王小魚,馮龍良
(陜西警官職業(yè)學(xué)院法律系,西安710043)
房屋拆遷行為的物權(quán)法定位
王小魚,馮龍良
(陜西警官職業(yè)學(xué)院法律系,西安710043)
我國城市化進(jìn)程中,房屋拆遷糾紛頻生,作為公權(quán)力行使與私有權(quán)之間沖突的逐漸升級,其已發(fā)展為引人注目的社會難題。要真正制定出符合我國實際的房屋拆遷法律制度,就必須首先厘清房屋拆遷行為的法律性質(zhì),從物權(quán)法的高度對其準(zhǔn)確定位,并圍繞此建構(gòu)房屋拆遷的相關(guān)法律規(guī)制體系。
房屋拆遷行為;法律定位;法律規(guī)制體系
進(jìn)入21世紀(jì),我國開始了城市化的部署,舊城改造作為國家基本建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)的前提條件,引發(fā)的房屋拆遷行為已經(jīng)成為人們生活中常見的社會現(xiàn)象,作為公權(quán)力行使時所產(chǎn)生的房屋拆遷行為與人們所享有的房屋所有權(quán)之間的利益沖突日益明顯。有的房屋拆遷超出公共利益范圍。有的以公共利益為幌子,實際是為某些團(tuán)體或個人獲利而濫用房屋拆遷權(quán),嚴(yán)重侵害民眾的財產(chǎn)權(quán)利。有的甚至將土地的使用權(quán)連同土地上的房屋一同轉(zhuǎn)讓給企業(yè),這些現(xiàn)象反映出我國現(xiàn)行房屋拆遷制度中理念混亂、制度架構(gòu)不合理、藐視房屋拆遷權(quán)利人利益保護(hù)等諸多漏洞。加之我國在立法思想上對私有財產(chǎn)保護(hù)的忽視,導(dǎo)致房屋拆遷中屢屢發(fā)生片面強(qiáng)調(diào)拆遷方利益而不能給被拆遷者以必要的保護(hù)。因此,必須對房屋拆遷制度進(jìn)行必要的理念分析和法律定位。
房屋依附于土地,屬于土地上的定著物,但它卻完全獨立于土地之外,兩者在物理上不可分離,但在法律上是兩個獨立的不動產(chǎn),可以形成兩項不同的所有權(quán)。只是在權(quán)利變動時兩者具有不可分割性,即所謂的“房隨地走”或“地隨房走”。由于我國法律規(guī)定土地所有權(quán)屬于國家或集體所有,任何公民個人不得擁有土地所有權(quán);房屋所有權(quán)屬于個人所有,而房屋離不開土地,沒有所謂的空中樓閣,這就形成了私有房屋與公共土地共存的法律現(xiàn)象。一旦國家需要,不論是基于何種原因,勢必會產(chǎn)生矛盾:是以房屋所有權(quán)為主還是以土地所有權(quán)為主?犧牲個人利益還是犧牲公共利益?我們通常的做法是犧牲個人利益,保護(hù)國家利益,這是我國長期以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度設(shè)計的慣例。
物權(quán)法第42條規(guī)定:為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn),應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補償,維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。根據(jù)法律規(guī)定,筆者認(rèn)為房屋拆遷行為性質(zhì)應(yīng)從以下方面確定:
第一,房屋拆遷行為是公法性質(zhì)的行為,具有明顯的強(qiáng)制性。在房屋拆遷中,房屋被拆遷人不能根據(jù)意思自治原則同房屋拆遷行為人進(jìn)行協(xié)商,相反,政府作為房屋拆遷行為主體得以在法定目的和范圍內(nèi)依照法定程序直接實施房屋拆遷行為。其行為效力是使他人的私有房屋所有權(quán)強(qiáng)制移轉(zhuǎn)給國家。
第二,房屋拆遷行為具有嚴(yán)格的公共利益目的性。房屋拆遷行為發(fā)生的目的只能是為社會公共利益。凡同社會公共利益目的無關(guān)的欲取得他人房屋所有權(quán)的行為,均不構(gòu)成房屋拆遷行為發(fā)生的前提,因而也就不得通過房屋拆遷的途徑剝奪他人房屋所有權(quán)。
