高校財務(wù)預(yù)算管理存在的問題及對策研究

　　摘要：近幾年高校普遍面臨因規(guī)模增長、新校區(qū)建設(shè)等原因造成的成本開支加大、資金緊張、債務(wù)風險等局面，在傳統(tǒng)預(yù)算體系難于調(diào)和經(jīng)費投入不足。以度教育資源利用率不高的矛盾的情況下，如何適應(yīng)這些變化，加強高校預(yù)算管理，解決高等學校預(yù)算管理中存在的問題，直接關(guān)系高等學校的科學發(fā)展。文章針對目前管理中存在的一些問題提出了對策和建議、
　　關(guān)鍵詞：高等學?！∝攧?wù)預(yù)算管理　問題　對策
　　中圖分類號：F234.4 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914(20lO)11-102-02
　　
　　近年來，各級高校積極地進行了高校管理體制、后勤社會化、人事和分配制度、招生考試制度、就業(yè)制度、收費制度等各項改革工作且取得了重大進展，使各高校的辦學潛力得到充分發(fā)揮，辦學效益大幅度提高；普通高校的校均規(guī)模也有了較大提高。
　　然而，這種內(nèi)部管理的創(chuàng)新還不徹底，由于受經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的制約，雖然大多數(shù)高?；I資渠道得到拓寬，辦學經(jīng)費不僅來源于財政撥款，也南科研經(jīng)費、學費、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會捐贈、基金收入等組成，但財政撥款仍然是高校經(jīng)費的最主要來源。而隨著大學規(guī)模的擴大，現(xiàn)有的高校資源投入比起高校規(guī)模的迅猛發(fā)展仍顯不足，經(jīng)費需求與供給缺口較大：同時，我國整個高等教育資源又存在配置不均、使用效率低下等問題，這些資源使用問題反映到高校的經(jīng)費使用效率上，表現(xiàn)為一些高校所獲資金類別多、金額大，政府支持力度也大，整個學校規(guī)模也達到規(guī)模經(jīng)濟，學校基礎(chǔ)建設(shè)、實驗室建設(shè)等也已經(jīng)達到先進水平，但資金的使用效率卻達不到預(yù)期的目標；而另外一些高校資金貧乏，獲得渠道較窄，影響了整個學校的規(guī)劃發(fā)展。長期以來，人們一直認為，高校是為國家培養(yǎng)各類專業(yè)人才的事業(yè)單位，是一個純消費部門，經(jīng)費由國家撥給，沒錢就向上要，在經(jīng)費使用上存在很大的伸縮性。因而，高校由于長期缺乏自身平衡預(yù)算的壓力，在經(jīng)費的預(yù)算使用上大手大腳，造成經(jīng)費支出的盲目與浪費。這一問題帶來的直接后果就是出現(xiàn)了資金緊張與資源浪費并存的現(xiàn)象，資金的使用效益不高?？陀^現(xiàn)實要求高等院校內(nèi)部采用現(xiàn)代管理方法規(guī)劃組織各類資源，加強預(yù)算管理，使稀缺的資源產(chǎn)生最大的效用。
　　
　　一、我國高校財務(wù)預(yù)算管理存在的主要問題
　　
　　1.預(yù)算管理體系不健全，管理制度不完善。目前各高校根據(jù)高校財務(wù)制度，結(jié)合本身的規(guī)模特點，都制定了自己的一套財務(wù)運行機制，但是很多高校財務(wù)預(yù)算管理體系并不健全，管理制度也不完善，缺乏完整、規(guī)范有序的財務(wù)預(yù)算審批程序。國家對高校編制財務(wù)預(yù)算的原則是：收支平衡、不搞赤字預(yù)算。但實際上有的高校并沒有嚴格執(zhí)行國家制度的要求，特別是擴招以來，隨著高校辦學規(guī)模迅速擴大，很多高校面臨著巨額債務(wù)無法償還的狀況；有的高校即使每年都編制財務(wù)預(yù)算，但沒有嚴格遵守“兩上兩下”的預(yù)算編制與審批程序，也沒有很好地執(zhí)行，形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。
