“拼民生”成地方競(jìng)爭(zhēng)新趨勢(shì)

　　拼民生還是GDP，這是個(gè)問(wèn)題
　　有什么樣的政績(jī)觀，就會(huì)有什么樣的地方政府競(jìng)爭(zhēng)。最近，地方競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)始向民生領(lǐng)域拓展，一些縣市實(shí)施全民免費(fèi)醫(yī)療、教育。而更多沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)嘗試的地方，是政府“巧婦難為無(wú)米之炊”，還是執(zhí)政觀念有差異？如何避免民生投入成為領(lǐng)導(dǎo)的面子工程？如何避免民生競(jìng)爭(zhēng)重蹈GDP競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)序狀態(tài)？這些問(wèn)題都需要我們冷靜思考。
　　
　　隨著改革開(kāi)放的深入，試點(diǎn)改革逐步過(guò)渡到全面改革，經(jīng)濟(jì)的開(kāi)放以及地方政府之間的相互學(xué)習(xí)和模仿也促使地方競(jìng)爭(zhēng)策略變得日趨雷同。由于財(cái)富增長(zhǎng)最終會(huì)通過(guò)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的各項(xiàng)硬指標(biāo)反映出來(lái)，尤其是GDP增長(zhǎng)率是一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力的體現(xiàn)，各地方政府官員的任期有限，為了能夠謀得更有利的升遷機(jī)會(huì)，通常都會(huì)在任期內(nèi)全力追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這就不可避免地選擇短平快的增長(zhǎng)方式，即所謂外延式的或者粗放式的增長(zhǎng)，結(jié)果通過(guò)持續(xù)的高投資來(lái)獲得高資本積累，以及不斷地耗竭資源，以此為代價(jià)來(lái)?yè)Q取高GDP增長(zhǎng)率。
　　
　　唯GDP的地方競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)社會(huì)不公
　　
　　這樣一種地方政府競(jìng)爭(zhēng)下的增長(zhǎng)模式帶來(lái)了太多的問(wèn)題，比如我們常常提起的重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)主義等等。同時(shí)也增加了中央調(diào)控經(jīng)濟(jì)的難度。1994年我國(guó)推出了分稅制改革，加強(qiáng)了中央對(duì)地方的制度化的控制力度，也促使中央調(diào)控地方政府行為的工具和手段更加豐富和穩(wěn)定。分稅制實(shí)施以后，一些地方政府開(kāi)始通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)提高自身的競(jìng)爭(zhēng)力。不過(guò)，由于地方政府考核制度以及官員管理制度沒(méi)有發(fā)生相應(yīng)的變化，并且分稅制也沒(méi)有給予地方太多的自主權(quán)，這就使得地方政府競(jìng)爭(zhēng)策略雖然有很大變化，但以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的競(jìng)爭(zhēng)模式卻沒(méi)有發(fā)生改變。
　　至少到目前為止，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還是主要依賴資本，這就意味著促進(jìn)增長(zhǎng)的主要因素是投資，而不是勞動(dòng)。投資拉動(dòng)型增長(zhǎng)的必然結(jié)果就是資源逐步耗竭；勞動(dòng)所得收入份額很少；并且投資的波動(dòng)導(dǎo)致整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，仍然具有宏觀調(diào)控周期的特征。進(jìn)一步看，由于地方政府主要抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，雖然失業(yè)問(wèn)題不嚴(yán)重，但由于財(cái)政資源有限，招商引資競(jìng)爭(zhēng)中的各種優(yōu)惠政策會(huì)降低當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入，而重復(fù)建設(shè)以及基本建設(shè)投入過(guò)大，又導(dǎo)致了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的失衡，公共支出比重相對(duì)較低。這種競(jìng)爭(zhēng)的后果就是，有限的財(cái)力并不能用于當(dāng)?shù)鼐用裆砩希潜簧贁?shù)人所享有。從而，這樣一種地方政府競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)了更嚴(yán)重的社會(huì)不公平，必然會(huì)影響到未來(lái)的經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)以及社會(huì)穩(wěn)定。
