臺灣對美國國會的游說

　　就臺灣在國際社會尷尬的現(xiàn)實地位而言，能夠長期、穩(wěn)定地得到美國國會相當(dāng)數(shù)量議員的強力支持，臺灣方面的游說功夫不可謂做得不足。
　　
　　力挺臺灣的國會
　　
　　長期以來，美國一直是臺灣最主要的外部支持力量，其中國會又是力挺臺灣最主要的政治勢力。在三權(quán)分立體制下，國會享有立法、撥款等廣泛權(quán)力，可以對外交政策產(chǎn)生實實在在的影響。正是憑借這些權(quán)力，半個多世紀以來，國會在與行政部門的合作和沖突中，在美國對臺政策上扮演著無可替代的角色，發(fā)揮著不可忽視的作用。
　　國民黨敗退臺灣后，曾經(jīng)積極支持蔣介石、反對共產(chǎn)黨的國會議員逐漸形成了一個小集團——“中國幫”，盡管人數(shù)并不是特別多，但卻活動積極，能量巨大。上世紀五六十年代即冷戰(zhàn)前期，在“中國幫”裹挾下，國會支持臺灣當(dāng)局延續(xù)在國際社會的“正統(tǒng)”地位，阻撓美國政府承認中華人民共和國，反對中華人民共和國進入聯(lián)合國。親臺議員在1953年牽頭成立了“反對共產(chǎn)黨中國加入聯(lián)合國的百萬人委員會”，多次廣泛征集簽名。1961年發(fā)起的反對政府承認新中國的簽名，征得345名兩院議員簽署。1965年，又有312名議員簽名，反對美國政府調(diào)整對華政策。美國行政當(dāng)局長期不承認中國政府、臺灣當(dāng)局長期占據(jù)聯(lián)合國席位有多方面原因，但是國會的聲音的確對美國行政當(dāng)局構(gòu)成強大壓力，是最重要原因之一。與此同時，國會大力推動美國對臺軍事經(jīng)濟援助。中美建交后，國會又迅速炮制了所謂的《與臺灣關(guān)系法》，來抵消中美兩國相關(guān)公報的效力。30多年來，該法成了美國支持臺灣的所謂“法源”，也構(gòu)成了中美關(guān)系關(guān)鍵的體制性障礙。
　　經(jīng)過半個多世紀的歷史嬗變，國會已經(jīng)成為美國國內(nèi)穩(wěn)定而持久的“挺臺”據(jù)點。2002年、2003年，眾議院、參議院先后組建了親臺議員“俱樂部”——“臺灣連線”。截至2010年5月底，眾議院“臺灣連線”吸納了141人，占該院議員總數(shù)的1／3；參議院吸納了24人，占總數(shù)的1／4。每次臺灣當(dāng)局提出相關(guān)議題后，“臺灣連線”往往遙相呼應(yīng)，向美國行政當(dāng)局、國內(nèi)輿論、國際社會傳導(dǎo)。如今年4月22日，眾議院“臺灣連線”四位共同主席聯(lián)合提出第266號共同決議案，要求政府相關(guān)部門采取行動，支持臺灣以觀察員身份參與國際民航組織；5月6日，三位眾議員提出第276號決議案，呼吁奧巴馬政府在推動雙邊自由貿(mào)易協(xié)定時，優(yōu)先考慮臺灣；5月15日，136位眾議員聯(lián)名致信奧巴馬總統(tǒng)，呼吁及早批準向臺灣出售F16C／D戰(zhàn)斗機，增強臺灣空軍力量；5月20日，馬英九上臺兩周年之際，“臺灣連線”四位共同主席聯(lián)名致函馬英九表示祝賀。國會這些近期鼓噪，涉及對臺軍售、美臺經(jīng)濟關(guān)系、臺灣國際空間等一系列議題，從此“一斑”足可窺其對臺立場之“全豹”。
