突發(fā)事件推動(dòng)社會(huì)政策進(jìn)程的客觀作用分析

韓麗麗，翟麗宏

（首都師范大學(xué)政法學(xué)院，北京100089）

突發(fā)事件推動(dòng)社會(huì)政策進(jìn)程的客觀作用分析

韓麗麗，翟麗宏

（首都師范大學(xué)政法學(xué)院，北京100089）

突發(fā)事件正在成為影響我國(guó)社會(huì)政策進(jìn)程的重要因素，其在客觀上對(duì)社會(huì)政策制定完善的推進(jìn)是通過突發(fā)事件所特有的作用機(jī)制呈現(xiàn)出來的。突發(fā)事件的凸鏡效應(yīng)、聚焦效應(yīng)、機(jī)會(huì)效應(yīng)、啟示效應(yīng)分別起到暴露政策缺陷、引發(fā)政策需求、推動(dòng)政策完善和優(yōu)化政策環(huán)境的作用。

突發(fā)事件；客觀作用；社會(huì)政策；改進(jìn)完善

當(dāng)前我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，多種矛盾和問題相互交織，突發(fā)事件時(shí)有爆發(fā)，給社會(huì)各方面帶來較大負(fù)面影響。但在一定條件下突發(fā)事件也能成為社會(huì)政策制定、完善的推動(dòng)力量，如2003年非典爆發(fā)推動(dòng)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的迅速出臺(tái)，孫志剛事件導(dǎo)致《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》終結(jié)和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的制定頒布，2009年多起拆遷戶自焚事件促使政府正在醞釀修改《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等?？梢哉f，在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，突發(fā)事件正在成為影響我國(guó)社會(huì)政策制定進(jìn)程的不可忽視的重要因素。所謂突發(fā)事件，就是在特定的社會(huì)領(lǐng)域中、在某種必然因素支配下出人意料地發(fā)生，在較短的時(shí)間內(nèi)引起社會(huì)廣泛關(guān)注和連鎖反應(yīng)，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生比較嚴(yán)重影響的事件。其對(duì)社會(huì)政策制定進(jìn)程的推動(dòng)作用是通過突發(fā)事件所特有的作用機(jī)制呈現(xiàn)出來的。本文試對(duì)此展開分析。

一、突發(fā)事件的凸鏡效應(yīng)：暴露政策缺陷

突發(fā)事件的凸鏡效應(yīng)使其猶如現(xiàn)實(shí)的一面鏡子，往往會(huì)暴露在通常狀態(tài)下被遮蔽的社會(huì)問題以及社會(huì)政策自身缺陷，使得社會(huì)問題和政策缺陷得以明朗化和顯性化，這有利于形成政策制定的客觀情勢(shì)。

1.社會(huì)問題的明朗化。社會(huì)政策制定是政府針對(duì)社會(huì)問題而形成并展開行動(dòng)的過程，社會(huì)政策制定的意義就在于及時(shí)有效地解決社會(huì)問題，但由于政府資源和能力的限制，在特定時(shí)期內(nèi)并非所有的社會(huì)問題都能夠進(jìn)入決策者的視野，一些社會(huì)問題沒有得到足夠的重視，甚至可能會(huì)被長(zhǎng)期忽視，因此造成有效社會(huì)政策供給不足，較為嚴(yán)重的社會(huì)問題遲遲得不到有效解決，問題不斷累積，直至引起突發(fā)事件。而突發(fā)事件的發(fā)生及其所引發(fā)的一系列反應(yīng)猶如現(xiàn)實(shí)的一面鏡子，將原有社會(huì)問題的普遍性、嚴(yán)重性、解決的迫切性充分暴露出來，使原本被忽視掩蓋的社會(huì)問題得以明朗化。如20世紀(jì)80年代以來我國(guó)城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的改革暴露出一系列問題，政府投入不足，醫(yī)療衛(wèi)生資源配置公平性差，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、階層之間的公共衛(wèi)生資源配置嚴(yán)重失衡，影響了農(nóng)村地區(qū)，特別是農(nóng)村貧困地區(qū)的公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量和可及性。這些問題長(zhǎng)期存在，但一直被政府和民眾忽略，2003年非典的爆發(fā)流行擊中了我國(guó)特別是廣大農(nóng)村地區(qū)的脆弱的公共醫(yī)療衛(wèi)生體系，公共衛(wèi)生系統(tǒng)的軟硬件條件薄弱、應(yīng)對(duì)非典能力不足，使公共醫(yī)療衛(wèi)生資源配置中存在的問題得以凸顯。而明朗化的社會(huì)問題容易引起社會(huì)公眾的普遍關(guān)注和政府決策系統(tǒng)的政策反應(yīng)，有利于政府政策問題的確認(rèn)和政策議程的建立。