　　2.預(yù)算內(nèi)容不完整，不全面，透明度不夠。由于高校資金來源日趨多元化，下屬諸多院、系、部、處多渠道創(chuàng)收的收入和相應(yīng)的支出往往沒有全部納入到學校的綜合預(yù)算中，繼續(xù)搞資金的體外循環(huán)，從而脫離了預(yù)算的監(jiān)督管理，嚴重破壞了學校正常的經(jīng)濟秩序。另外，當前在許多高校，預(yù)算一般由財務(wù)部門負責編制，學校的教學、科研、設(shè)備等職能部門要么給多少錢辦多少事，不積極主動地參與預(yù)算編制，只是被動地接受學校下達的預(yù)算指標；要么從本部門的自身利益出發(fā)盲目上項目爭資金，由于信息不對稱，財務(wù)部門也很難對各部門上報項目材料一一核實。編制的預(yù)算因為缺少執(zhí)行人的有效參與而缺乏細致可靠的依據(jù)，加之預(yù)算編制本身是建立在一定假設(shè)基礎(chǔ)上的，實際情況變化很快，從而導(dǎo)致預(yù)算的透明度不夠。預(yù)算缺乏科學性、可行性。
　　3.預(yù)算編制方法落后，預(yù)算的準確性較差。主要表現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行中變動較大。分析原因有以下幾點：一是編制難度比原來加大了。由于財政改革要求提前一年編制下一年的預(yù)算，預(yù)算外收入、其他收入、宏觀經(jīng)濟環(huán)境等等的不確定性隨之增高，難以準確預(yù)測。二是原有編制程序不適應(yīng)新形勢。原來預(yù)算編制程序上比較簡單，新形勢下，有些高校仍然沿用以前的程序，導(dǎo)致預(yù)算脫離實際。三是預(yù)算編制方法改革不徹底。財政預(yù)算改革要求實行零基預(yù)算，但由于財力不足，各種矛盾難以平衡，基本上仍是沿用原來的基數(shù)加增長或保持基數(shù)不變的方法。受此影響，高校預(yù)算編制也基本沿用基數(shù)加增長的方法。四是科學理財意識不強。預(yù)算編制參與人員少，長遠謀劃少，深入論證少。有些高校仍然把預(yù)算工作作為一項短期工作布置給少數(shù)人完成，沒有作為長期工作常抓不懈，沒有動員各部門和單位積極參與。
　　4.預(yù)算執(zhí)行剛性不強，缺乏健全的績效評價體系。按照部門預(yù)算改革的要求，高校預(yù)算一經(jīng)批準，必須嚴格執(zhí)行，未經(jīng)法定程序不得隨意變更或調(diào)整。但是，目前高校預(yù)算管理明顯弱化。執(zhí)行中隨意調(diào)整、追加的現(xiàn)象嚴重，預(yù)算指標沒有約束力，起不到剛性和權(quán)威的作用。例如有些高校在申請項目專項經(jīng)費時，缺少對該項目的實際調(diào)研，對于項目的采購計劃只是參照往年的設(shè)備采購價值進行預(yù)算申報，而未按現(xiàn)在市場情況進行實際詢價，造成項目在實際批復(fù)后，資金的使用效率不高，甚至結(jié)余大量資金。結(jié)余資金未按要求申報，而是自作主張隨意改變預(yù)算申報計劃，采購一些與項目建設(shè)經(jīng)費預(yù)算無關(guān)的設(shè)備。造成了財政資金的浪費。實際工作中，由于預(yù)算編制沒有細化，預(yù)算管理水平不高，很多資金沒有落實到具體部門和具體項目上，屢屢出現(xiàn)項目資金被擠占、挪用、截留、甚至虛列支出的情況，違反了相關(guān)財務(wù)管理規(guī)定，造成學校資金使用效率不高，加重了資金供給矛盾。
