政府能力流失及其在和諧社會(huì)構(gòu)建中的救治

魏崇輝，劉德林

（鹽城師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)法政學(xué)院,江蘇鹽城224051）

政府能力流失及其在和諧社會(huì)構(gòu)建中的救治

魏崇輝，劉德林

（鹽城師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)法政學(xué)院,江蘇鹽城224051）

政府能力的流失會(huì)造成政府對社會(huì)有效控制的弱化，使政府的權(quán)威下降。政府必須將有限的精力投入到自己應(yīng)該做的事中去，將工作中心重心轉(zhuǎn)移到“社會(huì)管理和公共服務(wù)上來”，定位為“服務(wù)型”，只有這樣，才能救治政府能力流失。

政府能力；流失；救治；和諧社會(huì)

隨著發(fā)揮作用范圍的不斷擴(kuò)展，政府能力的提升對于提高政府的公共管理水平、有效履行其職能，都具有非常重要的作用。這對處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的當(dāng)代中國顯得尤為明顯。一國的人均GDP從1000美元向3000美元的過渡時(shí)期，也是該國公共需求快速擴(kuò)張的時(shí)期。當(dāng)代中國已經(jīng)進(jìn)入到了這個(gè)“公共需求擴(kuò)張期”：弱勢群體問題、社會(huì)醫(yī)療保障問題、貧富差距問題、貧困人口教育與就業(yè)問題凸顯。1997年世界銀行發(fā)表的《1997年世界發(fā)展報(bào)告》以“變革世界中的政府”為選題，以全世界200多個(gè)國家和地區(qū)的政府為分析對象，用大量篇幅集中分析了政府能力與國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在聯(lián)系。報(bào)告指出，在過去30年間，那些政府能力弱而政策不佳的國家，人均收入年平均增長率僅為0.5%，那些具有良好的機(jī)構(gòu)能力和良好政策的國家，人均收入年平均增長率達(dá)到約3%。這說明政府能力對一個(gè)國家的進(jìn)步發(fā)展起著關(guān)鍵性的作用。當(dāng)代中國的市場化是政府主導(dǎo)型的市場化，政府在這一進(jìn)程中起著關(guān)鍵的作用。[1]在這一過程中，如果政府能力流失，將導(dǎo)致市場化過程的延頓，甚或停止、倒退。對政府能力流失及其在和諧社會(huì)構(gòu)建中救治的研究，有利于提高對這一問題的認(rèn)知與應(yīng)對。

一、政府能力：涵義及其在當(dāng)代中國的演進(jìn)

一般認(rèn)為，政府能力主要是指政府在社會(huì)管理和服務(wù)的過程中所實(shí)際擁有的能力和力量，從事實(shí)上說明政府到底“能夠做什么”?！霸谑澜绺鞯兀蔀槿藗冏⒛康闹行?。全球經(jīng)濟(jì)具有深遠(yuǎn)意義的發(fā)展使我們再次思考關(guān)于政府的一些基本問題：它的作用應(yīng)該是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好這些事情。”[2]1其中，政府的作用“應(yīng)該是什么”關(guān)乎政府職能問題，而“能做什么和不能做什么”關(guān)乎政府能力?！罢芰χ傅木褪窃诩榷ǖ膰殷w制內(nèi)，政府通過制定和執(zhí)行積極而有效的公共政策，最大可能地動(dòng)員、利用、組合、發(fā)掘、培植資源，為社會(huì)和公眾提供廣泛而良好的公共物品和公共服務(wù)，理性地確立社會(huì)普遍遵從的正式規(guī)則并積極引導(dǎo)更為廣泛的非正式的社會(huì)規(guī)則，維護(hù)社會(huì)公正和秩序，形成有效調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系和社會(huì)行為的制度及其機(jī)制，進(jìn)而在比較的意義上促進(jìn)國家快速、均衡、持續(xù)、健康發(fā)展的能力。有效性是政府能力的核心概念。”[3]透過以上的定義可以看出，政府能力涉及政府內(nèi)部與外部（包括政府與社會(huì)、政府與公民、政府與市場等多種關(guān)系），需要從這些層面去研究和分析。

