作實(shí)踐中面臨的現(xiàn)實(shí)難題。

地方立法的邊界在哪里，怎么才能不和上位法相抵觸？地方立法的地位和作用，尤其是設(shè)區(qū)的市的地方立法地位和作用是什么？設(shè)區(qū)的市立法工作任務(wù)、模式和路徑是什么？

廣東省人大常委會(huì)副主任徐少華認(rèn)為，地方要提高立法質(zhì)量，需遵循科學(xué)立法?！坝行╊I(lǐng)域還沒(méi)有國(guó)家法律，地方立法可以先行先立，也可以有特色，但是不能與憲法、法律的精神和原則相抵觸。只有遵循了憲法和上位法，地方立法才有了根本的保障。先行先試，維護(hù)法制統(tǒng)一是前提。特別是涉及體制改革方面的法律。假如立出來(lái)的法規(guī)與憲法、上位法有抵觸，這就根本談不上立法質(zhì)量?！?/p>

內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)、法工委主任張民認(rèn)為，既然地方立法空間已經(jīng)被壓縮得很小，那么地方立法就要走“小而少”“少而精”“精而靈”的道路。

此外，一些新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的與會(huì)人員表示，地方立法主要就是看特色、可操作性和可執(zhí)行性，建議采取就近、分片等方式加強(qiáng)培訓(xùn)工作。

探索創(chuàng)新備案審查體制機(jī)制

6月28日，浙江省杭州市人大常委會(huì)審議通過(guò)了《杭州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例〉的決定》，已于7月28日獲得浙江省人大常委會(huì)會(huì)議批準(zhǔn)，自8月10日起施行。根據(jù)決定，《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》中違反行政強(qiáng)制法設(shè)立的行政強(qiáng)制措施被刪除。

事情還要追溯到2015年10月，杭州市居民潘洪斌騎行的一輛電動(dòng)自行車被杭州交警依據(jù)條例扣留。潘洪斌認(rèn)為，該條例在道路交通安全法的有關(guān)規(guī)定之外，增設(shè)了扣留非機(jī)動(dòng)車并托運(yùn)回原籍的行政強(qiáng)制手段，違反了法律規(guī)定，因此于2016年4月致信全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議，建議對(duì)條例進(jìn)行審查，請(qǐng)求撤銷條例中違反行政強(qiáng)制法設(shè)立的行政強(qiáng)制措施。由于此事涉及地方性法規(guī)合法性和保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，全國(guó)人大常委會(huì)法工委高度重視，根據(jù)審查建議，就《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了監(jiān)督糾正。endprint

如今，伴隨杭州市人大常委會(huì)修改決定的公布，由一輛電動(dòng)自行車引發(fā)的地方條例是否違反上位法的備案審查建議得到圓滿解決。

加強(qiáng)備案審查工作，是完善憲法監(jiān)督制度、維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的重要抓手，對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量具有重要的促進(jìn)作用。

近年來(lái)，地方各級(jí)人大常委會(huì)積極探索創(chuàng)新備案審查工作體制機(jī)制，積極開展主動(dòng)審查和被動(dòng)審查，適時(shí)開展法規(guī)清理，備案審查制度和能力建設(shè)取得明顯進(jìn)展。

有的地方切實(shí)加強(qiáng)省市縣三級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)區(qū)縣級(jí)人大全覆蓋；有的地方加強(qiáng)制度建設(shè)，健全工作機(jī)制，加大糾錯(cuò)力度，增強(qiáng)制度約束剛性；有的地方探索建立定期向常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作制度、備案審查情況通報(bào)制度、與黨委政府之間銜接聯(lián)動(dòng)和相互協(xié)作制度；有的地方堅(jiān)持統(tǒng)專結(jié)合，統(tǒng)籌法制工作機(jī)構(gòu)、備案審查機(jī)構(gòu)和專委會(huì)、其他工作機(jī)構(gòu)協(xié)同開展工作，同時(shí)注重發(fā)揮代表、專家和社會(huì)的作用；有的地方注重隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)多種方式，提升工作隊(duì)伍的能力水平；有的地方積極推進(jìn)備案審查信息平臺(tái)建設(shè)，借助現(xiàn)代技術(shù)手段提高備案審查能力和工作效率，等等。這些舉措，都推動(dòng)了地方備案審查工作不斷走向深入。

但與此同時(shí)，我們也看到，一些地方立法不能及時(shí)跟進(jìn)，影響改革舉措落地落實(shí)；一些地方立法突破、規(guī)避國(guó)家法律法規(guī)，限制公民、組織權(quán)利或者增加公民、組織義務(wù)，增加部門權(quán)力或者減輕部門責(zé)任等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生；個(gè)別地方甚至受利益驅(qū)使搞“立法放水”，降低國(guó)家法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，造成嚴(yán)重后果。

對(duì)此，此次座談會(huì)上對(duì)下一步備案審查工作提出了“有件必備”“有備必審”“有錯(cuò)必糾”的明確要求。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，對(duì)含有明顯不適當(dāng)內(nèi)容、易引發(fā)或者帶來(lái)較大爭(zhēng)議的規(guī)范性文件，要認(rèn)真研究，妥善處理；加強(qiáng)溝通協(xié)商，及時(shí)督促約談，積極回應(yīng)關(guān)切。對(duì)存在嚴(yán)重問(wèn)題而又推諉扯皮、久拖不決、不積極作為的，要予以糾正和通報(bào)。