　　所以，表面上看，由于地方政府競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高增長(zhǎng)，讓很多外國(guó)人瞠目結(jié)舌，但正如當(dāng)年的亞洲奇跡一樣，埋藏有無(wú)數(shù)的隱患。金融危機(jī)讓許多人認(rèn)識(shí)到，30年的增長(zhǎng)形成了對(duì)投資和出口的嚴(yán)重依賴，如果要降低未來(lái)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)安全，只有刺激內(nèi)需，提高國(guó)內(nèi)消費(fèi)水平，才能夠?qū)崿F(xiàn)。不過(guò)一旦想到這一點(diǎn)，就會(huì)陷入一個(gè)窘境當(dāng)中，那就是改革開(kāi)放30多年雖然使得居民財(cái)富水平全面增長(zhǎng)，但相互之間的收入差距卻在拉大，用基尼系數(shù)來(lái)度量，我國(guó)達(dá)到0.47，已經(jīng)處于分配最不公的國(guó)家和地區(qū)之列。這還僅僅是指收入，并沒(méi)有指其他的不公平方面。
　　很顯然，收入的不公平會(huì)導(dǎo)致居民提高消費(fèi)水平的意愿以及空間都非常有限，而收入之外的其他方面的不公平又導(dǎo)致居民獲取收入的難度增大，進(jìn)而會(huì)加大收入分配的不公平。其中最嚴(yán)重的大概就是居民所享有的公共服務(wù)的不公平。缺乏必要的人力資本積累，以及基本的醫(yī)療和養(yǎng)老保障，富者越富、窮者越窮的現(xiàn)象會(huì)持續(xù)惡化，財(cái)富會(huì)逐步遠(yuǎn)離大多數(shù)中低收入階層，從而使得整個(gè)社會(huì)的不公平可能會(huì)固化下來(lái)，并構(gòu)成不穩(wěn)定的根源。
　　
　　地方政府競(jìng)爭(zhēng)的民生突破
　　
　　當(dāng)各個(gè)地方政府競(jìng)爭(zhēng)策略同質(zhì)化，就會(huì)演變成價(jià)格戰(zhàn)，一些優(yōu)質(zhì)資本以及高端人才已經(jīng)不在意地方所給予的優(yōu)惠讓利，而是更看重當(dāng)?shù)氐闹贫群凸卜?wù)等軟環(huán)境。近年來(lái)，一些地方政府已經(jīng)注意到公共服務(wù)供給不足可能帶來(lái)的隱患，并且認(rèn)識(shí)到，僅僅依靠單純的政策優(yōu)惠來(lái)招商引資很難達(dá)到目的了，于是采取了差別競(jìng)爭(zhēng)策略，通過(guò)改進(jìn)當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)水平，來(lái)吸引這些優(yōu)質(zhì)資本和高端人才流入并扎根。隨著市場(chǎng)化的深入，居民遷移成本降低，一些地方主動(dòng)修改戶籍管理制度來(lái)適應(yīng)城市化的大趨勢(shì)，也客觀上弱化了地方保護(hù)主義，激勵(lì)了地方政府進(jìn)行差別競(jìng)爭(zhēng)。 從而可以看到，越來(lái)越多的地方政府開(kāi)始注意公共服務(wù)的供給。這種公共支出的競(jìng)爭(zhēng)較早出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較雄厚的一些城市或者縣市政府之間，他們?yōu)榱烁欣吒郊又诞a(chǎn)業(yè)扎根，逐步推行了差別競(jìng)爭(zhēng)策略。同時(shí)迫使相關(guān)的低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到內(nèi)陸地區(qū)。這種做法使得這些城市獲得了持續(xù)的增長(zhǎng)動(dòng)力。