　　美國國會議員眾多，在外交事務(wù)上喜好特定國家或地區(qū)并不稀奇。但是，就臺灣在國際社會尷尬的現(xiàn)實地位而言，能夠長期、穩(wěn)定地得到相當(dāng)數(shù)量議員的強力支持，的確耐人尋味。其中既有美國戰(zhàn)略、政治、經(jīng)濟等國家利益方面的考察，也有議員個人的政治傾向、利益集團背景、所屬選區(qū)、人生閱歷等影響，而臺灣方面長期花費金錢進行的游說更具關(guān)鍵作用。
　　
　　“第一夫人”主導(dǎo)“外交才子”掛帥
　　
　　國民黨對美國國會的游說始于二戰(zhàn)期間。1940年，宋子文來到華盛頓爭取美國對中國抗日的援助，為此還成立了專門公司，聘請有公關(guān)能力的美國人。不過，真正為國民黨游說國會打下基礎(chǔ)的還是其敗退臺灣前后的活動。在此過程中，“外交才子”、當(dāng)時的駐美大使顧維鈞發(fā)揮了重要作用，而游說核心則是“第一夫人”宋美齡。
　　顧維鈞1946年出任駐美大使，其重要使命就是在國際冷戰(zhàn)拉開帷幕、中國內(nèi)戰(zhàn)持續(xù)升級的背景下，在美國社會廣泛宣傳蔣介石的反共理念和活動，爭取經(jīng)濟軍事援助。顧維鈞把國會作為最主要的工作對象，不但利用駐美大使這，一公開合法身份與議員們會面，介紹國民黨的反共政策，了解議員們的看法，甚至“越軌”為議員們草擬相關(guān)文件。如1946年12月，顧維鈞親自為參議院共和黨領(lǐng)袖范登堡擬定了一份美國應(yīng)無條件加強援蔣的說帖，供其與杜魯門總統(tǒng)討論對華政策時使用。1948年12月，宋美齡在美國大選甫定、杜魯門連任后來到美國，一住就是半年多。其時，美國國內(nèi)高度關(guān)注中國內(nèi)戰(zhàn)局勢的變動。宋美齡以孔祥熙在紐約的家為據(jù)點，整合在美的國民黨要人、財團、外交人員，一方面直接對美國議員進行公關(guān)，另一方面招募、聘用有活動能量的美國人游說國會。在她領(lǐng)導(dǎo)下，“院外援華集團”逐漸形成，而宋美齡也被認為是中國“在紐約的幕后實權(quán)人物”。
　　根據(jù)美國國會的統(tǒng)計，1942～1951年期間，登記在冊的國民黨代理人有18個，其中10個在1951年仍在活動。在這些早期代理人中，威廉·古德溫是最重要的一個。此人原為民主黨人，曾擔(dān)任該黨全國委員會司庫，后轉(zhuǎn)投共和黨，擔(dān)任西部五個州共和黨的政治顧問。因此，他在兩黨均有豐沛人脈，是當(dāng)時美國政治生活中的活躍人物。國民黨看中了其活動能量，1948年3月到1950年4月，先后以“國民政府資源委員會駐美代表處”和“中華新聞社”的名義聘用，費用分別是3萬美元、2.5萬美元。經(jīng)宋美齡修改批準的聘書稱其使命是開展公關(guān)活動“以期影響美國立法，使之有利于國民政府之大業(yè)”。古德溫在紐約大都會俱樂部等場合多次組織宴會，安排顧維鈞等人與議員會面、交流，幫助議員起草涉臺講稿，直接游說議員支持援蔣法案。古德溫的游說活動如此張揚，以至于報紙披露后鬧得滿城風(fēng)雨，國民黨不得不提前終止聘任合同。不過，宋美齡等人精心組織的“院外援華集團”卻長期存在，在冷戰(zhàn)時期以多種形式游說國會，涉入美國對臺政策。
　　
　　“大顯身手”的公關(guān)公司
　　
