長(zhǎng)三角地區(qū)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

　　2008年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，據(jù)此，國(guó)家發(fā)改委牽頭制定了《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》)。2010年6月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《規(guī)劃》，由國(guó)家發(fā)改委下發(fā)并組織實(shí)施。
　　《規(guī)劃》為長(zhǎng)三角地區(qū)的“十二五”規(guī)劃制定與實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。因此，了解《規(guī)劃》制定背景，理解《規(guī)劃》總體框架及精神實(shí)質(zhì)，并思考在《規(guī)劃》的實(shí)施中如何創(chuàng)造性地展開(kāi)工作，這些都顯得十分重要。
　　《規(guī)劃》制定的背景是——自2008年以來(lái)，伴隨著國(guó)際金融危機(jī)的震蕩，中國(guó)經(jīng)濟(jì)遇到了前所未有的挑戰(zhàn)?！兑?guī)劃》站在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高度，認(rèn)為長(zhǎng)江三角洲地區(qū)是我國(guó)綜合實(shí)力最強(qiáng)的區(qū)域，在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中，具有重要的戰(zhàn)略地位和突出的帶動(dòng)作用?！兑?guī)劃》認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角地區(qū)的又好又快發(fā)展，對(duì)于帶動(dòng)整個(gè)長(zhǎng)江流域乃至全國(guó)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)于早日走出金融危機(jī)困擾、增強(qiáng)國(guó)家綜合實(shí)力、實(shí)現(xiàn)國(guó)家的整體發(fā)展戰(zhàn)略，都是至關(guān)重要的。
　　《規(guī)劃》對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)的戰(zhàn)略定位是——“亞太地區(qū)重要的國(guó)際門(mén)戶(hù)”，“全球重要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)中心”，“具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的世界城市群”?！兑?guī)劃》確定的長(zhǎng)三角地區(qū)發(fā)展目標(biāo)是，“到2015年，率先實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)”；“到2020年，力爭(zhēng)率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”。
　　《規(guī)劃》以區(qū)域統(tǒng)籌、優(yōu)化的指導(dǎo)思想，在空間布局方面確定了“一核九帶”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路。即以上海為核心，以沿滬寧和滬杭甬線(xiàn)、沿江、沿灣、沿海、沿寧湖杭線(xiàn)、沿湖、沿東隴海線(xiàn)、沿運(yùn)河、沿溫麗金衢線(xiàn)為發(fā)展帶?！兑?guī)劃》為“一核九帶”確定了較為具體的發(fā)展內(nèi)容和方向。
　　通讀《規(guī)劃》，除了已經(jīng)習(xí)慣了的“經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展”、“城市、交通建設(shè)”等規(guī)劃內(nèi)容之外，我們有一些新的感受，這就是社會(huì)綜合平衡發(fā)展的規(guī)劃內(nèi)容有了較大的增加，“以人為本”、“和諧發(fā)展”以及“技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新”的思想得到了更多的體現(xiàn)。
　　《規(guī)劃》“關(guān)注民生”，明確了城鎮(zhèn)發(fā)展與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求。在完善各類(lèi)城市功能的基礎(chǔ)上，給出了不同城市人口流動(dòng)的優(yōu)化方向?！兑?guī)劃》首先將長(zhǎng)三角地區(qū)城市劃分為四個(gè)類(lèi)別：一、區(qū)域核心城市(上海)；二、區(qū)域性中心城市(南京、蘇州、無(wú)錫、杭州、寧波)；三、核心區(qū)其它重要城市(常州、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、泰州、南通、湖州、嘉興、紹興、舟山、臺(tái)州)；四、其它城市(蘇北的連云港、徐州、鹽城、淮安、宿遷；浙西南的溫州、金華、衢州)。基于城市的自然稟賦及承載能力，考慮由此可能對(duì)民生的影響，《規(guī)劃》給出了不同城市具體的人口規(guī)模限制和流動(dòng)方向指引。
