環(huán)境公益訴訟中我國法院的公共政策形成功能

劉 萍

（長安大學(xué)政治與行政學(xué)院，西安710064）

環(huán)境公益訴訟中我國法院的公共政策形成功能

劉 萍

（長安大學(xué)政治與行政學(xué)院，西安710064）

環(huán)境公益糾紛已逐漸成為我國社會化問題，但卻很難獲得司法救濟，如何解決環(huán)境公益糾紛已成為一項不容回避的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代法院的地位、作用與傳統(tǒng)法院相比，變化明顯，環(huán)境公益訴訟需要發(fā)揮現(xiàn)代法院公共政策形成功能；判例對環(huán)境公益訴訟的發(fā)展起著重要的推動作用。我國法院參與公共政策的現(xiàn)實方式仍然是司法解釋，環(huán)境判例是我國法院參與環(huán)境公共政策形成的最佳方式,應(yīng)當(dāng)確認(rèn)最高人民法院環(huán)境判例權(quán)。

環(huán)境公益訴訟；公共政策；判例

環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn)，對法院的司法功能提出了新的挑戰(zhàn)，不僅要求法院發(fā)揮解決糾紛的功能，而且要求其發(fā)揮一定程度的政策形成功能，確定一定的環(huán)境價值的存在，為其他社會成員在面臨同樣問題時提供一定的指南，以影響環(huán)境政策的制定和執(zhí)行。我國環(huán)境公益訴訟行動在法院門前的屢次擱淺，法院司法功能的有限不能不說是一個重要原因，總體而言，我國法院的公共政策創(chuàng)制功能是比較脆弱的。司法功能的發(fā)揮對于我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展至關(guān)重要，因此，必須以重新審視法院的功能為起點，發(fā)掘我國法院的公共政策形成功能，以完善司法對環(huán)境公共利益的有效保護。

一、環(huán)境公益訴訟與現(xiàn)代裁判機能的轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)型法院制度下，解決糾紛之法官主要依據(jù)既有規(guī)范與理念來解決特定案件，定紛止?fàn)幨欠ㄔ褐逃新氊?zé)，至于應(yīng)如何調(diào)整沖突主體間今后的利害關(guān)系及對其他社會成員將會發(fā)生何等影響等，則不是裁判所應(yīng)主要考量的事項，以避免司法涉足社會政策領(lǐng)域。但大量現(xiàn)代型訴訟事件的出現(xiàn)，卻要求法院立足于現(xiàn)代裁判機能觀，發(fā)揮其政策形成功能。

所謂現(xiàn)代型訴訟，是指圍繞公共利益產(chǎn)生糾紛形成的訴訟。環(huán)境污染、產(chǎn)品責(zé)任、消費者權(quán)益紛爭等等均構(gòu)成了蔚為壯觀的現(xiàn)代型訴訟事件。對此，法院在審理和判斷時往往缺乏可資適用的法律，而必須基于法律精神和社會正義進行創(chuàng)造性解釋或創(chuàng)制新判例。這樣，針對法律的訛誤或空白，法官根據(jù)社會需求通過法律解釋或創(chuàng)造新的判例生成新的公共政策。中國民事訴訟法學(xué)理論接受了現(xiàn)代型訴訟這個概念，不過更多地是從公益訴訟的意義上理解現(xiàn)代型訴訟。現(xiàn)代型訴訟與傳統(tǒng)訴訟之間的重大差別，主要表現(xiàn)在三方面：[1]首先，訴訟主體的差異。傳統(tǒng)的訴訟中，糾紛當(dāng)事人主要是個人和一般的商業(yè)組織，而且他們之間的力量對比無太大的差距。而現(xiàn)代型訴訟的糾紛當(dāng)事人，被告基本上是從事公共事業(yè)的公共團體甚至是國家或者是大量進行規(guī)?；a(chǎn)的大企業(yè)，原被告之間力量對比懸殊，使得訴訟很難按照舊有的訴訟方式進行。其次，請求內(nèi)容的差異。傳統(tǒng)訴訟中，原告請求內(nèi)容主要是對損害之賠償、恢復(fù)原狀或者是確認(rèn)和恢復(fù)權(quán)利。而在現(xiàn)代型訴訟中，原告的請求還包括要求公共團體、企業(yè)以及國家修改、變更有關(guān)政策和事業(yè)規(guī)模或者采取有效的防范措施，避免損害的出現(xiàn)或擴大，甚至禁止被告再從事有關(guān)活動，故而又被稱為禁止型訴訟。也就是說，現(xiàn)代型訴訟請求內(nèi)容已經(jīng)不僅針對過去，還具有指向未來的意義。最后，訴訟利益的差異。傳統(tǒng)訴訟的基礎(chǔ)及糾紛本身涉及的利益關(guān)系以個人利益為中心，所以其影響范圍主要涉及當(dāng)事人及其周圍有關(guān)系的人。而現(xiàn)代型訴訟中，對立的利害關(guān)系具有公共性和集合性，因此，其波及范圍呈現(xiàn)廣域化和規(guī)?；?。