2.社會(huì)政策供給滯后的顯性化。社會(huì)政策供給滯后是指政策變遷過程中各行為主體對(duì)政策需求和實(shí)際政策供給之間存在的差距，即在政策變遷過程中，相對(duì)于政策需求而出現(xiàn)的有效政策不足的問題。[1]就我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況而言，轉(zhuǎn)型期社會(huì)環(huán)境發(fā)展變化迅速，社會(huì)問題不斷涌現(xiàn)，政府原有的社會(huì)政策體系在應(yīng)對(duì)這些問題的時(shí)候，已經(jīng)出現(xiàn)了諸多的局限性，迫切需要新政策來替代，或?qū)υ姓哌M(jìn)行補(bǔ)充修正，但因資源和能力的限制，政府沒有采取有效的政策行動(dòng)，社會(huì)政策供給呈現(xiàn)出嚴(yán)重的滯后性。社會(huì)政策供給滯后的第一種表現(xiàn)形式是社會(huì)政策的缺失，即政策制定滯后于社會(huì)發(fā)展實(shí)際，表現(xiàn)為某一領(lǐng)域內(nèi)政策空白或者政策不足；社會(huì)政策供給滯后的第二種表現(xiàn)形式為失效政策供給過剩，即政策的供給不能及時(shí)適應(yīng)變化，在經(jīng)過較長(zhǎng)作用期間后，雖然政策已與環(huán)境不相適應(yīng)，政策缺乏可持續(xù)發(fā)展性，甚至有時(shí)候還會(huì)與國(guó)家的相關(guān)的法律法規(guī)相互抵觸、沖突，但該政策依舊還在充當(dāng)政府實(shí)施社會(huì)管理的基本工具，由此會(huì)產(chǎn)生一系列負(fù)面影響。在常態(tài)下人們對(duì)這種政策供給的滯后性并沒有深刻的認(rèn)識(shí)，有些政策缺陷人們憑感覺能確定，但是這種感覺是模糊籠統(tǒng)的，無法準(zhǔn)確判斷政策缺陷的程度和原因以及政策缺陷所帶來的后果。但當(dāng)一件打破常規(guī)而又有足夠大的負(fù)面影響的突發(fā)特殊事件發(fā)生后，人們馬上會(huì)意識(shí)到相關(guān)的政策法規(guī)對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行及時(shí)有效控制的重要性，也使社會(huì)各界對(duì)現(xiàn)有的政策法規(guī)的有效供給進(jìn)行反思，對(duì)其不足和缺陷有了更深的認(rèn)識(shí)，政策弊端彰顯無遺。如非典的來臨暴露了原有的《傳染病防治法》的滯后性。孫志剛事件也引發(fā)了人們對(duì)收容遣送政策有效性的質(zhì)疑，此外2009年一系列拆遷戶自焚事件也暴露出《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中的問題所在，目前正在施行的該條例是我國(guó)于2001年6月制定，迄今已有9個(gè)年頭，其原有框架已不適應(yīng)憲法、法律以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的巨大發(fā)展，拆遷條例與我國(guó)《憲法》以及已經(jīng)頒布實(shí)施的《物權(quán)法》相關(guān)精神相悖，為拆遷矛盾埋下了隱患。如果沒有這些突發(fā)事件發(fā)生，人們對(duì)相關(guān)社會(huì)政策的滯后性不會(huì)有如此深刻的認(rèn)識(shí)，也就是說突發(fā)事件提供給人們一個(gè)因果敘事，可以合理證明舊政策的無效和失敗，暴露出政策有效供給的滯后。

