晉升激勵、官員注意力配置與公共品供給

張永軍，梁東黎

（南京大學(xué)a.商學(xué)院；b.經(jīng)濟學(xué)院，南京210093）

晉升激勵、官員注意力配置與公共品供給

張永軍a，梁東黎b

（南京大學(xué)a.商學(xué)院；b.經(jīng)濟學(xué)院，南京210093）

晉升激勵造就了地方政府強烈的推動經(jīng)濟增長動機，也成為改革開放以來我國經(jīng)濟快速增長的一個重要原因。晉升激勵同時也使得地方政府對不同公共品形成差異化的注意力配置。由于與地方官員晉升指標(biāo)的弱相關(guān)性，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公租房、社會保障等軟公共品供給低于社會需求水平。解決辦法包括逐步改變晉升激勵的考核指標(biāo)體系；推進行政體制改革，增加自下而上的呼吁機制的作用，使其成為影響地方?jīng)Q策的一個重要變量。

晉升激勵；官員；注意力配置；公共品；行政體制改革

自1978年改革開放以來，我國經(jīng)濟年均增長率達9.6%，并已經(jīng)持續(xù)30多年，經(jīng)濟總量迅速擴大，國際地位大幅提高，堪稱舉世矚目的奇跡?！爸袊孥E”已成為經(jīng)濟學(xué)家們研究增長問題的上佳案例。在各種探尋中國經(jīng)濟增長原因的理論中，晉升激勵理論更多關(guān)注地方政府行為。晉升激勵理論認為中國的經(jīng)濟增長離不開地方政府在特定激勵體制下的積極作用，即地方政府為爭取外商投資、對外貿(mào)易、優(yōu)惠政策等展開激烈的競爭，推動了各地區(qū)的經(jīng)濟增長。但是，眾所周知，中國的增長模式也帶來了一系列亟需解決的問題。尤其是由于地方政府公共服務(wù)職能不到位、提供公共品效率不高，對不同類型公共品偏好存在著差異，特別是對教育、醫(yī)療等軟公共品的注意力投入不夠，導(dǎo)致人民生活水平提高不快，改革成果未能為廣大人民群眾所共享。合理的注意力配置是合理經(jīng)濟行為的基礎(chǔ)，[1]地方政府為什么產(chǎn)生這樣的注意力配置？這種不同的注意力偏好對硬、軟公共品供給有怎樣的影響？本文從地方政府推動經(jīng)濟增長的晉升激勵入手，通過剖析地方官員對公共品的注意力配置差異，解釋以上問題。

一、有關(guān)研究文獻回顧

在地方政府行為和經(jīng)濟增長關(guān)系上，錢穎一、Weingast等（1997）開創(chuàng)性地提出了“中國特色的聯(lián)邦主義”假說。他們認為中國地方政府激勵動力來自于行政分權(quán)和財政分權(quán)，地方政府擁有許多經(jīng)濟管理的自主權(quán)力并能夠與中央分享財政收入。[2]本世紀(jì)后有許多文獻較全面地考查了政府體制安排對經(jīng)濟增長的利與弊。周黎安（2004）從晉升激勵的角度探討處于政治晉升博弈之中的中國地方官員的“非合作”傾向。周黎安（2007）把從上世紀(jì)80年代開始的地方官員之間圍繞GDP增長而進行的“晉升錦標(biāo)賽”模式當(dāng)作政府激勵與增長的關(guān)鍵線索。晉升錦標(biāo)賽將地方政府官員置于強激勵之下,使得官員有動力改善市場推動增長。但這種強力激勵官員的目標(biāo)與政府職能的合理設(shè)計之間存在嚴(yán)重沖突的問題，導(dǎo)致了許多扭曲性后果，成為當(dāng)前經(jīng)濟面臨的各種重大問題的主要根源。[3]王永欽等人（2007）認為在高程度的分權(quán)體制下,中國地方官員升遷制度過于強調(diào)短期增長目標(biāo)，忽視了其它長期目標(biāo)，導(dǎo)致了公共服務(wù)提供的低效率。[4]丁菊紅、鄧可斌（2008）考察了政府偏好與公共品供給之間的關(guān)系，公共品供給的變化與分權(quán)程度變化相互影響，以此解釋中國軟性公共品供給不足的現(xiàn)象。[5]劉瑞明、白永秀（2010）從政治控制權(quán)收益的角度出發(fā)，將財政分權(quán)激勵理解為地方政府官員橫向“自我晉升”激勵，將傳統(tǒng)的晉升激勵理解為縱向晉升激勵，用一個基于政治控制權(quán)收益的晉升激勵框架同時引入財政分權(quán)和升遷激勵，討論地方政府官員的競爭行為及由此帶來的種種問題，包括晉升激勵下的公共品供給偏向問題。[6]這些文獻大多沒有述及地方政府對軟硬公共品偏好差異的內(nèi)在原因，尤其缺乏從地方政府官員對軟硬公共品的不同注意力視角詳細考察不同類型公共品供給的相對過剩與不足。