社會的司法效能需求擴大了司法權(quán)的功能內(nèi)涵。鑒于現(xiàn)代型訴訟的特征，現(xiàn)代法院認(rèn)定事實、作出裁判的工作就必須回應(yīng)訴訟爭執(zhí)焦點社會化的要求。從司法權(quán)的功能范圍上看，為了更為有效地維護法的價值，需要把司法權(quán)的功能內(nèi)涵從解決糾紛擴及于政策形成。政策是以促進和保護整個社會某種集體目標(biāo)為目的的政治性決定，政策的關(guān)注點在于公共利益?，F(xiàn)代型訴訟對象不是以私人利益為中心的私人之間的糾紛，而是對某種公共政策的存在方式的不服。這樣一來，法院就不能僅僅考慮當(dāng)事人的個人利益，其判斷結(jié)論對與原告處于同一境遇的不特定群體利益亦會產(chǎn)生影響，法官不僅僅對糾紛進行事后性評價，還必須著眼于當(dāng)下與今后，發(fā)揮其他公共權(quán)力特別是行政權(quán)的作用，使自己的判斷結(jié)論對公共利益的維護起到政策性作用，以使公共利益得到一種長久的根本性維護?，F(xiàn)代法院政策形成機能體現(xiàn)在兩方面[2]：1.同類事件裁判先例。這類裁判一旦做出，即可成為同類事件的裁判先例。2.確定某種社會價值。此類裁判的內(nèi)容或結(jié)論，即是對某種社會價值的肯定，其正義性一旦獲得公認(rèn)，將對全社會發(fā)生影響并形成某種壓力，進而促成立法機關(guān)或行政機關(guān)調(diào)整公共政策。現(xiàn)代法院裁判政策形成機能的發(fā)揮說明司法裁判已可發(fā)揮修正、變更現(xiàn)存法律規(guī)范，以達(dá)到全面實現(xiàn)權(quán)利救濟的目的?？梢姡嬖V訟制度對形成有關(guān)公益方面的政策法規(guī)起著積極的推動作用。

環(huán)境權(quán)是一項新型的概括性權(quán)利，其具體權(quán)利形態(tài)需在具體的訴訟中展開和固定，這就要求作為典型的現(xiàn)代型訴訟形態(tài)的環(huán)境公益訴訟不僅應(yīng)具有定紛止?fàn)幍墓δ埽€需有形成或推動環(huán)境公共政策的功能，因此需突破傳統(tǒng)的訴訟理念，擴大審判的作用。環(huán)境訴訟的政策形成功能的基本含義是：環(huán)境訴訟通過對環(huán)境損害糾紛的解決，隱含著對各種與環(huán)境利益有關(guān)的社會關(guān)系的間接調(diào)整。[3]環(huán)境訴訟已經(jīng)不只是處理糾紛本身，其將糾紛所涉及的環(huán)境社會問題也劃入訴訟結(jié)果的影響范圍，訴訟產(chǎn)生的影響，不僅僅限于糾紛當(dāng)事人，還涉及社會的其他成員，并通過訴訟裁判的結(jié)果，協(xié)調(diào)環(huán)境保護和經(jīng)濟開發(fā)事業(yè)，確認(rèn)環(huán)境公益的價值，為全體社會確立有關(guān)環(huán)境公益的行為指南，甚至影響當(dāng)?shù)厣鐣h(huán)境、經(jīng)濟政策的制定和執(zhí)行，并推動既有環(huán)境法律的發(fā)展。在眾多的環(huán)境糾紛民事訴訟的推動下，各國逐漸完善環(huán)境保護法律制度，為公害受害者提供司法保護的依據(jù)，如日本的《公害健康補助法》就是在四日市公害訴訟判決之后不久制定的。