　　預(yù)算績效評價工作是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，強調(diào)的是責任和績效。目前各高校在預(yù)算執(zhí)行中缺乏有效的績效評價體系，也沒有相應(yīng)配套的獎懲措施，高校資金的使用效益缺乏應(yīng)有的考核、監(jiān)督和評價。在執(zhí)行中沒有將部門經(jīng)費與工作目標捆綁，沒有與工作績效掛鉤。由于節(jié)約沒有獎勵，超支沒有懲罰，造成各部門爭奪資金，加劇了資金短缺的矛盾，影響了資金使用效益，不利于學校事業(yè)的發(fā)展。
　　5.缺乏完整的預(yù)算控制網(wǎng)絡(luò)。從學校實際情況看，缺乏一個完整的財務(wù)預(yù)算控制網(wǎng)絡(luò)，往往是費用預(yù)算控制較好，而收入預(yù)算執(zhí)行情況較差；費用預(yù)算控制較好，而固定資產(chǎn)購置預(yù)算、資金預(yù)算控制較差。這種不健全的財務(wù)預(yù)算體系往往顧此失彼，難以發(fā)揮綜合的整體效應(yīng)。預(yù)算資金管理不規(guī)范。從學校預(yù)算資金的運行看，預(yù)算資金的收支缺乏統(tǒng)一的籌劃和控制、隨意性大。使用混亂、挪用資金從事長期投資的現(xiàn)象屢有發(fā)生，從而導(dǎo)致現(xiàn)金流量不平衡，支付能力不足，特別在上半年，很多學校實際上靠借新還舊來維持學校的正常運轉(zhuǎn)。
　　
　　二、完善我國高校財務(wù)預(yù)算管理的對策
　　
　　1.加大宣傳力度，增強對高校預(yù)算管理的認識。更新預(yù)算管理觀念，加大宣傳力度，增強領(lǐng)導(dǎo)及各部門對高校預(yù)算管理的重視，健全校內(nèi)預(yù)算管理制度，調(diào)動部門的積極性，主動地參與預(yù)算編制。要使高校預(yù)算管理真正發(fā)揮功能，離不開高校各級領(lǐng)導(dǎo)的大力支持和各個部門的積極參與。為此，必須在高校內(nèi)部管理中加強預(yù)算管理基本知識的普及，高校新的運行機制要與預(yù)算執(zhí)行結(jié)果掛起鉤來，從而轉(zhuǎn)變認為高校預(yù)算管理就是預(yù)算的編制、只是財會部門的專項工作、不緊密結(jié)合高校事業(yè)的發(fā)展計劃、不與激勵約束機制掛鉤的錯誤觀念。預(yù)算編制是一項與學校事業(yè)活動密切相關(guān)的重要工作，應(yīng)當由多方人士參與研究、討論及論證，并接受師生員工的監(jiān)督。高校預(yù)算不僅是財務(wù)部門的工作，也涉及到各個院系、職能部門；預(yù)算反映的不僅是財務(wù)指標。還應(yīng)包括高校的各項事業(yè)計劃和任務(wù)，包括教學、科研、管理活動的各個環(huán)節(jié)。所以，財務(wù)部門應(yīng)當做好宣傳工作，調(diào)動學校相關(guān)職能部門參與預(yù)算編制工作的積極性，使編制出的學校年度財務(wù)預(yù)算客觀地反映學校財務(wù)收支的全貌，并盡量細化預(yù)算的編制，以符合學校教學科研等各項事業(yè)活動的實際情況。
　　2.增強高校財務(wù)預(yù)算管理風險意識。高校內(nèi)部應(yīng)建立立信貸資金管理小組，小組應(yīng)廣泛聽取大家意見，收集整理貸款項目的材料、證明，考核貸款指標，驗證貸款項目的必要性和可行性，測算一定時間內(nèi)所需信貸資金的數(shù)量，落實償還貸款的資金來源，制定還款計劃，根據(jù)學校的實際情況，分清輕重緩急，把貸款資金用在能夠給學校帶來經(jīng)濟效益的項目上。在信貸資金的使用過程中實行信貸資金項目負責人制度，而信貸資金管理小組與內(nèi)審部門負責監(jiān)督，做到“負責有人，監(jiān)督到位”。對使用中可能出現(xiàn)的這樣或者那樣的問題，項目負責人要向有關(guān)部門及時反映。提出修訂方案、制定整改措施。在預(yù)算編制中增加對學校債務(wù)預(yù)算的附注說明，將高校債務(wù)收支納人預(yù)算管理范圍之內(nèi)，在預(yù)算中體現(xiàn)債務(wù)預(yù)算的內(nèi)容，揭示債務(wù)給學校營運帶來的償付壓力以及學校本身的承受能力，及時、準確、全面地掌握學校債務(wù)資金的使用情況，有利于學校資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，以引起學校最高決策層的關(guān)注。
