對(duì)我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的思考

　　在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，隨著國(guó)門的不斷開(kāi)放，外資的大量涌入，外資并購(gòu)的比例在對(duì)華直接投資的方式中逐漸提高。凱雷并購(gòu)徐工、達(dá)能并購(gòu)?fù)薰?、高盛并?gòu)紅獅水泥等并購(gòu)大案的出現(xiàn)開(kāi)始讓我們認(rèn)識(shí)到外資并購(gòu)中國(guó)家安全問(wèn)題，我們也認(rèn)識(shí)到外資并購(gòu)要進(jìn)行國(guó)家安全審查的必要性。在我國(guó)的《反壟斷法》的第31條，“對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中，涉及國(guó)家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查?！痹凇蛾P(guān)于外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)規(guī)定》第12條中所論述的是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。一個(gè)國(guó)家的國(guó)家安全包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防等各方面內(nèi)容。因此，外資并購(gòu)國(guó)家安全審查也應(yīng)該是包括經(jīng)濟(jì)安全在內(nèi)的綜合審查制度。
　　2010年3月5日上午9時(shí)十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議在人民大會(huì)堂開(kāi)幕，國(guó)務(wù)院總理溫家寶作政府工作報(bào)告。溫家寶在報(bào)告中鼓勵(lì)外資參與國(guó)內(nèi)企業(yè)改組改造和兼并重組，加快建立外資并購(gòu)安全審查制度。毫無(wú)疑問(wèn)，一方面，這昭示我國(guó)作為世界第二大外國(guó)直接投資吸納國(guó)，“外資并購(gòu)安全審查制度”已不容有失；另一方面，我國(guó)企業(yè)在“中海油并購(gòu)優(yōu)尼科”、“聯(lián)想并購(gòu)IBM”等一系列并購(gòu)案中觸礁外國(guó)國(guó)家安全審查的情形下，完善我國(guó)的國(guó)家安全審查制度，也是克服當(dāng)前全球化多極化不利影響的需要。
　　綜觀我國(guó)的外資并購(gòu)安全審查制度，準(zhǔn)入審查是第一道門檻。但是，隨著我國(guó)踐行國(guó)際義務(wù)，逐步開(kāi)放外國(guó)投資產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，可以使用的準(zhǔn)入審查手段受限頗多。在此背景下，國(guó)家安全審查制度的重要性凸顯，與之不相稱的落后立法應(yīng)予完善。
　　一、 外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度系統(tǒng)化
　　 我國(guó)首先明確外資并購(gòu)活動(dòng)應(yīng)接受國(guó)家安全審查的法律是2008年8月1日起施行的《反壟斷法》，其第31條規(guī)定：“對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中，涉及國(guó)家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查。”但是，在我國(guó)現(xiàn)行法律中，提到了“國(guó)家安全”的法律雖數(shù)以幾十計(jì)，其中卻并無(wú)系統(tǒng)的國(guó)家安全審查制度安排?！蛾P(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等有關(guān)政策、行政法規(guī)和規(guī)章中也無(wú)法提煉出一套具有操作性的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查程序制度。這就使得《反壟斷法》第31條實(shí)際無(wú)法執(zhí)行。
　　造成這一現(xiàn)狀的是我國(guó)外資立法缺乏整體規(guī)劃，現(xiàn)行外資并購(gòu)立法政出多門。首先，《反壟斷法》不是一部外資立法，其關(guān)注焦點(diǎn)首在內(nèi)資，如果涉及外資，焦點(diǎn)也在外資對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)格局的影響，不可能對(duì)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查問(wèn)題有過(guò)多的關(guān)注?！斗磯艛喾ā返?1條的宣示，與其說(shuō)是外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度有關(guān)細(xì)則得以制定的法律依據(jù)，不如說(shuō)是在立法技術(shù)上體現(xiàn)我國(guó)三項(xiàng)外資審查制度之間的相互認(rèn)可與協(xié)調(diào)。正是由于我國(guó)外資法的缺失，造成了《反壟斷法》第31條的尷尬地位。其次，現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章多為國(guó)務(wù)院各部、委、局依授權(quán)各自制定，相互之間缺乏統(tǒng)一性，且內(nèi)容散亂、矛盾百出。歸根究底，這也是部委細(xì)則制定的外資立法缺失所造成的。