二、我國法院參與環(huán)境公共政策形成的必要性

環(huán)境問題的復(fù)雜性使環(huán)境法律規(guī)則的確定性與成文性面臨挑戰(zhàn)，尤其在環(huán)境權(quán)的屬性至今尚無定論的情況下，期待立法短期內(nèi)將具有不確定性、復(fù)合性環(huán)境權(quán)作為民法權(quán)利加以保護似乎很難。在環(huán)境問題出現(xiàn)新的需求而現(xiàn)有的實體法出現(xiàn)“權(quán)利空白”時，很多國家的司法實踐運用解釋及判例在環(huán)境權(quán)利的保護上取得很大突破，從而達(dá)到司法創(chuàng)設(shè)權(quán)利、形成環(huán)境公共政策這樣一種效果。我國環(huán)境法律規(guī)范體系龐雜凌亂，空白較多以及相互嚴(yán)重沖突的問題十分顯著，而法院極其有限的司法能力造成它自身現(xiàn)代法院公共政策形成功能的缺失，妨礙了環(huán)境侵權(quán)的有效救濟，這是我國環(huán)境公益訴訟構(gòu)建必須克服的一個組織因素。

1.環(huán)境法律規(guī)則的局限性對司法提出的新挑戰(zhàn)。表現(xiàn)在以下幾個方面：[4]（1）環(huán)境問題變化與環(huán)境法律規(guī)則應(yīng)變的滯后性。一方面，保持相對的穩(wěn)定性是“成文法的確定性”對環(huán)境法律規(guī)則提出的要求；另一方面，及時回應(yīng)社會又是環(huán)境法功能運行的內(nèi)在要求；新型科技帶來更多科學(xué)的不確定性，導(dǎo)致人類面臨環(huán)境問題更趨復(fù)雜，而且許多新型環(huán)境問題的影響范圍之廣、程度之深、規(guī)模之大也已超出人類想象。（2）認(rèn)知能力有限性與環(huán)境法律規(guī)則外延的不周延性。對環(huán)境法而言，人與自然關(guān)系的變化，使環(huán)境法的功能從“自然最知”運行到“自然不知”的狀態(tài)，諸多的科學(xué)不確定性、環(huán)境問題或風(fēng)險的不可預(yù)測、不可感知性更使人類認(rèn)知能力的有限性進一步顯現(xiàn)，從而也就造成了人們對環(huán)境法功能的全面性要求與環(huán)境法自身的不周延性之間的矛盾。（3）語義多重性與環(huán)境法律規(guī)則內(nèi)涵的不確定性。一方面，語義的多重性影響了法律文本本身意義的確定性；另一方面，法律解釋的利益取向性也影響了環(huán)境法律規(guī)則的不確定性，而環(huán)境法所調(diào)整的利益關(guān)系（如流域與流域之間，部門與部門之間）都將因不同利益集團的力量對比及利益取舍而影響相關(guān)法律語義的界定與解釋。（4）“地方性知識”與環(huán)境法功能運行的不合目的性。一方面，環(huán)境問題的產(chǎn)生與每個地方生態(tài)系統(tǒng)的整體狀況及其構(gòu)成要素的狀況息息相關(guān)；另一方面，這種“地方性知識”的特性也反映為不同利益集團的利益取向的不同及力量的對比。既得利益集團的阻礙，諸多利益取向的壓力如短期的政績工程需求、眼前的經(jīng)濟利益追求等，都將影響環(huán)境法功能的實際運行，甚至出現(xiàn)不合目的性的狀況。