第三,房屋拆遷行為具有法定程序性。任何房屋拆遷行為的發(fā)生必須按法定程序進(jìn)行,因為房屋所有權(quán)非因法定程序不得剝奪。在德國
房屋拆遷是城市化進(jìn)程中不可回避的法律現(xiàn)象。如何在保護(hù)房屋所有權(quán)與滿足城市化建設(shè)需要之間尋求平衡點,是法律急需解決的問題。雖然從法律的角度不可能消除主體平等與公共利益之間的矛盾,但是堅持私有權(quán)利保護(hù)理念應(yīng)當(dāng)是法學(xué)尤其是民法學(xué)應(yīng)有的價值觀。公共利益應(yīng)當(dāng)建立在私有權(quán)利平等保護(hù)的基礎(chǔ)上,以無正當(dāng)理由或者無法理依據(jù)地?fù)p害他人應(yīng)當(dāng)獲得保護(hù)的私有權(quán)利為代價產(chǎn)生的公共利益,并非是法律應(yīng)當(dāng)給予保護(hù)的公共利益。在法律中,根據(jù)主體權(quán)利平等理念,強(qiáng)調(diào)任何人對其財產(chǎn)的獲得必須“取之有道”,即使是在資源十分有限的情況下。那種并非是為了社會公共利益的房屋拆遷卻要求被拆遷人必須“服從”的觀念,表面上是維護(hù)了城市化建設(shè)順利進(jìn)行的需要,但是在法律的制度價值判斷上卻喪失了其應(yīng)有的定位。應(yīng)當(dāng)說,國家利益和集體利益的確需要法律的保護(hù),但是,任何權(quán)利的保護(hù)均是不同利益的一種均衡保護(hù)。在相當(dāng)長的時間內(nèi),片面地強(qiáng)調(diào)國家利益和集體利益至上的理念長期制約著我們的思維。筆者認(rèn)為,我國房屋拆遷行為應(yīng)當(dāng)以物權(quán)獨立和物權(quán)平等保護(hù)思想為其基本理論。至于所有權(quán)負(fù)有義務(wù)的觀念,由于歷史和文化的原因早已深深根植于房屋拆遷行為的理念中,不宜再強(qiáng)調(diào)之,相反,應(yīng)當(dāng)給予必要的制約。
第一,房屋拆遷行為得以發(fā)生的前提應(yīng)當(dāng)是尊重物權(quán)獨立。房屋拆遷行為之所以發(fā)生,應(yīng)當(dāng)因不同的物權(quán)獨立存在所致。物權(quán)獨立是物權(quán)平等保護(hù)的基礎(chǔ),只有在獨立存在的主體或者權(quán)利之間,房屋拆遷行為才能確立和實現(xiàn)彼此之間的平等保護(hù)。
第二,房屋拆遷應(yīng)當(dāng)堅持物權(quán)平等保護(hù)的思想。在物權(quán)保護(hù)中,我們要摒棄不同主體的物權(quán)給予不同法律保護(hù)的觀念。從宏觀角度分析,物權(quán)主體的多樣化已使現(xiàn)行的所有制類型難以一一對應(yīng)。在計劃經(jīng)濟(jì)時代,我們將社會生活中的各種復(fù)雜因素一概剔除于外,將所有制劃分為公有制和私有制,其中公有制僅包含全民所有制和集體所有制,與所有制相對應(yīng)的所有權(quán)類型是國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和公民個人所有權(quán)三種形式。但是,現(xiàn)代社會的商品經(jīng)濟(jì)性質(zhì),使得這一人為的簡單劃分已經(jīng)難以解釋現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)生活中的種種復(fù)雜情況。故必須確立和貫徹的基本原則是:凡合法取得的財產(chǎn)不分公有與私有,均應(yīng)給予平等保護(hù)。