二、突發(fā)事件的聚焦效應(yīng)：引發(fā)政策需求

突發(fā)事件把潛在性的問題轉(zhuǎn)化為一個(gè)公開的嚴(yán)重的問題，凸顯社會(huì)政策供給與政策需求之間的差距后，使得利益群體、政府官員、大眾傳媒以及廣大公眾對(duì)某一現(xiàn)存問題有了更加深切的認(rèn)識(shí)，由此會(huì)引發(fā)人們的普遍關(guān)注和強(qiáng)烈反響，即突發(fā)事件暴露的政策缺陷聚焦了人們的注意力，這就是突發(fā)事件的聚焦效應(yīng)。注意力是一種稀缺資源，需要競(jìng)爭(zhēng)獲得。突發(fā)事件在吸引民眾、媒體和政策制定者的注意力方面具有極端的重要性,[2]173它可以重組人們的意識(shí)水平，使政府和大多數(shù)人切實(shí)感受到完善相關(guān)政策的緊迫性，形成明顯的政策需要，可以促進(jìn)議程設(shè)置，為政策制定完善提供新的訴求空間。這可以從民眾和政府對(duì)突發(fā)事件的關(guān)注和反應(yīng)中體現(xiàn)出來。

1.公眾對(duì)突發(fā)事件的關(guān)注、看法和反應(yīng)會(huì)帶來政策要求的表達(dá)，并構(gòu)成政策制定的壓力。在政治運(yùn)作的正常狀態(tài)下，普通公民的無力感和疏離感是很強(qiáng)的，往往表現(xiàn)出持續(xù)的、普遍的政治冷漠，這是由人們追求具體利益的行為模式所決定的?！霸诂F(xiàn)實(shí)生活中，人們既未提出問題也未決定問題，正相反，決定他們命運(yùn)的政治決策，在正常狀態(tài)下是由別人為他們提出來并且為他們決定的。”對(duì)于大多數(shù)人而言，政策就像空氣一樣，當(dāng)人們感覺不到它的存在時(shí)，正是政策運(yùn)轉(zhuǎn)正常，人們享有充分自由的時(shí)候，表示支持的方式是沉默不語(yǔ)。[3]183也就是說，一般來講民眾總是作為被動(dòng)的政策遵從者而存在的，作為個(gè)體的公民沒有足夠的時(shí)間、精力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力去關(guān)注政策問題。但特殊事件發(fā)生后，社會(huì)公眾的價(jià)值觀受到?jīng)_擊和挫折，公共利益受到損害，對(duì)此眾多新聞媒體給予報(bào)道分析，廣大民眾以網(wǎng)絡(luò)為載體表達(dá)對(duì)事件的關(guān)注和不滿，人們對(duì)政策的關(guān)注度明顯提高。大多數(shù)社會(huì)成員意識(shí)到有必要通過共同的努力來消除這一問題對(duì)社會(huì)生活造成的危害，進(jìn)而產(chǎn)生解決問題的共同責(zé)任感和義務(wù)感。他們會(huì)公開表示關(guān)注事件，產(chǎn)生強(qiáng)烈的政策需求，要求政府承擔(dān)責(zé)任，提出新的政策主張，采取政策行動(dòng)，并通過各種渠道參與政策制定的過程。通常情況下人們對(duì)政策的關(guān)注程度和參與程度是與政策的失敗程度成正比的，大規(guī)模卷入和興趣高漲往往意味著民怨沸騰和激烈的政治沖突，公民的感情和意見解釋了一項(xiàng)政策的成敗。[3]184正如格斯頓所言，在政策過程中，事件把例行的問題轉(zhuǎn)化為一種普遍的、消極的公眾反應(yīng)，而公眾的反應(yīng)反過來會(huì)成為政策問題的基礎(chǔ)。當(dāng)一個(gè)事件把一種消極狀況轉(zhuǎn)化為要求變化的政治壓力時(shí)，政策就會(huì)因此而發(fā)生性質(zhì)改變。[4]

2.突發(fā)事件及其民眾反應(yīng)會(huì)引發(fā)政府的關(guān)注和行動(dòng)。事件不僅帶來公民的關(guān)注和施壓行動(dòng)，也會(huì)帶來政府的關(guān)注以及政策學(xué)習(xí)，政府對(duì)事件及其引發(fā)的民眾輿論的關(guān)注可以促使政府改變傳統(tǒng)的政策信仰和政策行為。首先，突發(fā)事件的爆發(fā)會(huì)激發(fā)政府的責(zé)任感和使命感。從事件的誘因看，突發(fā)事件實(shí)質(zhì)上就是潛在的各種社會(huì)矛盾與社會(huì)問題積聚激化后的表現(xiàn)形式，或者說是沖突的人群試圖通過非常規(guī)的或極端方式，促使有關(guān)部門解決沒有預(yù)見或長(zhǎng)期無力解決的問題。[5]這些問題的解決都與政府的職責(zé)聯(lián)在一起。突發(fā)事件的發(fā)生在一定程度上與政府提供的公共產(chǎn)品有關(guān)，現(xiàn)代政府是責(zé)任政府，政府理應(yīng)為其工作的缺位、錯(cuò)位、越位等過失承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。其次，突發(fā)事件會(huì)引發(fā)政府的政策學(xué)習(xí)效應(yīng)。政策學(xué)習(xí)是一個(gè)分析性的工具性的改建，借助于它，可以促使政府反省、重視問題的嚴(yán)重性，檢討應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的處置不當(dāng)及政策缺陷，并通過吸取教訓(xùn)和向外學(xué)習(xí)為政策制定完善提供基礎(chǔ)。

三、突發(fā)事件的機(jī)遇效應(yīng)：推動(dòng)政策完善

所謂突發(fā)事件的機(jī)遇效應(yīng)，是指突發(fā)事件雖然有危害性，但從哲學(xué)的角度來說，它也不是絕對(duì)的壞事，而往往是生機(jī)和轉(zhuǎn)機(jī)的開始。所謂“禍兮福之所倚，福兮禍之所伏”就是這個(gè)道理。突發(fā)事件能夠使人們從自我陶醉的夢(mèng)幻中走出，更清楚地看到社會(huì)長(zhǎng)期存在的種種弊病，“亡羊補(bǔ)牢，猶未晚矣”，如果人們善于利用突發(fā)事件給社會(huì)政策發(fā)展提供的機(jī)會(huì)，突發(fā)事件就會(huì)成為除弊革新的契機(jī)，為舊政策的修正完善、新政策的出臺(tái)提供一個(gè)良好的平臺(tái)。比如美國(guó)種族矛盾有時(shí)會(huì)以種族騷亂的形式釋放出來,來促使人們?nèi)シ此己透倪M(jìn)種族關(guān)系。所以突發(fā)事件并不意味著壞事來臨，只要抓住機(jī)會(huì)就能夠?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)危為機(jī)。

突發(fā)事件機(jī)遇效應(yīng)功能的發(fā)揮一方面取決于廣大民眾，另一方面取決于政府，民眾和政府二者良好的調(diào)整和互動(dòng)，能將社會(huì)政策的制定完善引入一個(gè)新的發(fā)展境地。