　　3.規(guī)范預(yù)算編制程序。提高預(yù)算的科學性、合理性。根據(jù)《預(yù)算法》、《高等學校財務(wù)制度》中對學校預(yù)算的編制和審批提出了“兩上兩下”的程序要求，這種程序?qū)Ρ纫郧笆诡A(yù)算的科學性、合理性和可操作性大大提高了。但這“兩上兩下”只是學校和上級主管部門之間的預(yù)算編制控制和審批程序關(guān)系，而不是對學校內(nèi)部預(yù)算編制和控制程序作出的規(guī)定。學校內(nèi)部預(yù)算的編制和審批程序是學校預(yù)算控制程序中最重要的環(huán)節(jié)。因此。高等學校的預(yù)算基本上是堅持“三上四下”的程序?！耙幌隆笔侵笇W校根據(jù)上級有關(guān)部門的預(yù)算編制要求，結(jié)合學校事業(yè)的計劃和任務(wù)，將預(yù)算有關(guān)內(nèi)容和要求傳達給校內(nèi)各職能部門和有關(guān)單位；“一上”是指各職能部門根據(jù)所分管工作的實際采用相應(yīng)的測算方法和技術(shù)，根據(jù)預(yù)算年度事業(yè)發(fā)展計劃，提出相關(guān)的預(yù)算建議方案，并上報給學校財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組(學校財務(wù)處)，然后由學校財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組(學校財務(wù)處)將各種建議方案進行匯總，并結(jié)合學校上年的預(yù)算執(zhí)行情況，全面分析影響預(yù)算的相關(guān)因素，提出學校預(yù)算的草案，交校長辦公會(校務(wù)會)討論修改；“二下”是指將校長辦公會討論通過的草案向全校公布，廣泛征求各方面的意見；“二上”是指各部門將對預(yù)算草案稿的征求的意見反饋給學校，學校財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組(學校財務(wù)處)在此基礎(chǔ)上，進一步匯總修改和完善預(yù)算草案，使之更加科學合理、切合實際，并再次交校務(wù)會討論修改，通過后，將預(yù)算草案上報給主管部門；“三下”是指在學校預(yù)算草案經(jīng)上級主管部門調(diào)整下達預(yù)算控制數(shù)后，及時將上級主管部門的預(yù)算控制數(shù)通報給相關(guān)職能部門；“三上”指職能部門根據(jù)學校主管部門下達的預(yù)算控制數(shù)，進一步征求有關(guān)方面對本單位和部門預(yù)算的修改的意見，并上報學校預(yù)算委員會，由學校預(yù)算委員會統(tǒng)籌按預(yù)算控制數(shù)進行調(diào)整，并經(jīng)校長辦公會討論通過后，再次報上級主管部門；“四下”，是指經(jīng)調(diào)整后的預(yù)算方案經(jīng)上級主管部門批復(fù)后，將正式預(yù)算向全校公布，提高預(yù)算的透明度，增強預(yù)算的外部監(jiān)督力量，以便在執(zhí)行預(yù)算過程中接受全校教職工監(jiān)督。