　　鑒于長(zhǎng)三角地區(qū)在全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位以及現(xiàn)實(shí)中還存在的不足，《規(guī)劃》要求長(zhǎng)三角地區(qū)提高城鄉(xiāng)規(guī)劃水平，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。進(jìn)一步的理解是，將建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向中小城市和小城鎮(zhèn)，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)的教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)等資源，提升相應(yīng)的財(cái)政保障水平，建立相應(yīng)的社會(huì)保障體系，從而形成一批有著較高生活質(zhì)量的中小城市及小城鎮(zhèn)，這對(duì)于建立穩(wěn)定的社會(huì)體系是十分重要的。
　　針對(duì)區(qū)域發(fā)展中“經(jīng)濟(jì)與自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)矛盾，《規(guī)劃》在“土地資源利用”、“生態(tài)建設(shè)”、“環(huán)境保護(hù)”等方面，給出了許多嚴(yán)格的規(guī)定，以及大量的指導(dǎo)意見(jiàn)?！兑?guī)劃》強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格保護(hù)耕地”的政策，明確“耕地面積、質(zhì)量”的要求，強(qiáng)化“土地流轉(zhuǎn)”的法律規(guī)范；強(qiáng)調(diào)“保障生態(tài)用地”，明確各類(lèi)生態(tài)功能區(qū)域的保護(hù)規(guī)范，鼓勵(lì)增加設(shè)立各類(lèi)生態(tài)保護(hù)區(qū)，鼓勵(lì)發(fā)展涵養(yǎng)生態(tài)、恢復(fù)生態(tài)的生態(tài)型產(chǎn)業(yè)；《規(guī)劃》特別強(qiáng)調(diào)土地使用效率，通過(guò)區(qū)域規(guī)劃、土地差別化政策等手段，達(dá)到土地資源的優(yōu)化配置。
　　長(zhǎng)三角地區(qū)是傳統(tǒng)的教育發(fā)達(dá)地區(qū)，但在新的形勢(shì)下，教育的功能定位、結(jié)構(gòu)性安排等，都需要進(jìn)一步調(diào)整和明確?！兑?guī)劃》首先強(qiáng)調(diào)“優(yōu)先發(fā)展教育”的戰(zhàn)略。針對(duì)教育事業(yè)存在的發(fā)展不均衡現(xiàn)象，《規(guī)劃》提出“城鄉(xiāng)、區(qū)域之間義務(wù)教育均衡發(fā)展”的目標(biāo)；在結(jié)構(gòu)上，《規(guī)劃》將“大力發(fā)展職業(yè)教育”放在了首位，并強(qiáng)調(diào)要“深化教育改革，探索教育發(fā)展的新路子”。
　　《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)“技術(shù)創(chuàng)新”，特別是“自主創(chuàng)新”。結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及增強(qiáng)國(guó)家綜合實(shí)力的要求，《規(guī)劃》給出了許多規(guī)定和指導(dǎo)性意見(jiàn)。從創(chuàng)新體系總體建設(shè)的角度，《規(guī)劃》要求“加大政府對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的支持力度”，但強(qiáng)調(diào)“企業(yè)的創(chuàng)新主體地位”?！兑?guī)劃》認(rèn)為，政府應(yīng)該通過(guò)財(cái)稅、金融等政策手段，通過(guò)組織技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)等服務(wù)手段，提高政府引導(dǎo)能力和公共服務(wù)能力；通過(guò)政府的努力，使企業(yè)積極投人研發(fā)、增加創(chuàng)新的能力和動(dòng)力，從而形成企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。
　　為了營(yíng)造更好的創(chuàng)新環(huán)境，《規(guī)劃》在創(chuàng)新投融資體系、創(chuàng)新服務(wù)支撐體系等方面做出了設(shè)計(jì)安排?！兑?guī)劃》提出了財(cái)政、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等政策支持要求，強(qiáng)調(diào)提升針對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平；《規(guī)劃》特別提出了對(duì)創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)、交流、使用的體系建設(shè)。圍繞構(gòu)建有利于創(chuàng)新的社會(huì)氛圍，《規(guī)劃》就行政管理、人事管理、所有制待遇、市場(chǎng)執(zhí)法等諸多方面，都給出了具體的規(guī)定和建議。