面對法律規(guī)則的局限性，很多國家雖然對于環(huán)境權(quán)實體法上的權(quán)利屬性尚無定論，但其司法實踐中對于環(huán)境權(quán)利的保護已經(jīng)有了很大的突破。在環(huán)境法領(lǐng)域，司法往往起到了重要作用，有時甚至贏得了重大突破，如日本名古屋新干線噪音訴訟。在美國，立足于實踐而又上升為理論的判例，對立法的創(chuàng)新和發(fā)展一直起著非常重要的推動作用，如美國聯(lián)邦最高法院在1972年審理的“塞拉俱樂部訴莫頓案”（Sierra Club v.Morton），就從聯(lián)邦判例法的層次上放寬了對環(huán)境公民訴訟起訴權(quán)的限制。印度的公益訴訟也經(jīng)歷了從判例法到成文法的發(fā)展歷程。以上實例表明，盡管環(huán)境權(quán)實體上的權(quán)利屬性不能夠完全被法律承認(rèn)，但司法實踐已經(jīng)先行了一步，體現(xiàn)了法官對法的續(xù)造能力及形成公共政策的努力對法律制度的影響。這極大地說明了環(huán)境公益訴訟在實現(xiàn)法的過程中所發(fā)揮的巨大作用，我國在發(fā)展和完善法律體系的過程中絕對不應(yīng)該對此視而不見。[5]

2.我國環(huán)境立法的缺陷帶來的適法困境。由于我國環(huán)境立法的缺陷，法院在審理環(huán)境糾紛案件中往往會因為法律規(guī)則的不確定性而發(fā)生法律適用上的困難。（1）環(huán)境立法質(zhì)量還有待提高?，F(xiàn)有環(huán)境法律很多缺乏力度，原則性的要求多，明確而有力的規(guī)定少，缺乏可操作性。立法由于部門之間扯皮等原因，對相當(dāng)一部分條款不得不做了模糊處理，這就導(dǎo)致某些環(huán)境法律規(guī)定既無大錯，亦無大用，被人稱為“豆腐法”。（2）法律制度內(nèi)容規(guī)定不夠完善。在循環(huán)經(jīng)濟、土壤污染、化學(xué)物質(zhì)污染、生態(tài)保護、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護、核安全、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測等方面，還沒有制定出法律或行政法規(guī)；在環(huán)境技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系上，也還存在著一定的規(guī)范空白。（3）環(huán)境法律規(guī)范體系不夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一。主要表現(xiàn)為環(huán)境法律體系的框架結(jié)構(gòu)和內(nèi)容構(gòu)成不夠成熟和科學(xué)，環(huán)境法律體系內(nèi)部存在著不少的矛盾與沖突，以及環(huán)境法律規(guī)范之間在權(quán)利義務(wù)的配置和相關(guān)制度設(shè)計安排上不協(xié)調(diào)、不一致。（4）環(huán)境基本法存在著重大缺失?？茖W(xué)發(fā)展觀與建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略決策為環(huán)境資源立法確立了新的指導(dǎo)思想，提出了新的制度要求。而《環(huán)境保護法》自1989年制定實施后一直沒有進行相應(yīng)的修改，在日新月異的環(huán)境法制發(fā)展形勢下不斷暴露出缺陷、不足和極大的不適應(yīng)性，已經(jīng)無法含攝和體現(xiàn)整個環(huán)境法律體系的內(nèi)容和精神，無法對環(huán)境法的各個領(lǐng)域進行綜合、全面的調(diào)整與協(xié)調(diào)，已經(jīng)難當(dāng)“基本法”之責(zé)。[6]