　　在當(dāng)前情況下，完善外資并購(gòu)國(guó)家安全制度，一是通過(guò)制定外資法，明確主管機(jī)關(guān)、審查程序、審查標(biāo)準(zhǔn)等主要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度真正的有法可依，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化；二是直接依據(jù)現(xiàn)有的《反壟斷法》，制定外資并購(gòu)國(guó)家安全審查實(shí)施細(xì)則，先解決燃眉之急。以我國(guó)的外資并購(gòu)活動(dòng)開(kāi)展和立法進(jìn)程狀態(tài)來(lái)看，筆者認(rèn)為，先制定外資并購(gòu)國(guó)家安全審查實(shí)施細(xì)則，再謀求外資立法支持的兩步走途徑較為現(xiàn)實(shí)可行。
　　二、 相關(guān)概念明晰化
　　何謂“國(guó)家安全”？何謂“外資并購(gòu)”？這是外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的概念基礎(chǔ)。
　　“國(guó)家安全”是一個(gè)很難界定的概念。即使是在國(guó)家安全審查制度很發(fā)達(dá)的國(guó)家，也通常采取列舉考慮因素的寬泛解釋方法，而不是明確定義。但是，無(wú)論如何界定，應(yīng)該注意靈活性與操作性并舉。而今，我國(guó)《國(guó)家安全法》對(duì)“國(guó)家安全”的描述仍局限在國(guó)防安全領(lǐng)域，外資并購(gòu)領(lǐng)域難以借鑒。而在外資并購(gòu)法規(guī)當(dāng)中，不但沒(méi)有“國(guó)家安全”的界定，還存在“國(guó)家安全”和“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”兩種混淆視聽(tīng)的提法。類似的情形也出現(xiàn)在“外資并購(gòu)”的界定問(wèn)題上。例如，“并購(gòu)”是否必須具備“控制權(quán)轉(zhuǎn)移”條件；確定“外資”的依據(jù)是“公司設(shè)立地”還是“資本控制地”等問(wèn)題，在我國(guó)現(xiàn)行立法當(dāng)中雖能找到一定依據(jù)，但彼此之間又相互矛盾，以至于在并購(gòu)法律實(shí)務(wù)中無(wú)所適從，滋生出種種問(wèn)題。
　　此外，在審查內(nèi)容方面，對(duì)于“重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)”、“中華老字號(hào)”等概念界定的缺失，也大大降低了僅有的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查規(guī)定的實(shí)際操作性。
　　三、 完善外資并購(gòu)國(guó)家安全審查程序
　　依據(jù)《反壟斷法》的有關(guān)規(guī)定，商務(wù)部可以進(jìn)行外資并購(gòu)國(guó)家安全審查。但是，“國(guó)家安全”涉及國(guó)防戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)安全、政治利益等廣泛內(nèi)容。商務(wù)部是否有能力對(duì)各方面因素加以正確考量？是否有能力開(kāi)展各項(xiàng)調(diào)查工作？就這個(gè)問(wèn)題，我們不妨效仿美國(guó)成立CFIUS的做法，成立以商務(wù)部牽頭，發(fā)改委、外交部、國(guó)防部、科技部、國(guó)家安全部、信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)資委等多部門派員參加的多部門聯(lián)合機(jī)構(gòu)，這既符合我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，又能提高商務(wù)部的工作能力。
　　其次，對(duì)于外資并購(gòu)國(guó)家安全審查程序的啟動(dòng)問(wèn)題，現(xiàn)行法律沒(méi)有具體規(guī)定，也缺乏針對(duì)這一問(wèn)題的政策指導(dǎo)。但是，從我國(guó)引進(jìn)外資的基本氛圍和發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)看，外資并購(gòu)國(guó)家安全審查程序不應(yīng)被廣泛使用。尤其是在我國(guó)現(xiàn)行程序啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)模糊的情況下，我國(guó)在設(shè)計(jì)程序啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)之初，可以低標(biāo)準(zhǔn)，但是在審查機(jī)構(gòu)實(shí)際執(zhí)行時(shí)，應(yīng)予嚴(yán)要求。
　　此外，外資并購(gòu)國(guó)家安全審查程序啟動(dòng)以后，調(diào)查、審查、決定、監(jiān)督、救濟(jì)等等各階段的期限及有關(guān)企業(yè)的參與權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)秉持公正、透明的原則予以立法明確，以增強(qiáng)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查程序的可預(yù)見(jiàn)性，減少尋租，增強(qiáng)外資信心。
　　2009年，中國(guó)外國(guó)直接投資流入量為950億美元，這當(dāng)中有多少有損我國(guó)的國(guó)家安全，我們不得而知。我國(guó)“走出去”的企業(yè)還會(huì)遭遇多少外資并購(gòu)國(guó)家安全審查，我們也不得而知。我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的落后狀態(tài)必須改變，我國(guó)才能成為真正的國(guó)際投資大國(guó)。
　　
　?。ǔ惕?，1982年生，重慶人，西南政法大學(xué)2008級(jí)博士生。研究方向：國(guó)際法）