從我國政府能力發(fā)展歷程來看，政府能力是社會(huì)發(fā)展到一定階段的現(xiàn)實(shí)需求。1949年新中國的成立標(biāo)志著社會(huì)主義國家公共行政的開始。從當(dāng)時(shí)的國情出發(fā)，政府堅(jiān)持以強(qiáng)力行政為主，促使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了自1949年至1956年的巨大成就。但是，必須客觀地看到，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)滿足了一定條件之后，國家的公共管理就要轉(zhuǎn)變形式，即從以政治統(tǒng)治職能為主向凸顯社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)變。但是，從1956年到1978年間，我們對此認(rèn)識(shí)不足，一味地強(qiáng)調(diào)以階級(jí)斗爭為中心的“左”的思想路線和政治路線，一味地突出政府的所謂專政職能。政府對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理，都是通過行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)的：政府以高度集中的計(jì)劃安排經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，用行政手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)，實(shí)行指令性計(jì)劃管理，管理的范圍也由宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域延伸到微觀領(lǐng)域。在這種行政權(quán)力幾乎決定一切的體制中，幾乎無所謂政府能力可言。1978年黨的十一屆三中全會(huì)的召開，標(biāo)志著我國進(jìn)入到一個(gè)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的新的歷史時(shí)期。黨的工作重心的轉(zhuǎn)變，必然要求政府行政職能重心的轉(zhuǎn)移，即由政府統(tǒng)治職能為主向以社會(huì)管理、尤其是經(jīng)濟(jì)管理職能為主的轉(zhuǎn)變。在處理和應(yīng)對復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)時(shí)，在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，如何充分發(fā)揮政府能力，對于保持社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。在十屆全國人大第三次會(huì)議的政府工作報(bào)告中，溫家寶總理首次提出“服務(wù)型政府”建設(shè)的五項(xiàng)具體內(nèi)容：管理方式、行政效率、部門協(xié)調(diào)、群眾參與、政務(wù)公開。這是對政府能力建設(shè)的具體部署，是在服務(wù)型政府建設(shè)的理念和內(nèi)涵“三公共一公眾”（即發(fā)展和提供公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共信息，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件）的基礎(chǔ)上對服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)施作出的重大決策，與“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”這個(gè)全面履行政府職能的十六字方針一道，共同構(gòu)成在完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中，通過推進(jìn)政府建設(shè)來促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型、建設(shè)和諧社會(huì)的重要指導(dǎo)思想。這為未來一個(gè)時(shí)期我國政府能力的提升指明了方向，奠定了基調(diào)。但是，在實(shí)踐中，我國政府能力存在著流失的現(xiàn)象。

二、政府能力流失：成因與表現(xiàn)

有學(xué)者認(rèn)為，政府能力是指國家行政機(jī)關(guān)在憲政體制內(nèi)，以自身的素質(zhì)和權(quán)威性建設(shè)為基礎(chǔ)，以公共政策制定和推行為主要手段，以資源提取和配置為基本途徑，以對社會(huì)進(jìn)行綜合治理為主要方式，以高效履行法定職能為最終目的，從而確保國家快速、均衡、持續(xù)、健康發(fā)展所具有的能力?？傮w上，政府能力由政府對自身的治理能力和對社會(huì)的治理能力兩大能力系統(tǒng)構(gòu)成。兩大能力系統(tǒng)又可以進(jìn)一步分為多種能力子系統(tǒng)。[4]因此，政府能力的流失可以從政府內(nèi)部與外部兩個(gè)方面來看。立足我國實(shí)際，具體來說：

1.政府權(quán)力過度分散與政府能力流失。改革開放的過程中，過分強(qiáng)調(diào)地方政府行為的自主性、獨(dú)立性，使中央政府協(xié)調(diào)統(tǒng)一不力，導(dǎo)致政府宏觀調(diào)控能力下降。行政性分權(quán)改革的關(guān)鍵是行政等級(jí)結(jié)構(gòu)中決策權(quán)從上級(jí)向下級(jí)的轉(zhuǎn)移。改革是為了提高地方政府的積極性，使企業(yè)擁有經(jīng)營自主權(quán)。但行政分權(quán)的改革使地方政府財(cái)政權(quán)過度擴(kuò)張，獲得了相當(dāng)大的資源配置權(quán)力、投資權(quán)力和充足的金融資源。[5]從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變要求政府權(quán)力從集中到分散的調(diào)整。但是在缺乏合理的政府權(quán)力配置結(jié)構(gòu)模式時(shí)，政府權(quán)力分散就容易造成政府能力的流失。比如從縱向來說，政府權(quán)力的下放有導(dǎo)致地方保護(hù)主義的危險(xiǎn)。而地方保護(hù)主義的流行削弱了政府能力。一些地方政府為了地區(qū)利益，公然損害其他地區(qū)、全國的利益。同時(shí)，由于缺乏有效的監(jiān)督，腐敗的滋生也會(huì)導(dǎo)致政府能力的大量流失。