　　這些城市競(jìng)爭(zhēng)模式的轉(zhuǎn)變也得益于另一個(gè)重要因素，那就是居民呼聲的作用。地方政府的基本功能就是給當(dāng)?shù)鼐用裉峁┕卜?wù)。但在過(guò)去的競(jìng)爭(zhēng)模式下，地方政府主要關(guān)心的是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，只要當(dāng)?shù)厣鐣?huì)能夠保持最低限度的穩(wěn)定，那么全力以赴追求高增長(zhǎng)是必然的目標(biāo)。在地方財(cái)力有限的情況下，公共服務(wù)供給必然不足、甚至缺位。所以我們才看到，各個(gè)地方街道很寬，游樂(lè)設(shè)施很豐富，辦公大樓很氣派，但老百姓的義務(wù)制教育還是得交錢，總是擔(dān)心老無(wú)所養(yǎng)，如此等等。居民把僅有的一些收入儲(chǔ)蓄起來(lái)，舍不得消費(fèi)，其目的就是為了防范未來(lái)的不確定性。
　　隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通訊技術(shù)以及傳媒的日益發(fā)達(dá)，居民表達(dá)自己呼聲的成本越來(lái)越低，同時(shí)信息傳播的快捷使得不同地區(qū)居民之間相互比較也越來(lái)越容易。居民通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)卣卜?wù)的直接評(píng)價(jià)，以及和其他地區(qū)政府行為的橫向比較，形成了有關(guān)當(dāng)?shù)卣袨榈钠毡楹袈?，這種普遍呼聲起到了用手投票的作用，如果呼聲是負(fù)面的，就可能會(huì)增大官員的升遷成本，降低其升遷概率；如果呼聲是正面的，則會(huì)增大官員升遷的概率。正因?yàn)槿绱耍絹?lái)越多的地方政府官員開(kāi)始重視當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)政府行為的評(píng)價(jià)。由于當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)公共服務(wù)有著強(qiáng)烈的偏好，這也就激勵(lì)地方政府開(kāi)始重視公共服務(wù)的供給。
　　地方政府的自主創(chuàng)新以及居民呼聲所產(chǎn)生的激勵(lì)引發(fā)了一些地方政府進(jìn)行公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)。如陜西省吳起、廣東省東莞的石排鎮(zhèn)相繼提出免費(fèi)教育，還有一些縣在搞全民免費(fèi)醫(yī)療。地方政府率先在民生領(lǐng)域行動(dòng)起來(lái)，無(wú)疑有利于當(dāng)?shù)孛癖姡鼮榻逃c醫(yī)療體制改革突破困局提供了現(xiàn)實(shí)的路徑。不過(guò)，從事這類競(jìng)爭(zhēng)不僅需要地方政府官員具備創(chuàng)新的勇氣和遠(yuǎn)見(jiàn)，而且還需要當(dāng)?shù)卣哂凶銐虻呢?cái)力。由于我國(guó)很多地方都屬于“吃飯”財(cái)政，臃腫的政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位已經(jīng)把當(dāng)?shù)刎?cái)力耗盡，使得政府無(wú)法向當(dāng)?shù)鼐用裉峁┗镜墓卜?wù)。因此，迄今我們所能看到的地方政府公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，僅僅局限在少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是城市政府。所幸2008年開(kāi)始的經(jīng)濟(jì)衰退使得中央政府認(rèn)識(shí)到，刺激內(nèi)需的關(guān)鍵是解決日益嚴(yán)重的社會(huì)不公平現(xiàn)象，而這需要通過(guò)改進(jìn)公共服務(wù)供給水平來(lái)實(shí)現(xiàn)。少數(shù)地方政府的差別競(jìng)爭(zhēng)策略實(shí)踐為中央調(diào)整其對(duì)地方的考核制度提供了有利的依據(jù)，公共服務(wù)供給、可持續(xù)發(fā)展、甚至居民呼聲都得到了重視。可以預(yù)見(jiàn)，隨著中央對(duì)GDP之外的公共服務(wù)水平的重視，我國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)將由過(guò)去以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共服務(wù)并重的格局，這種地方政府競(jìng)爭(zhēng)策略的轉(zhuǎn)變將對(duì)未來(lái)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)產(chǎn)生重大影響。(作者為中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo))