如何終結(jié)非正常上訪

建議盡快制定“中華人民共和國信訪法”(根據(jù)后法優(yōu)于前法的原則)，從立法上確立非正常上訪終結(jié)制度，界定非正常上訪的涵義，使非正常上訪案件終結(jié)有法可依。

隨著社會的不斷發(fā)展，一個眾所周知的國情是：中國正處于社會矛盾凸顯期，各地矛盾糾紛問題和沖突日益突出。近年來不斷出現(xiàn)的群體性事件就是例證，而各地頻頻出現(xiàn)的信訪新聞更是充斥輿論。

針對這個現(xiàn)象，某些地方甚至出臺了違法規(guī)定，比如2009年11月深圳發(fā)布了《關(guān)于依法處理非正常上訪行為的通知》，明確列出包括在市委市政府辦公場所外聚集、滯留等14種非正常信訪行為。對于多次非正常上訪行為人，除予以行政拘留、追究刑事責任等之外，《通知》規(guī)定，符合勞動教養(yǎng)條件的，將予以進行勞動教養(yǎng)。

所謂非正常上訪

所謂非正常上訪，事實上國務院《信訪條例》已有規(guī)定，是指信訪人到非信訪接待場所和機關(guān)上訪的行為。

一般而言，對于那些忙著工作忙著生活的群眾來說，沒有問題和冤屈他們是不會給政府找麻車?？粹无理取闹的人终究是假?/p>

解決非正常上訪問題，當然要引導上訪人走正常途徑，但關(guān)鍵在于查清事實、解決問題，同時建立非正常上訪終結(jié)機制。對此，筆者提出的建議是：人大總牽頭，一個渠道是法院(檢察院)，涉訴上訪案件由法院牽頭解決；另一個渠道是政府信訪部門，非涉訴上訪問題由信訪部門牽頭協(xié)調(diào)責任部門解決。對“三審”后上訪人仍不服的，人大可牽頭進行聽證。同時，需要通過立法對非正常上訪終結(jié)機制予以界定。

完善法院系統(tǒng)對錯案的自查自糾機制

根據(jù)法官法規(guī)定的法官考核要“重點考核審判工作實績”的原則，錯案糾正工作要與法官考核掛鉤，將考核結(jié)果作為對法官獎懲、培訓、免職、辭退以及調(diào)整等級和工資的依據(jù)。

以理性的態(tài)度對待錯案，防止挫傷法官糾錯的積極性，使法官辦案誠惶誠恐。

一方面要建立錯案糾正的獎勵制度，對各級法院主動糾正錯案的情況要記錄在案，及時獎勵。同時，完善錯案追究制度，對各級法官在審判過程中徇私枉法、濫施審判權(quán)導致錯案的情況，建立“違法違紀審判責任追究制”，強調(diào)對法官行為責任的追究。而且，為防止“錯案追究追不了，國家賠償賠不了”的情況，除存在違法違紀審判情況外，對法院系統(tǒng)通過改判糾正錯誤的，不應追究錯案責任，以促使法官及時糾錯、秉公辦案。

另一方面，暢通法院受理申請再審案件的途徑。一些法院為維護生效裁判的穩(wěn)定性，往往以節(jié)約司法資源為由，嚴格限制申訴復查案件進入再審程序，致使相關(guān)當事人不斷向黨委、人大、檢察院、信訪部門申訴，繞開復查程序直接進入再審。這種做法使當事人在法院系統(tǒng)內(nèi)尋求糾錯的渠道被堵塞，便只能通過外部渠道使案件進入審判監(jiān)督程序。

加之一些典型案件受到一些媒體的夸大渲染，當事人對法院的信任度會受到影響，法院的公正性也會遭到社會的質(zhì)疑。當事人通過百般努力使案件進入審判監(jiān)督程序后，糾紛最終還是要回到法院來解決，法院的司法資源并未得到有效節(jié)約，社會總成本反而加大了。

因此，法院應暢通受理申請再審案件的途徑，對在程序上或?qū)嶓w上有嚴重錯誤的生效案件，申訴再審立案實行“寬進”方針，解決申訴難；再審改判標準實行“嚴出”方針，依法糾錯。二者并重，既維護裁判穩(wěn)定性和既判力、維護法律的嚴肅性，又保護當事人的合法權(quán)益，這是提高法院裁判公正性的最好結(jié)合點。

強化人大司法監(jiān)督職能

人大對司法進行監(jiān)督的目的，是控制司法獨立的任意擴張，防止司法專橫或司法專制主義的出現(xiàn)。

根據(jù)憲法，審判機關(guān)、檢察機關(guān)不僅要對產(chǎn)生它的人民代表大會負責并受其監(jiān)督，還應當接受人民代表大會常務委員會的監(jiān)督。依法對審判機關(guān)、檢察機關(guān)實施監(jiān)督，各級人大責無旁貸、義不容辭。因此，建議建立重大錯案聽證制度，在各級人大設立錯案聽證委員會(以下簡稱聽證委員會)，專門監(jiān)督錯案的平反工作。

為保證平反錯案工作的嚴肅性和公正性，聽證委員會由公安、檢察院、法院、司法、法律專家等組成。參加聽證會議的人員還應有申請聽證的單位(如人大、政協(xié)所屬部門，信訪等)或個人(人大代表、政協(xié)委員、案件當事人)，案件當事人，律師，新聞記者，普通群眾等。