2.政府職能無限擴(kuò)張與政府能力流失。政府能力所賴以發(fā)揮的資源是有限的，但由利益的擴(kuò)張引發(fā)的政府職能范圍的擴(kuò)張必然導(dǎo)致政府能力的流失。“我們可以從三個(gè)方面來回答‘政府做了什么？’，第一個(gè)方面是盡力去描述政府內(nèi)部到底發(fā)生了什么，例如決定如何做出，命令如何傳達(dá)，信息如何發(fā)送，這種研究方法主要關(guān)注政府的決策過程；第二個(gè)方面是觀察政府感興趣的主題，這樣我們可以列出一系列政府因種種原因而重視的問題；最后一個(gè)方面是從政府工具的角度去研究政府?！盵6]政府能力流失一種情況是由政府能力過剩造成的。政府管了不該管的事，致使社會(huì)自治能力沒有發(fā)揮的余地和空間。政府職能和機(jī)構(gòu)、人員的規(guī)模相對社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要是過剩的，導(dǎo)致政府高成本、低效率運(yùn)行。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)，政府能力過剩表現(xiàn)為政府權(quán)力不必要和過多介入微觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量是行政推動(dòng)，行政權(quán)力不恰當(dāng)?shù)剡M(jìn)入市場競爭等等。政府能力主體管了許多不該管也管不了的事，有限的公共財(cái)力資源消耗在不該為而為的低效或無效的領(lǐng)域。

3.政府職能的缺失、缺陷與政府能力流失。上文已經(jīng)指出，政府管了很多不該管的事情，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)等各層面承擔(dān)了過多的責(zé)任，負(fù)荷過重，致使其有限的資源無法用在必需的地方。有些該政府做的事情，該政府履行的職能，政府卻無法做到。政府的社會(huì)職能、經(jīng)濟(jì)職能、政治職能無法借助于政府能力得以有效的履行。同時(shí)，政府無法有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量。比如，公共產(chǎn)品質(zhì)量較差，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些重大的質(zhì)量問題，如豆腐渣工程。再比如，一些地方政府將公共資源用到大肆追求“政績工程”或“形象工程”上，導(dǎo)致政府能力流失。

三、對政府能力流失的救治：立足構(gòu)建和諧社會(huì)視域

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的提出，反映出社會(huì)中存在不和諧的地方和因素，這種因素在一定范圍內(nèi)可以推動(dòng)和促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，但是如果突破了一定的限度，則會(huì)阻礙、破壞社會(huì)的發(fā)展。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制在建立、健全的過程中，會(huì)出現(xiàn)諸多問題，應(yīng)對和解決這些問題的過程是展示政府能力的過程，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的過程。通過政府能力的提升，強(qiáng)化政府對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的引導(dǎo)調(diào)控力、對社會(huì)再分配能力等，彌補(bǔ)市場的缺陷與不足，努力將社會(huì)的不和諧因素控制、消除，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的順利轉(zhuǎn)型。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的提出，為救治政府能力流失提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。和諧社會(huì)包括理論和諧、現(xiàn)實(shí)和諧，政府內(nèi)部和諧，政府與社會(huì)和諧等諸多內(nèi)容。和諧社會(huì)的構(gòu)建需要積極推動(dòng)政府能力建設(shè)。通過以上的分析，可以看出當(dāng)前我國政府能力存在著流失的問題。只有全面履行政府職能，協(xié)調(diào)好社會(huì)各個(gè)方面的利益，真正做到以人為本、服務(wù)為本，才能救治政府能力流失。對政府而言，必須將有限的精力投入到自己應(yīng)該做的事中去，必須將工作中心重心轉(zhuǎn)移到“社會(huì)管理和公共服務(wù)”上來，必須自我定位為“服務(wù)型”。