　　按照美國的《外國代理人登記法》，外國政府、機構(gòu)可以在美國合法雇傭代理人為其進行游說活動。以此為據(jù)，臺灣當(dāng)局長期雇傭了眾多公關(guān)公司為其效力。最早是在上世紀50年代末聘用萊特公司，后來在不同黨派執(zhí)政時相應(yīng)聘用與該黨關(guān)系密切的公司：民主黨卡特執(zhí)政時聘用貝隆公司，共和黨里根執(zhí)政時聘用漢納福公司。冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際形勢發(fā)生質(zhì)變，直接沖擊了大陸一臺灣一美國三邊架構(gòu)，李登輝當(dāng)局大大加強了游說力度。僅1991年就有51家公關(guān)公司在美國司法部正式登記，為臺灣游說。
　　李登輝當(dāng)局聘用的公關(guān)公司中，發(fā)揮作用最大的當(dāng)屬大名鼎鼎的卡西迪公司。該公司總部設(shè)在華盛頓，老板卡西迪曾于1969年至1973年間擔(dān)任美國參議院營養(yǎng)及人道需求委員會首席法律顧問，1974年至1975年任美國民主黨全國委員會法律顧問，與民主黨諸多議員有很深的關(guān)系。1994年，臺灣綜合研究院出面與該公司簽約，約定每年費用150萬美元。此后雙方長期“合作”，在美國開展公關(guān)活動?？ㄎ鞯瞎咀畲蟮摹敖茏鳌笔遣邉澙畹禽x1995年訪美?？肆诸D政府本來考慮到中美關(guān)系大局，反對李登輝此行。但是在卡西迪公司的強力公關(guān)下，國會兩院相繼以壓倒性多數(shù)通過邀請李登輝訪美的決議(在眾議院的投票結(jié)果是396：0，參議院是97：1)。面對來自國會的空前壓力，克林頓政府只好自食其言，對李登輝發(fā)放了簽證。李登輝訪美是冷戰(zhàn)后中美臺關(guān)系中的惡性事件，嚴重破壞了臺海穩(wěn)定，產(chǎn)生了一系列深遠的連鎖影響，卡西迪公司在其中發(fā)揮了極其惡劣的作用。陳水扁上臺后，最初延續(xù)了與卡西迪公司的合作，費用提高到每年200萬美元。到2003年雙方終止合同時，臺灣共支付了700多萬美元傭金。
　　不過，陳水扁執(zhí)政期間，共和黨不但入主白宮，而且在多數(shù)年份控制著國會。因此，臺灣當(dāng)局2005年選擇了與共和黨關(guān)系更密切的巴伯·格利菲斯和羅杰斯公司。該公司成員清一色是共和黨人，或在歷屆共和黨政府中任過職，或直接參加過里根及布什父子總統(tǒng)競選的助選工作，或擔(dān)任過共和黨國會議員助手或顧問。民進黨當(dāng)局看好該公司的游說能量，2005年3月，“國安會”秘書長邱義仁親自出馬與之簽訂為期三年、金額450萬美元的合同，委托其對國會、行政部門進行公關(guān)。不過，陳水扁當(dāng)局在2007年初提前解除了合同。直接原因固然是該公司并沒有取得卡西迪公司那樣的“成績”，根本原因卻在臺當(dāng)局自身。民進黨當(dāng)局不斷進行挑釁性政治操作，“公投”、“廢統(tǒng)”、“入聯(lián)”等一波接一波，在測試和挑戰(zhàn)大陸紅線的同時也嚴重沖撞美國政策底線，就連上臺之初揚言全力防衛(wèi)臺灣的小布什總統(tǒng)也轉(zhuǎn)向并當(dāng)著中國總理溫家寶的面點名批評陳水扁。在這種政策環(huán)境下，國會山的親臺議員們也多了幾分理性，降低了挺臺叫囂，公關(guān)公司的游說效果自然受影響。
　　
　　成效取決于戰(zhàn)略層面的政策取向
　　
　　國民黨2008年重新執(zhí)政后，繼續(xù)聘用公關(guān)公司、代理人為其游說國會。美國司法部最新一次統(tǒng)計顯示，截至2009年6月30日，在司法部登記為臺灣游說的美國公關(guān)公司和代理人有18家，其中多數(shù)領(lǐng)受的任務(wù)是游說國會，協(xié)助安排臺灣方面與國會領(lǐng)袖的會晤，提供參、眾兩院的相關(guān)立法話動。其中“布魯與洛特領(lǐng)袖集團”由前參議院共和黨領(lǐng)袖特倫特·洛特與民主黨副黨鞭約翰·布魯共同創(chuàng)辦，能量不容小覷。