對(duì)于廣大民眾而言，主張政策制定完善的個(gè)人或群體會(huì)充分利用突發(fā)事件提供的機(jī)會(huì)，運(yùn)作突發(fā)事件的影響，采取和平或激烈的方式，表達(dá)愿望和需求，特別是一些專家學(xué)者等社會(huì)精英通過上書、召開研討會(huì)等方式增大了政府制定完善社會(huì)政策的壓力，促使政府將外在的壓力轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧贫ㄍ晟频膭?dòng)力。此外突發(fā)事件給社會(huì)和許多人帶來迫在眉睫的危險(xiǎn)甚至是災(zāi)難,使人們產(chǎn)生共存共榮的整體觀念，從而對(duì)政策問題迅速達(dá)成共識(shí)，為政策制定完善奠定了基礎(chǔ)。而在通常狀態(tài)下人們對(duì)社會(huì)問題的意見往往是分散的，甚至對(duì)社會(huì)問題存在著矛盾性的判斷，由于利益意見和觀點(diǎn)相互沖突，決策過程中難免發(fā)生分歧和爭(zhēng)執(zhí)，導(dǎo)致達(dá)不成共識(shí)而做不了決策，致使?jié)撛诘恼邌栴}無法解決。但是突發(fā)事件的發(fā)生有利于識(shí)別和澄清出現(xiàn)的問題，使問題在公共議程中顯現(xiàn)出來，這對(duì)于重組公眾的意識(shí)水平很重要，有助于人們對(duì)政策問題達(dá)成共識(shí)，并對(duì)政府采取的合理的政策舉措給予支持和理解，為政策的制定實(shí)施提供有利的環(huán)境。

對(duì)于政府而言，準(zhǔn)確把握政策制定完善的時(shí)機(jī)，是推動(dòng)政策制定完善的一個(gè)重要因素。因?yàn)閺哪撤N意義上來說，政策制定完善與否要依賴于時(shí)間和機(jī)遇。美國(guó)學(xué)者金登提出的“多源流”理論也強(qiáng)調(diào)了機(jī)會(huì)的重要意義，他認(rèn)為在政治社會(huì)生活中,存在著問題溪流、政策“原湯”和政治源流三股涌動(dòng)的力量。問題、政策和政治這三條溪流,平時(shí)各自流動(dòng),互不相干，但當(dāng)三股溪流匯合在一起時(shí)就會(huì)打開一扇“政策之窗”,從而促成一項(xiàng)完整的政策產(chǎn)出。但是政策之窗并不經(jīng)常打開,而且政策之窗開啟的時(shí)間并不長(zhǎng)。決策者需要抓住并利用政策之窗開啟的機(jī)會(huì)促使問題、政治與政策議題這三個(gè)源流的結(jié)合,以確保政策議程的啟動(dòng)。[6]在這里，突發(fā)事件也能為相關(guān)政策的制定完善開啟一扇窗戶，盡管數(shù)量稀少，但社會(huì)政策的變革卻常常由于這些事件的發(fā)生實(shí)現(xiàn)。如果政府能夠抓住契機(jī)，用敏銳的眼光把突發(fā)事件提出的新課題、帶來的新需求以及催生的新因素轉(zhuǎn)化為發(fā)展的新機(jī)遇，正確處置和應(yīng)對(duì)，就能夠有效地推動(dòng)我國(guó)社會(huì)政策的深入發(fā)展，否則時(shí)過境遷，制定完善相關(guān)政策的機(jī)會(huì)就會(huì)喪失，社會(huì)就要蒙受更大的損失和痛苦。此外，由于突發(fā)事件的發(fā)生，破壞了組織系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)原有的穩(wěn)定狀態(tài)和按部就班推進(jìn)政策制定完善的常態(tài)，迫使政府在很短時(shí)間內(nèi)選擇一些新的政策工具手段，這在客觀上也起到了破舊催新的作用，同時(shí)也使得政府制定完善社會(huì)政策的效率得以大大提高。