這些要求無(wú)疑都是針對(duì)加強(qiáng)工作力度、解決以往備案審查偏“軟”而推出的重磅舉措。但也有不少來(lái)自地方人大的法工委負(fù)責(zé)同志反映，備案審查工作雖然現(xiàn)在逐步加強(qiáng)，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中還是有一些問(wèn)題。

浙江省人大法工委副主任任亦秋介紹，“規(guī)范性文件的審查范圍到底是什么，全國(guó)人大常委會(huì)法工委也開過(guò)研討會(huì)，但僅是理論上。規(guī)范性文件備案審查，除了有件必備、有錯(cuò)必糾，我們也進(jìn)行了重點(diǎn)審查，政府規(guī)章一年差不多有10件左右。而且這幾年備案審查的標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越嚴(yán)了?！钡瑫r(shí)指出，在很多設(shè)置方面，目前地方人大可能有新的理解，如果解讀不一樣都會(huì)有問(wèn)題。尤其是設(shè)區(qū)的市存在的問(wèn)題比較多，會(huì)有一些無(wú)視上位法規(guī)定的情況。

針對(duì)這些問(wèn)題，會(huì)議要求，對(duì)那些可能與中央精神或與改革方向不一致，或在施行中引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注甚至重大爭(zhēng)議，或因現(xiàn)實(shí)情況與立法之初相比發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行等情形，都要深入研究，適時(shí)作出調(diào)整和完善，確保中央決策部署貫徹落實(shí)，確保憲法法律一體遵循；發(fā)現(xiàn)可能存在違法違規(guī)問(wèn)題的，要及時(shí)約談函詢，督促糾正，必要時(shí)依法提出書面審查意見(jiàn)、研究意見(jiàn)，明確督辦程序和時(shí)限，加大督促力度，防止“久拖不決”。對(duì)于經(jīng)過(guò)溝通協(xié)調(diào)后制定機(jī)關(guān)仍然拖延推諉、不予糾正的，要堅(jiān)決依法撤銷。

據(jù)了解，全國(guó)人大常委會(huì)正在積極推進(jìn)備案審查信息平臺(tái)建設(shè)，已取得階段性進(jìn)展，備案審查信息平臺(tái)已開通運(yùn)行，地方性法規(guī)已實(shí)現(xiàn)電子報(bào)備。下一步，將創(chuàng)建審查工作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)審查工作全流程信息化；推動(dòng)地方建立健全省級(jí)備案審查信息平臺(tái)，并逐步向設(shè)區(qū)的市延伸，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)間的互聯(lián)互通。

補(bǔ)上地方立法工作隊(duì)伍“短板”

“得權(quán)時(shí)興奮，做起來(lái)困難?！边@是很多新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市人大人的切實(shí)感受。之所以感到工作起來(lái)難度很大，沒(méi)有專業(yè)的立法人員隊(duì)伍是重要原因。把各地人大常委會(huì)法工委的隊(duì)伍建設(shè)好，才會(huì)讓地方立法權(quán)真正用好。

加強(qiáng)立法工作隊(duì)伍建設(shè)，既是全面依法治國(guó)的長(zhǎng)期任務(wù)，也是當(dāng)前做好地方立法工作的迫切需要。

近年來(lái)，在地方省、市黨委有力領(lǐng)導(dǎo)下，在人大常委會(huì)的積極推動(dòng)努力和政府的大力支持下，各地的立法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)取得很多成績(jī)。一些省級(jí)人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)增設(shè)了處級(jí)機(jī)構(gòu)，增加了相應(yīng)編制；新賦予立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市普遍成立了法制委和法制工作機(jī)構(gòu)，有的法制工作機(jī)構(gòu)配備了相應(yīng)的力量，為地方立法工作的有效開展提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。

但與此同時(shí)也應(yīng)該看到，地方人大在立法人才隊(duì)伍建設(shè)上還存在一些突出問(wèn)題。比如，地方人大法制機(jī)構(gòu)的人員編制與承擔(dān)的立法任務(wù)還很不匹配、很不適應(yīng)，有些省級(jí)人大法制工作機(jī)構(gòu)僅10余人，人手十分緊張；有的設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)法工委僅3到5人，而且這些人還要服從當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一安排下鄉(xiāng)、駐村開展工作，加上其他特定原因?qū)е碌臏p員，實(shí)際上在崗的也就2到3人；還有一些地方存在“一人一委”的問(wèn)題等。

立法工作的特殊性，決定了立法隊(duì)伍的特殊性。在本次座談會(huì)的分組討論中，多位與會(huì)人員認(rèn)為，要加強(qiáng)法工委隊(duì)伍建設(shè)，法工委應(yīng)配備法律專業(yè)的人員，應(yīng)至少有三分之二具有法律背景。尤其要注重前端人才的選拔問(wèn)題，人大法制委和常委會(huì)法工委，是立法最后一道工序，把好這一關(guān)需要領(lǐng)軍人才、骨干人才。因此，立法隊(duì)伍建設(shè)需要從第一道關(guān)開始抓起，要充分挖掘渠道調(diào)動(dòng)他們的積極性。

與會(huì)人員還認(rèn)為，要適應(yīng)新形勢(shì)下立法工作的實(shí)際需要，必須采取有效措施，健全“進(jìn)得來(lái)、用得上、留得住”的立法人才使用和激勵(lì)約束制度，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)立法專業(yè)人才培養(yǎng)規(guī)劃，同時(shí)，加大培訓(xùn)力度，不斷提高立法工作人員的立法素質(zhì)和工作能力。endprint