第三,法律對房屋拆遷行為的限制,并非僅僅是對私有財產(chǎn)的保護(hù),也是對人權(quán)的保護(hù)。黑格爾曾說過:“人格權(quán)本質(zhì)上是物權(quán)?!盵1]所有權(quán)是實現(xiàn)人權(quán)的基礎(chǔ),誠如管子所言,“倉廩實而知禮節(jié),衣食足而知榮辱”。沒有最基本的財產(chǎn),人就會在貧困中煎熬甚至死去,所謂的人身自由、信仰自由、言論出版等諸多自由也就成了水月鏡花。無怪乎美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家格瓦特尼說:“私有財產(chǎn)若不能得到保護(hù),其他的權(quán)利就毫無意義?!睕]有任何東西像財產(chǎn)所有權(quán)一樣如此普遍地?zé)òl(fā)起人類的想象力,并煽動起人類的激情。[2]法律對房屋拆遷行為的規(guī)定,應(yīng)旨在確保個人房屋所有權(quán)的自由使用,并能免遭公權(quán)力侵害,這樣才能實現(xiàn)個人自由、發(fā)展人格、維護(hù)尊嚴(yán)。所以,在房屋拆遷行為的法律定位上,應(yīng)認(rèn)識到其包含的倫理性,重視其對人權(quán)的保護(hù),才可能建構(gòu)科學(xué)的房屋拆遷制度。
美國學(xué)者E·博登海默在他的著作《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》中指出,任何值得被稱作法律的制度,均應(yīng)當(dāng)關(guān)注自由、安全和平等的制度價值。同時所有的法律制度又要求這些價值應(yīng)當(dāng)服從有關(guān)公共利益方面的某些迫切需要的考慮。[3]根據(jù)利益均衡觀念,任何保護(hù)自由、安全和平等的制度,不可能在與社會公共利益完全沖突的情況下得到實現(xiàn),相反,它們之間的和諧相處是各得其所的理想結(jié)果。在為了社會公共利益的情況下,房屋拆遷行為的出現(xiàn)完全可以被理解是私有財產(chǎn)利益與社會公共利益和諧相處的縮影?!叭祟愃坪跤幸环N本能的愿望,希望根據(jù)某種規(guī)則生活?!绻狈@些規(guī)則,人們就會產(chǎn)生不安全感,特別是對于政府權(quán)利的行使問題。法律規(guī)則與允許政府官員隨意行使與公民個人有關(guān)的權(quán)利的制度是不相容的。這種行使權(quán)利的方式摧毀了公民的安全感,因為它的權(quán)利不再有確實的保障。……它要求約束行政行為的法律盡可能表達(dá)得明確清楚?!盵4]人們這種本能的意愿,不會因為社會制度的不同而有本質(zhì)的區(qū)別。因此,在我國房屋拆遷制度中,引入必要的法律制約規(guī)范顯然是有必要的。尤其根據(jù)我國房屋拆遷中所發(fā)生的現(xiàn)實問題,法律制約的引入已經(jīng)不再僅僅是一個理論探討的問題,而是一個頗具實務(wù)價值的研究問題。
筆者認(rèn)為,對房屋拆遷行為的法律規(guī)制,可以從如下幾個角度考慮:
第一,房屋拆遷行為的目的必須是為了社會公共利益。按照美國學(xué)者亨廷頓的看法,由于研究方法的不同,對于“公共利益”的理解亦不同,主要表現(xiàn)為三種理解:一是公共利益被等同于某些抽象的、重要的理想化的價值和規(guī)范,如自然法、正義和正當(dāng)理性等;二是公共利益被看作是某個特定的個人、群體、階級或多數(shù)人的利益;三是公共利益被認(rèn)為是個人之間或群體之間競爭的結(jié)果。筆者認(rèn)為公共利益可以理解為涉及文化、教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等社會公共事業(yè)和國防建設(shè)的符合絕大多數(shù)人愿望的非直接商事活動性質(zhì)的利益。也就是說,社會公共利益既不是某些個人的利益,也不是某些團(tuán)體的利益,更不是直接具有商事活動性質(zhì)的利益,而是涉及關(guān)系人們生活質(zhì)量的環(huán)境、交通、醫(yī)院、學(xué)校等社會公共事業(yè)或公眾安全的國防事業(yè)等方面的利益。在梁慧星主編的《中國法律草案建議稿》中,對公共利益作出了一個列舉式的解釋:“所謂公共利益,指公共道路交通、公共衛(wèi)生醫(yī)療、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及水利、森林保護(hù),以及國家法律規(guī)定的其他公共利益。”[5]為了防止社會公共利益被濫用,在進(jìn)行房屋拆遷時,應(yīng)當(dāng)要求房屋拆遷者以社會公共利益為直接目的。如果以商業(yè)活動為直接目的,即使是政府,亦不得使用房屋拆遷方式獲得他人財產(chǎn),而只能以合同方式通過協(xié)商進(jìn)行。