　　4.加強預(yù)算執(zhí)行管理。已經(jīng)審定的財務(wù)預(yù)算執(zhí)行如何關(guān)系到高校年度工作完成的好壞，影響高校事業(yè)發(fā)展和規(guī)劃。為此必須加強預(yù)算執(zhí)行力度，強化預(yù)算約束力。一方面，核算中心根據(jù)高校的年度預(yù)算對高校的進出資金和每項結(jié)算業(yè)務(wù)的合理性、合法性進行監(jiān)督，同時，按時對高校財務(wù)收支執(zhí)行情況進行分析及時反饋高校。另外在支出預(yù)算執(zhí)行中要按照預(yù)算和事業(yè)發(fā)展進度編制用款計劃，按規(guī)定用途使用資金，嚴格執(zhí)行國家有關(guān)財務(wù)規(guī)章制度規(guī)定的開支范圍和開支標準，不得隨意改變資金性質(zhì)和支出規(guī)模。專項經(jīng)費必須嚴格按?？顚Ｓ玫脑瓌t執(zhí)行，按項目進行核算，嚴禁在實施過程中改變項目資金用途、提高支出標準、隨意調(diào)整項目的投資規(guī)模。
　　5.加強預(yù)算管理的監(jiān)管力度，建立預(yù)算管理網(wǎng)絡(luò)化。加強預(yù)算執(zhí)行力度，強化剛性管理，將經(jīng)濟指標與干部任期目標相結(jié)合，更好地調(diào)動各方面積極性，確保預(yù)算收入的完成，支出預(yù)算必須依章進行，不得隨便更改。合理安排支出，建立“一支筆”制度，嚴把支出關(guān)。在編制預(yù)算前，先要對上年度的預(yù)算執(zhí)行情況進行認真分析，找出存在的問題和不足，還要了解財政政策，根據(jù)政策導(dǎo)向編制好來年的預(yù)算。嚴格預(yù)算項目執(zhí)行力度，對部門預(yù)算執(zhí)行目標管理，實行“一本賬”制度，嚴格報賬審批手續(xù)，對于經(jīng)費較大的項目實行歸口領(lǐng)導(dǎo)審批。充分發(fā)揮高校財務(wù)部門財務(wù)監(jiān)督和管理的作用。一方面，可利用計算機對學校及院(系)的預(yù)算計劃及執(zhí)行情況進行實時監(jiān)控，嚴格控制資金流向，一旦發(fā)現(xiàn)超計劃或無計劃用款現(xiàn)象等，立刻提出預(yù)警或禁止信息；另一方面，還可利用學校內(nèi)部局域網(wǎng)，將學校和院(系)的預(yù)算執(zhí)行進度和情況傳遞給學校決策者和院(系)領(lǐng)導(dǎo)，使他們能及時了解相關(guān)信息、合理作出相應(yīng)決策，以保證預(yù)算計劃的順利完成。
　　6.強化對預(yù)算管理的監(jiān)督和考核。監(jiān)督和考核是預(yù)算管理工作的生命線，預(yù)算編制一經(jīng)批準，就應(yīng)嚴格執(zhí)行，學校應(yīng)通過預(yù)算管理制度、辦法和文件加以約束，非特殊情況，不得隨意調(diào)整，即使調(diào)整，也應(yīng)按學校預(yù)算管理制度、辦法等通過一定的預(yù)算調(diào)整程序進行。預(yù)算批準后，學校應(yīng)當將組織收入、控制支出的權(quán)利和責任落實到各單位、個人，使之各司其職，各負其責。要加強對預(yù)算的考核和監(jiān)督，沒有考核和監(jiān)督，預(yù)算工作將無法進行，預(yù)算將變得毫無意義。嚴格的考核不僅是為了將預(yù)算指標值與預(yù)算的實際執(zhí)行結(jié)果進行比較，肯定成績，找出問題，分析原因，改進以后的工作，也是為了實行公正的獎懲，以便獎優(yōu)罰劣，調(diào)動各方面理財?shù)姆e極性，共同努力確保學校預(yù)算目標的最終實現(xiàn)。要加強高校內(nèi)部財務(wù)管理的各項制度，包括資產(chǎn)管理制度，如貨幣資金、結(jié)算資金、各種債權(quán)債務(wù)的管理的方法、程序和權(quán)限，嚴格控制資金的流向，充分考慮貨幣資金的時間價值；成本費用管理制度，包括成本核算方法、開支標準、費用開支審批權(quán)限等。建立學校的財務(wù)指標考核指標體系、報告方式、判斷標準等，對學校預(yù)算收入完成情況，預(yù)算的支出的合理、法性及資金的使用效益進行評估，不斷改進和完善預(yù)算管