3.環(huán)境領(lǐng)域司法水平較低造成的司法功能不彰。公益訴訟需要法官在致力于認(rèn)定和維護某種可確定的公共利益時，更強調(diào)法院的政策形成功能。我國法院的司法消極主義運作方式在應(yīng)對環(huán)境公益案件方面明顯乏力，司法功能狹窄的現(xiàn)狀影響了環(huán)境侵權(quán)問題的可訴性。我國的審判權(quán)在解決環(huán)境公益訴訟中暴露出來的司法功能障礙體現(xiàn)在：首先，由于環(huán)境公害是一個既復(fù)雜又新型的社會問題，而我國環(huán)境法律規(guī)范或制度中的空白點和缺漏又較多，而且環(huán)境糾紛處理的法律規(guī)范也不健全，法院在把這些處于利益形態(tài)的公共問題轉(zhuǎn)化為具有可司法性的權(quán)利形態(tài)的法律問題時就面臨著相當(dāng)大的矛盾和沖突，即現(xiàn)行立法尚未將案件所爭訴的利益賦予特定的權(quán)利表現(xiàn)形式。同時，受傳統(tǒng)訴訟理念和制度制約，環(huán)境訴訟的起訴資格、環(huán)境權(quán)的司法救濟、舉證責(zé)任的分配等方面的制度規(guī)范，還無法適應(yīng)現(xiàn)代環(huán)境保護的需要。這就導(dǎo)致環(huán)境司法實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)許多環(huán)境糾紛案件不被法院受理，一些環(huán)境侵權(quán)案件審理中有關(guān)環(huán)境權(quán)利的合理主張不被法庭所支持等問題。其次，公益訴訟對社會公共利益的維護，實際上旨在尋求改變現(xiàn)行的公共政策或確立一項新的公共政策。環(huán)境公益訴訟對環(huán)境公益的維護實際上可能會涉及現(xiàn)行的公共政策及法律制度的改變或新的公共政策及法律制度的確立。因此，法院在處理一個具體的環(huán)境公益訴訟案件時，其處理往往會“拔出蘿卜帶出泥”。常表現(xiàn)為案件的處理結(jié)果往往與潛藏在案件背后的公共政策的調(diào)整、現(xiàn)行立法的修改和完善等社會性的大問題密切相關(guān)。[7]因此，一定程度上，將使其演變?yōu)榧仁且粋€程序法問題，更是一個實體法問題，而且可能帶來的不僅是法律制度的創(chuàng)新，實質(zhì)上還是一個政治理論與經(jīng)濟理性及國家制度安排的問題。它將是借助于可持續(xù)發(fā)展的理性，對現(xiàn)行相關(guān)法律制度及國家政策進行創(chuàng)新的重要路徑，而我國法院難以承擔(dān)這一重任。

目前我國環(huán)境司法上的一大問題即是法院的“無奈缺席”。環(huán)境公益訴訟在我國發(fā)展的關(guān)鍵之一，是必須重新審視法院的功能，擴展法院的公共政策形成功能。

三、我國法院參與環(huán)境公共政策形成功能的路徑：環(huán)境判例

法院行使公共政策創(chuàng)制功能的方式主要有兩種：一是法律解釋，二是創(chuàng)造判例。法院通過這兩種方式介入公共決策，并不意味著司法的越權(quán)。反之，由于這是維護裁判統(tǒng)一之必需，所以應(yīng)視作法院裁判職能的合理延伸。況且，法院的法律解釋和創(chuàng)造判例活動，都明顯有別于立法機關(guān)和行政機關(guān)的公共決策行為。一般而言，法院不能“憑空”就某一事項發(fā)布一般性決策，它只能結(jié)合個案的審理來推動一項公共政策的形成。在這里，公共政策只是法院關(guān)于法律的理解和個案的判決立場在效力上獲得拓展的結(jié)果。目前，在公共政策創(chuàng)制領(lǐng)域，我國法院的地位和作用是比較有限的。首先，法院的法律解釋權(quán)是不完整的。其次，我國實行單一的成文法制度，判例在理論上沒有拘束力，在實踐中也不受重視。所以，我國法院的公共政策創(chuàng)制功能的唯一體現(xiàn)就是最高法院的審判解釋?，F(xiàn)階段我國的司法解釋以抽象解釋為主要形式。抽象解釋是就普遍應(yīng)用法律問題作出系統(tǒng)而具有規(guī)范性的司法解釋。抽象解釋目前在我國最受非議，被指責(zé)為超越司法解釋權(quán)的“司法立法”。