第二,房屋拆遷行為的主體必須是政府管理機(jī)構(gòu)。房屋拆遷的主體依其是否直接享有權(quán)利,可以劃分為房屋拆遷權(quán)人和房屋拆遷行為利益直接享有人(亦稱為“不動產(chǎn)需要人”)。在討論法律制約時,筆者僅以房屋拆遷行為人作為分析對象。因為房屋拆遷權(quán)利是以強(qiáng)制方式取得他人不動產(chǎn)所有權(quán)或者使他人物權(quán)不再享有的一種權(quán)利,該權(quán)利體現(xiàn)著公法人的行政權(quán)利,故自然人和其他社會組織不能行使之;加之房屋拆遷權(quán)利是將他人財產(chǎn)私有權(quán)強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移給國家,是物權(quán)變動的一種特殊形式,其效力導(dǎo)致私有權(quán)利行使被加以強(qiáng)制性限制,故對房屋拆遷權(quán)利的主體必須給予嚴(yán)格的限制。只能在符合公共利益目的的情況下,由政府代表國家集體實施有關(guān)房屋拆遷的行為。[6]
第三,房屋拆遷行為必須符合法律規(guī)定的程序。程序是指有關(guān)某項活動應(yīng)當(dāng)遵循何種方式、步驟、順序、時限等公示性的過程。沒有程序的公正就沒有實質(zhì)的公正。尤其是公權(quán)力人在強(qiáng)制私權(quán)利人轉(zhuǎn)移自己的權(quán)利時,必須要嚴(yán)格按程序進(jìn)行,這在其他國家法律中規(guī)定十分明確。在法治時代,即使是政府亦不能肆意限制或剝奪他人的私產(chǎn),政府的行為亦必須嚴(yán)格按程序活動。目前在我國法律中,房屋拆遷行為的程序規(guī)定比較粗糙、不科學(xué),公正性和公示性不夠,這就給房屋拆遷活動留下了法律漏洞,且極易使房屋拆遷權(quán)利人發(fā)生濫用權(quán)利的現(xiàn)象,使被拆遷人的利益遭受侵害。所以,在房屋拆遷制度中強(qiáng)化程序制約是十分必要的。
總之,房屋拆遷是導(dǎo)致不動產(chǎn)物權(quán)變動的原因之一。由于房屋拆遷引起的物權(quán)變動與其他原因相比有著明顯的特殊性,必然要求我們在物權(quán)變動的制度設(shè)計上給予其必要的關(guān)注。根據(jù)我國的法律文化背景,我國法律理念的狀況以及我國立法和實務(wù)的現(xiàn)實情況,在房屋拆遷制度上十分有必要強(qiáng)化法律規(guī)制。
[1][德]黑格爾.法哲學(xué)原理[M].范楊,張企泰,譯.商務(wù)印書館,1982:48.
[2][德]羅伯特·霍恩.德國民商法導(dǎo)論[M].楚建,譯.中國大百科全書出版社,1996:189.
[3]博登海默.法理學(xué)——法理哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來,譯.中國政法大學(xué)出版,1999.
[4]彼得·斯坦,約翰·香德.西方社會的法律價值[M].中國人民公安大學(xué)出版,1990.
[5]梁彗星.中國法律草案建議稿[M].社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.
[6]王怡.論城市房屋拆遷中的強(qiáng)制權(quán)[N].南方周末,2003-09-11.
D923.204
A
1002-7408(2010)12-0092-02
王小魚(1959-),女,陜西戶縣人,陜西警官職業(yè)學(xué)院法律系教授,研究方向:民商法;馮龍良(1961-),男,陜西華縣人,陜西警官職業(yè)學(xué)院副教授,研究方向:民事法律制度。
[責(zé)任編輯:閆生金]