1.合理界定政府能力和政府職能，構(gòu)建提升政府能力的體制要件。世界銀行1997年發(fā)展報(bào)告指出：“有5項(xiàng)基礎(chǔ)性任務(wù)處于每個(gè)政府使命的核心地位，如果這5項(xiàng)任務(wù)完不成，就不可能取得可持續(xù)的、共享的、減少貧困的發(fā)展：（1）建立法律基礎(chǔ)；（2）保持非扭曲性的政策環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；（3）投資于基本的社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施；（4）保護(hù)承受力差的階層；（5）保護(hù)環(huán)境。提高政府有效性上提出了一項(xiàng)兩部分的戰(zhàn)略，一是使政府的作用與其能力相符；二是通過重振公共活力從而提高政府能力?！盵2]4美國學(xué)者布坎南對政府職能進(jìn)行了分層，他認(rèn)為，政府職能（集體行動(dòng)）可以分為三個(gè)層次：“第一，執(zhí)行現(xiàn)行法律的那些行動(dòng)。這一類行動(dòng)包括霍布斯所說的君主的合法行動(dòng)，即包括在我稱之為‘保護(hù)性國家’、諾齊克稱之為‘最低限度國家’和19世紀(jì)哲學(xué)家稱之為‘守夜人國家’的那些行動(dòng)。打一個(gè)熟悉的體育比賽上類似的譬喻，這里的任務(wù)是裁判員的任務(wù)，指定他來執(zhí)行規(guī)則，督促比賽的進(jìn)行。第二，包括現(xiàn)行法律范圍內(nèi)的集體行動(dòng)的那些活動(dòng)?！@一套活動(dòng)包括提供資金，供給和提供‘公眾所需的商品和服務(wù)’。個(gè)人和私人團(tuán)體在現(xiàn)行法律范圍內(nèi)的活動(dòng)可能不足以充分供應(yīng)那些商品和服務(wù)。第三，包括改變法律本身和現(xiàn)行成套法律規(guī)定的那些活動(dòng)?！皿w育比賽作比喻，這里所說的活動(dòng)是指改變過去和現(xiàn)在實(shí)行的比賽規(guī)則的那些活動(dòng)。”[7]這些對政府能力提升提出了具體的要求。基于此的體制構(gòu)建是提升政府能力的實(shí)踐步驟。

2.推動(dòng)“以人為本”的公共行政。從本質(zhì)上講，政府能力的提高是政府組成人員能力的提高。羅伯特·達(dá)爾曾經(jīng)說過：“只要一個(gè)政治體系復(fù)雜而穩(wěn)定，就會(huì)產(chǎn)生種種政治角色，最明顯的政治角色或許就是由那些制訂、解釋并實(shí)施對政治體系成員有約束力的法規(guī)的人來扮演的。這些角色就是官職，而一個(gè)政治體系中官職的集合體就構(gòu)成那個(gè)體系的政府。”[8]可見，政府最顯著的特征就在于官職，是一個(gè)官職集合體結(jié)構(gòu)，它在國家機(jī)關(guān)中對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響最大，與公民關(guān)系最密切，因而也是權(quán)力最大、機(jī)構(gòu)最多、人員最眾的一個(gè)部門。政府結(jié)構(gòu)中的任何一個(gè)官職，都是由不同職務(wù)的人來擔(dān)任的。因此，政府組成人員的基本質(zhì)素和能力對于政府能力的提升具有重要意義和作用，必須在公共行政中貫徹“以人為本”。同時(shí)，需要強(qiáng)調(diào)的是，前面提及的只是政府能力提升的內(nèi)部方面，是著眼于政府組織內(nèi)部得出的結(jié)論，“以人為本”更需要政府組成人員對待其服務(wù)的對象——公民，在公共行政中積極貫徹公民取向。

3.政府要有權(quán)威，必須擁有樹立權(quán)威的能力。最為關(guān)鍵和根本的是明確政府職能。明確政府職能可以限制政府的行動(dòng)范圍，避免政府能力的無限擴(kuò)張。上文指出，政府職能是用來闡述“政府需要做什么”，政府能力說明“政府能夠做什么”。政府能力是政府職能的具體應(yīng)用。這主要是從加強(qiáng)政府自身的治理能力的角度來探討政府能力的流失問題。因此，必須合理劃分政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)等。社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，對于我國尤其如此。和諧的狀態(tài)并非政府不管不問，因此，政府必須要有權(quán)威。但市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府權(quán)威的獲得不能單純依靠命令和計(jì)劃，而必須依靠政府信用。政府必須擁有信用。理想的市場經(jīng)濟(jì)必須是一種信用經(jīng)濟(jì)。只有建立在信用基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟(jì)，才是健康的。政府只有言行一致，貫徹實(shí)施相對穩(wěn)定的公共政策，才能在公眾當(dāng)中樹立威信，也才有號(hào)召力。法律和制度可以減少人們行為的盲目性，只有依靠法治的方法，才能使政府的行為處在可預(yù)期的框架內(nèi)。