四、突發(fā)事件的啟示效應(yīng)：優(yōu)化政策環(huán)境

所謂政策環(huán)境是指直接或間接影響和作用于政策活動(dòng)的各種客觀因素的總和，[7]政策環(huán)境的優(yōu)化與否直接制約和影響政策的制定和實(shí)施效果。突發(fā)事件在客觀上能夠起到優(yōu)化政策環(huán)境的作用，這是由突發(fā)事件的啟示效應(yīng)所決定的。

對(duì)于一個(gè)理性的、有活力的政府而言，不僅要應(yīng)對(duì)突發(fā)事件本身，更應(yīng)該從突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中獲得更多的啟示，舉一反三，把突發(fā)事件所暴露的問題和壓力化為改革的動(dòng)力，扭轉(zhuǎn)觀念，完善相關(guān)制度，以此來優(yōu)化政策環(huán)境，為社會(huì)政策的制定和實(shí)施提供有利的基礎(chǔ)條件。如非典的爆發(fā)進(jìn)一步改變強(qiáng)化了我國(guó)社會(huì)的政策價(jià)值觀，由以“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心”的觀念轉(zhuǎn)向以“社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重”；官員的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由“政績(jī)=經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)向“政績(jī)=經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)+社會(huì)發(fā)展-發(fā)展成本”；社會(huì)的人權(quán)觀念從以單純解決溫飽問題的生存權(quán)上升為以維護(hù)人的生命權(quán)利、維護(hù)個(gè)體的生命尊嚴(yán)以及個(gè)人的發(fā)展權(quán)為核心的權(quán)利。此外非典還促進(jìn)了我國(guó)信息公開制度、公共衛(wèi)生投資制度和官員問責(zé)制度的建立或完善。又如孫志剛事件引發(fā)了2003年的政策變革浪潮；新的法律援助條款規(guī)定了弱勢(shì)群體的平等訴訟權(quán)利，付不起律師費(fèi)的窮人打官司將由政府買單；處于弱勢(shì)群體的民工權(quán)利問題也開始浮出立法層面，有些城市已率先取消民工進(jìn)城打工要辦“暫住證”的規(guī)定等等。這些新出臺(tái)的一系列政策法規(guī)真正體現(xiàn)了對(duì)個(gè)人自由的尊重和中國(guó)公民權(quán)利的進(jìn)步，被專家認(rèn)為體現(xiàn)了政策制定的新動(dòng)向。

突發(fā)事件所帶來的上述舉一反三的啟示效應(yīng)，是一種事實(shí)意義上的政策環(huán)境建設(shè)，改變了不良的政策環(huán)境因素，使政策環(huán)境處于不斷變化優(yōu)化之中，為社會(huì)政策組織制定和執(zhí)行社會(huì)政策創(chuàng)造良好的政策環(huán)境條件。

總之，以開放的眼光正視特殊事件在社會(huì)政策發(fā)展進(jìn)程中的推動(dòng)作用，把突發(fā)事件視作政策學(xué)習(xí)、制定完善社會(huì)政策的有利契機(jī)，可為社會(huì)政策制定發(fā)展過程中的復(fù)雜性問題的解釋和把握提供一種新的視角和觀點(diǎn)支撐。

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A

1002-7408（2010）12-0048-03

韓麗麗（1973-），女，天津人，首都師范大學(xué)政法學(xué)院社會(huì)學(xué)與社會(huì)工作系講師，社會(huì)學(xué)博士，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)問題與社會(huì)政策；翟麗宏（1974-），女，山西人，武警指揮學(xué)院軍事理論系副教授，社會(huì)學(xué)博士，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)問題和社會(huì)學(xué)理論。

[責(zé)任編輯：王潤(rùn)秋]