在案件選擇上，范圍宜遵循以下標準：第一，當事人對申訴案件的處理結(jié)果仍不服的。第二，屬重大、復雜、疑難案件。第三，案件存在瑕疵，這種瑕疵已經(jīng)達到法律規(guī)定的和維護社會公正所要求的再審案件。例如，作為裁判依據(jù)的主要證據(jù)系偽造、變造或虛假的；主要證據(jù)違法取得并影響公正裁判結(jié)果的等等。

此外，聽證委員會組織法律專家對申請聽證的案件進行初步審查，提出是否聽證的意見，然后報分管聽證委員會的人大領(lǐng)導，批準聽證。

在聽證程序上，筆者提出如下步驟。

一、聽證委員會主任宣布聽證會開始，介紹案由，宣布聽證委員會的組成人員，告知當事人申請回避等權(quán)利。

二、由申請聽證的單位或個人(也可能是案件當事人、律師)提出申請聽證的理由和主張。

三、律師發(fā)表辯護(或代理)意見。

四、由公安、檢察院對案件事實認定情況進行說明。

五、由法院(一般為兩級法院)對案件適用法律情況進行說明。

六、由法律專家就案件的事實認定和適用法律情況發(fā)表意見。

七、聽證委員會成員討論、辯論。

八、聽證委員會成員無記名投票表決，以多數(shù)人意見為準。聽證委員會提出建議：對案件不存在事實不清、證據(jù)不足、適用法律錯誤等情況的，提出肯定法院裁判結(jié)果的意見，書面通知請求聽證的單位或個人停訪息訴。對案件存在事實不清、證據(jù)不足、適用法律錯誤等情況的，建議法院啟動審判監(jiān)督程序，依法改判；并按照國家賠償法的規(guī)定對當事人的賠償問題提出建議；對造成錯案的責任人提出處理建議。

九、聽證委員會的意見報人大常委會。

十、人大常委會經(jīng)研究，書面向案件管轄法院提出限期重審、依法改判的建議。

十一、法院改判后，將判決結(jié)果報人大常委會。

十二、人大常委會對案件改判結(jié)果發(fā)布公告。

十三、案件管轄法院在限期內(nèi)沒有重審的，人大常委會要再次提出限期重審的建議。法院沒有正當理由又拒不重審改判的，人大請示同級黨委后，按照相關(guān)法律規(guī)定，屬于人大常委會任命的，撤銷相關(guān)法官的職務；屬于人民代表大會選舉的，依法向本級人民代表大會提出相關(guān)法官的罷免案。

有關(guān)非涉訴上訪事項，應該由信訪部門牽頭協(xié)調(diào)責任部門解決，可參照涉訴上訪案件的程序辦理。

“三審一聽”息訪制

到政府信訪部門上訪的，“三級審理”程序走完后，上訪人仍不服的；因涉訴案件到法院、檢察院上訪的，對法院一、二審判決不服，對申訴案件處理結(jié)果仍不服的(三次審理)，人大可牽頭進行聽證。

人大聽證會參加的部門、人員、專家全面，程序科學，在“三審”的基礎上徹底搞清一個上訪案件是可以辦到的。聽證結(jié)果明確的，視為應該息訪。

對確有冤情的，本著實事求是和有錯必糾的原則，全錯的全平，部分錯的部分平，并做好安撫善后等工作。

對無理上訪的，將聽證結(jié)論書面通知申請聽證的單位或個人以及有關(guān)部門，并上網(wǎng)公布。做好明理釋法、思想疏導工作，勸其停訪息訴。如上訪人以同一事項和理由繼續(xù)上訪的，有關(guān)機關(guān)不再受理、交辦；非正常上訪并有違法行為的，由公安機關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰法》予以處理。

盡快制定“中華人民共和國信訪法”

刑事訴訟法規(guī)定：“當事人及其法定代理人、近親屬，對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，可以向人民法院或者人民檢察院提出申訴，但是不能停止判決、裁定的執(zhí)行?！泵袷略V訟法、行政訴訟法也對當事人申請再審及檢察機關(guān)抗訴分別做出了規(guī)定，但三大訴訟法都沒有對當事人申訴和申請再審作出次數(shù)和審級的限制。

而中央政法委《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》和××省委政法委《××省涉法涉訴信訪案件終結(jié)暫行規(guī)定》系黨委文件，沒有法律上的依據(jù)；國務院《信訪條例》系行政法規(guī)，但其法律效力低于三大訴訟法。二者中有的規(guī)定與現(xiàn)行法律相抵觸。

目前關(guān)于“非正常上訪”尚無明確法律界定，所以在實踐中非正常上訪終結(jié)常遭遇尷尬，法官不理直氣壯，有的上訪人不接受終結(jié)結(jié)果，有的機關(guān)也不認可。因此，建議盡快制定“中華人民共和國信訪法”(根據(jù)后法優(yōu)于前法的原則)，從立法上確立非正常上訪終結(jié)制度，界定非正常上訪的涵義，使非正常上訪案件終結(jié)有法可依。同時要使上訪人知道怎樣通過合法程序反映訴求，也要明白非正常上訪應承擔的法律責任，從而確保信訪活動正常有序。