4.積極發(fā)揮社會(huì)的自治能力，監(jiān)督、促使政府提升能力。政府能力流失的救治不能離開社會(huì)的協(xié)助。上文已經(jīng)指出，政府能力流失重要原因之一就是政府吞噬了社會(huì)，使社會(huì)的自治能力無法有效發(fā)揮，結(jié)果自己背負(fù)了沉重的負(fù)擔(dān)。因此，為了使政府能夠有效地履行好自己的職能，有效地發(fā)揮自己的能力，在和諧社會(huì)的構(gòu)建中，必須積極發(fā)揮社會(huì)的自治能力。首先，要建立健全社會(huì)組織?！白灾伪憩F(xiàn)為公民通過創(chuàng)立各種組織來滿足其社會(huì)需求?！盵9]這是救治政府能力流失的配套工程。阿爾蒙德、鮑威爾所說的：“政治發(fā)展在結(jié)構(gòu)方面的表現(xiàn)就是分化。在分化中角色發(fā)生變化，變得更加專門化或自主化，出現(xiàn)了新型的專門角色，出現(xiàn)了或創(chuàng)造了新的專門化的結(jié)構(gòu)和次體系。”現(xiàn)代化是一個(gè)社會(huì)功能分化的過程，政府簡政放權(quán)、社會(huì)自我管理空間的形成，為實(shí)現(xiàn)這種分化提供了前提條件和推動(dòng)力量。社會(huì)組織是政府管理社會(huì)的重要中介和有效途徑，政府通過這個(gè)中介和途徑可以實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的有效管理。因此，政府不能對社會(huì)組織放任不管，而是要積極予以引導(dǎo)和管理，促使其不斷健全和完善，從而有效地分擔(dān)傳統(tǒng)體制的部分政府職能。

四、結(jié)語

社會(huì)成功轉(zhuǎn)型必須要有最基本的政治前提，包括：（1）一個(gè)國家的行政管理實(shí)行高度的中央集權(quán)有助于力量的協(xié)調(diào)和資源的征用以支持現(xiàn)代化進(jìn)程；（2）高度分化和專門化的制度的發(fā)展，為政治作用的穩(wěn)步擴(kuò)大作好準(zhǔn)備，這是現(xiàn)代化發(fā)展的典型過程；（3）行政體制中的中央、省和地方三級(jí)的接合能為有效的政治管理作出重要貢獻(xiàn)；（4）具備一支干練而諳熟規(guī)章制度的行政官員這種傳統(tǒng)，對于擴(kuò)大現(xiàn)代化所必需的政治手段具有決定意義。[10]可見，社會(huì)轉(zhuǎn)型中，政府必須處理好自身內(nèi)部、與社會(huì)的關(guān)系。這些與政府能力的提升有著密切的關(guān)系。我國進(jìn)行了數(shù)次政府機(jī)構(gòu)改革，結(jié)果始終沒有能夠走出政府機(jī)構(gòu)“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，主要的原因是對政府能力的流失及其救治沒有充分的認(rèn)識(shí)。只有從政府自身以及政府與社會(huì)等視角入手，提升政府能力才會(huì)從可欲走向可求。

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D63

A

1002-7408（2010）12-0056-03

國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（09AZZ001）；江蘇省社科基金項(xiàng)目（09ZZB002）；江蘇沿海開發(fā)研究院項(xiàng)目（CJCDR08009）；江蘇省重點(diǎn)建設(shè)學(xué)科“馬克思主義中國化研究”（蘇教研〔2008〕8號(hào)）。

魏崇輝（1979-），男，江蘇徐州人，鹽城師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)法政學(xué)院講師，南京航空航天大學(xué)人文學(xué)院博士生，研究方向：馬克思主義中國化；劉德林（1960-），男，江蘇鹽城人，鹽城師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)法政學(xué)院院長、副教授，研究方向：馬克思主義中國化。

[責(zé)任編輯：王潤秋]