依筆者看來，中國法院參與公共政策形成的最佳方式應(yīng)當(dāng)是判例。原因是：當(dāng)今時代，即使不實行判例法制度的大陸法系國家也在不斷地借鑒判例法傳統(tǒng)，某些高級法院的典型案件事實上起著判例法的作用。歐洲聯(lián)盟判例法就是歐盟法律的一個輔助淵源，在某些情況下還成為某一領(lǐng)域調(diào)整社會關(guān)系的主要法律淵源。憑借判例法或判例，法院不僅維護了裁判的統(tǒng)一，而且實際上也創(chuàng)造了公共政策。盡管我國沒有英美法系國家的判例法傳統(tǒng)，但在大陸法系和英美法系20世紀(jì)下半葉不斷融合與趨同、判例法的作用逐漸被大陸法系國家所重視的發(fā)展形勢下，我國也應(yīng)當(dāng)注重判例法的優(yōu)勢及其在我國法治實踐中可能的作用空間。從我國目前的實踐看，判例在提供審判依據(jù)、彌補立法不足方面起著越來越重要的作用，而且在某種意義上已具有了近似于正式法律淵源的性質(zhì)與地位。[8]我們可以效仿大陸法系國家的做法，在堅持成文法主導(dǎo)地位的前提下，適度提升判例的地位和作用，創(chuàng)建中國化的判例制度。將判例納入司法解釋的范疇是實現(xiàn)法律在司法審判中獲得統(tǒng)一適用的合法且切實可行的有效途徑。[9]在環(huán)境法領(lǐng)域，判例法國家的法官在訴訟中作出的判決對今后的同類環(huán)境糾紛案件和下級法院審理同類環(huán)境糾紛案件具有約束力，可作為今后案件當(dāng)事人援引的依據(jù)，即使在不承認(rèn)司法判決的判例效力的國家，判例對同類環(huán)境糾紛案件的審理也起著重要參考作用。先例判決將為其后的相關(guān)判決及行為提供預(yù)期。法院對糾紛的裁決，實際將影響訴訟當(dāng)事人的預(yù)期。此外，判例的引入和功能發(fā)揮還將對環(huán)境法在其他方面的局限性有著一定的彌補和克服功效，有助于促進環(huán)境法的發(fā)展完善。在這種形勢下，我國應(yīng)該適當(dāng)引入判例，重視發(fā)揮判例對環(huán)境法律實施尤其是環(huán)境司法的指引功能，充分配合環(huán)境法的實施，盡可能地彌補環(huán)境法在法律實施方面的不足。我國環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建涉及我國訴訟制度的重大變革，甚至對司法體制提出了新的要求。我們認(rèn)為“從司法到立法的上升路徑”的設(shè)想具有合理性。

并不是所有的法院都可以判例的形式參與公共政策的形成，只有最高人民法院才享有以判例參與公共政策形成的專門權(quán)力。第一，判例的決定或認(rèn)可主體應(yīng)該是最高人民法院。最高人民法院不僅擁有司法解釋權(quán)，而且還具有案例選編方面的經(jīng)驗和理性，應(yīng)該由它決定和認(rèn)定哪一些案例是典型案例，哪些典型案例對制定法的具體含義作出了明確的案例闡釋以及對一些疑難問題給出了有效的法律解決方法。第二，確立遵循先例原則。下級法院在審理案件時，不僅要參考這些判例，而且在遇到相似法律事實時應(yīng)該保持與判例的一致性。當(dāng)事人可以就判例規(guī)則和原則向法院主張權(quán)利，要求司法保護。第三，確立為判例的典型案件應(yīng)該來源于最高人民法院審理的案件和各高級人民法院在本轄區(qū)內(nèi)選定的案例。第四，判例的發(fā)布程序。最高人民法院在選定判例前可以直接調(diào)卷審查該案件，凡被選定的判例，經(jīng)統(tǒng)一編號并發(fā)布或公布，對全國法院或一定司法轄區(qū)的判決具有拘束力，在司法判決中可以引用，也可以成為上級法院變更或撤銷案件的理由。

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D926.2

A

1002-7408（2010）12-0089-03

劉萍（1969-）女，河南開封人，長安大學(xué)政治與行政學(xué)院講師，法學(xué)碩士，研究方向為訴訟法學(xué)。

[責(zé)任編輯:閆生金]