　　在未來(lái)的5到10年里，我們可能要經(jīng)常面對(duì)不確定的環(huán)境，不同地區(qū)可能面臨著不同的選擇，現(xiàn)實(shí)工作中將會(huì)存在不少難點(diǎn)，這對(duì)各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)能力將是很大的考驗(yàn)。
　　難點(diǎn)之一——“追求優(yōu)化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”，與“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、產(chǎn)能過(guò)剩、固定資產(chǎn)投資浪費(fèi)”的矛盾，難以處理。《規(guī)劃》更多地體現(xiàn)在總體框架、發(fā)展方向上的規(guī)定，雖然在一些重大方面給出了強(qiáng)制性的約束指令，但更多的是框架范圍內(nèi)的指導(dǎo)性意見(jiàn)，面對(duì)現(xiàn)實(shí)中的具體問(wèn)題，往往很難把握。比如在《規(guī)劃》中，一批城市被賦予“先進(jìn)制造業(yè)基地”、“新興產(chǎn)業(yè)基地”的功能，若干城市要發(fā)展“生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)”、“新材料產(chǎn)業(yè)”，這雖然給地方政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃留有了空間，但也為產(chǎn)業(yè)過(guò)度膨脹留下了現(xiàn)實(shí)隱患。因此，怎樣才能根據(jù)自身的特點(diǎn)，做好本地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，揚(yáng)長(zhǎng)避短、錯(cuò)位發(fā)展?
　　難點(diǎn)之二——政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與深度和對(duì)企業(yè)的幫助力度，難以把握。在現(xiàn)實(shí)中，《規(guī)劃》本身就是政府介入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)的行為，一方面，通過(guò)制定各種活動(dòng)的“規(guī)則”和“邊界”，告訴社會(huì)的方方面面，什么能做，什么不能做。鼓勵(lì)做的，會(huì)有什么“好處”(補(bǔ)貼)。另一方面，由于市場(chǎng)調(diào)節(jié)能力的有限，政府還會(huì)直接投入資金和組織，參與到某些活動(dòng)之中去。政府的上述兩種行為，一方面是“裁判員”，另一方面又是“運(yùn)動(dòng)員”，現(xiàn)實(shí)中的政府往往無(wú)法同時(shí)扮演好兩個(gè)角色。比如，各級(jí)政府為了提升國(guó)家和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展能力，直接和間接撥付了大量的資金支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的努力，效果會(huì)逐步顯現(xiàn)出來(lái)。但在實(shí)踐中，我們還是遇到了另外一些問(wèn)題，特別是到了具體層面，會(huì)出現(xiàn)這樣一些選擇困境，是支持大企業(yè)還是小企業(yè)?是聽(tīng)專(zhuān)家的還是聽(tīng)企業(yè)家的?是考慮近期效果還是接受長(zhǎng)期效果?是采用頂級(jí)高端技術(shù)還是商業(yè)實(shí)用技術(shù)?問(wèn)題歸結(jié)于，政府究竟要介入多深?政府扮演什么樣的角色更加合適?資金的使用怎樣才能算是更有效率?
　　難點(diǎn)之三——推進(jìn)“社會(huì)事業(yè)與公共服務(wù)體系建設(shè)”、加強(qiáng)“生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)”任務(wù)艱巨。作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平在國(guó)內(nèi)領(lǐng)先的地區(qū)，長(zhǎng)三角地區(qū)理應(yīng)加快這方面的推進(jìn)工作，為全國(guó)做出示范，但作為社會(huì)綜合發(fā)展類(lèi)的目標(biāo)，它的特點(diǎn)是“量大、面廣”，有效經(jīng)驗(yàn)不多。這類(lèi)工作所依賴(lài)的政府推動(dòng)體系，有別于傳統(tǒng)的政府經(jīng)濟(jì)職能部門(mén)體系，其衡量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)方法，也與過(guò)去30年政府經(jīng)濟(jì)工作積累的經(jīng)驗(yàn)有著很大的區(qū)別。比如，如何實(shí)現(xiàn)“大力發(fā)展職業(yè)教育”?如何“完善以政府投入為主，多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的投入體制”?就目前的體制和機(jī)制看，這些都需要不斷地探索創(chuàng)