　　除了這種間接游說，臺灣當(dāng)局還采用其他方式直接做國會工作。馬英九在前兩年任內(nèi)，借由參加拉美“邦交國”總統(tǒng)就職典禮，多次過境美國。每次過境，最主要的安排就是與國會議員進行溝通。2010年1月，馬英九開展所謂“久博之旅”，參加洪都拉斯新總統(tǒng)就職典禮。其時，臺灣“立法院”剛剛修法、禁止進口部分美國牛肉，引發(fā)美國農(nóng)業(yè)部等多部門強烈反彈，國會中來自農(nóng)牧業(yè)州的議員尤為不滿。盡管過境地點是遠離華盛頓的西部城市舊金山，馬英九還是積極與12位身居要職大有來頭的參眾議員通電話，竭力解釋島內(nèi)民意，承諾繼續(xù)做民眾工作。
　　更多的日常性直接游說是由設(shè)在華盛頓雙橡園的駐美代表處即臺北經(jīng)濟文化代表處進行。該機構(gòu)實際上發(fā)揮類似于“大使館”的功能，內(nèi)部設(shè)有國會組，專門對國會游說工作?，F(xiàn)任代表袁健生早在1974年就開始駐美，后任代表處國會組組長等職，熟悉國會運作，人脈廣布兩院。其2008年9月到任時，37名參眾議員在國會大廈舉行歡迎酒會。袁健生上任后，常透過拜會、餐敘、茶敘、參加文藝體育活動及親自到議員選區(qū)訪問等各種方式，與國會議員保持密切聯(lián)系。據(jù)臺“外交部”稱，僅2009年一年，袁健生就會晤了62位參議員、114位眾議員。這兩年國會對國民黨政權(quán)贊譽有加、支持不斷，袁健生領(lǐng)導(dǎo)下的駐美代表處“功不可沒”。
　　在對國會工作中，作為“對口單位”的臺灣“立法院”自然不可或缺。馬英九上臺不久，“立法院長”王金平就在2008年7月訪美。期間，他專程前往國會拜訪，不但會見“臺灣連線”共同主席，更與眾議長佩洛西會晤，邀請其在可能的亞洲出訪中擠出時間、旋風(fēng)式訪問臺灣。為了增進交流，“立法院”專門建立了一個“臺美國會聯(lián)誼會”，現(xiàn)任會長是國民黨籍“立委”林郁方。2009年9月，該聯(lián)誼會組團訪美，與美國國會開展交流，拜會了17名議員，就F16C／D軍售案等事項爭取國會支持。
　　除了走出去，臺灣當(dāng)局也經(jīng)常性邀請美國國會議員及其助手訪問臺灣。2008年5月20日以來，已有20多位眾議員訪臺。今年6月初，曾經(jīng)擔(dān)任奧巴馬總統(tǒng)就職典禮委員會主席的參議院情報委員會主席范士丹訪問臺灣，成為國民黨重返政權(quán)后訪臺的首位美國參議員。馬英九高度重視，親自接見。而據(jù)“臺美國會聯(lián)誼會”的統(tǒng)計，2009年3月27日至2010年4月13日一年間，僅該會就接待了14個美國國會議員助理訪問團，累計162人。
　　馬英九上臺以來，臺灣與美國恢復(fù)互信，雙方關(guān)系穩(wěn)定。應(yīng)該說，國民黨當(dāng)局對美國國會的公關(guān)工作發(fā)揮了重要作用。然而，公關(guān)游說畢竟是執(zhí)行層面的戰(zhàn)術(shù)性工作，成效如何取決于戰(zhàn)略層面的政策取向。從更深層次上看，臺美關(guān)系穩(wěn)定和改善，最根本的原因乃是臺灣方面采取務(wù)實政策，在臺海地區(qū)謀求穩(wěn)定、發(fā)展，不給美國和國際社會制造麻