二、晉升激勵、官員注意力配置與公共品供給

從晉升激勵推動中國經(jīng)濟增長的現(xiàn)實積極意義出發(fā)，考察晉升激勵對地方政府官員注意力配置的作用機制，可以捕捉利益最大化下的地方官員的理性選擇對不同類型公共品供給的影響。

1.晉升激勵與經(jīng)濟增長。中國治理結(jié)構(gòu)的一個重要特征是政府控制著大量的經(jīng)濟社會資源，政府內(nèi)部實施“下管一級、對上負責(zé)”的集權(quán)式等級體制。在這種體制內(nèi)人們遵循沿著等級的升遷而增加利益是一般原則，為追求利益而競爭上級職位顯示出經(jīng)濟人的理性。上級領(lǐng)導(dǎo)為激勵下級官員以完成特定任務(wù)，通過將下級官員置于競爭職位的激勵下，發(fā)動完成任務(wù)指標(biāo)的錦標(biāo)賽，這種激勵模式被稱為晉升激勵。中國的晉升激勵得以發(fā)揮作用，有兩個重要前提：一是財政分權(quán)，可視為“自我晉升”橫向激勵，中央政府向地方政府讓渡相當(dāng)多的經(jīng)濟管理權(quán)力，地方政府官員因而通過政治控制權(quán)力而獲得一定收益；二是一般意義上的職位升遷帶來的利益增加而產(chǎn)生的激勵。[6]

以中國經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗事實來看，晉升激勵對經(jīng)濟增長產(chǎn)生了積極的作用。經(jīng)濟分權(quán)的橫向激勵調(diào)動了地方政府的積極性，使其產(chǎn)生了促進市場化進程的極大熱情，有效地提高了地方經(jīng)濟效率，推動了地方的經(jīng)濟增長。張晏和龔六堂（2005）對1986—2002年擴展樣本的研究發(fā)現(xiàn)分稅制改革之后我國財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的影響顯著為正。[7]縱向的晉升激勵驅(qū)動地方政府官員為了政績而展開GDP增長率的競爭，地方政府主官每年不僅要保證GDP保持一定的增長速度，還要根據(jù)GDP等指標(biāo)排名比較競賽的成績，這種晉升激勵成為地方經(jīng)濟增長的主要源泉。周黎安（2005）在實證研究中發(fā)現(xiàn)地方官員的升遷與本地經(jīng)濟增長績效掛鉤，以GDP指標(biāo)的相對績效來考核官員，強化了地方官員推動以GDP衡量的經(jīng)濟增長的動機。[8]

2.晉升激勵與官員注意力配置。晉升激勵在推動經(jīng)濟增長的同時，由于晉升錦標(biāo)賽自身的一些缺陷，尤其是其激勵官員的目標(biāo)與政府職能的合理設(shè)計之間存在嚴(yán)重沖突，也產(chǎn)生了較多經(jīng)濟活動的扭曲。這些扭曲表現(xiàn)在：其一，對于GDP指標(biāo)的偏好。GDP增長的相對績效只是一個次優(yōu)的考核地方官員政績的具有信息量的指標(biāo)，在經(jīng)濟發(fā)展到一定階段、解決了溫飽問題之后，大眾對公共品尤其是教育、醫(yī)療等軟公共品的需求越來越大，GDP增長指標(biāo)難以充分衡量經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)容；其二，相對績效的評估會造成各地之間相互拆臺的惡性競爭，地區(qū)分割和諸侯經(jīng)濟阻礙了全國統(tǒng)一市場的發(fā)展；其三，由于晉升中政治網(wǎng)絡(luò)、權(quán)錢交易的干擾，或者各個地區(qū)發(fā)展條件的異質(zhì)性，使得相對績效的評估不再有效，因而晉升不能產(chǎn)生激勵；其四，地方政府承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟、維護公正、提供制度、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等多重任務(wù)，但是地方政府偏好短期內(nèi)增加GDP的任務(wù)，即使具備了一定的經(jīng)濟實力，也不愿意把注意力從GDP轉(zhuǎn)移到對軟公共品投入上。這就是本文定義的地方政府官員注意力配置問題，即形成GDP指標(biāo)的路徑依賴，注意力難以適時轉(zhuǎn)移到軟公共品上來。

地方政府注意力配置固化是晉升激勵造成的扭曲后果之一。地方政府將資源集中配置在外部性較強、短期內(nèi)可促進GDP增長的硬公共品上，這符合一般理性人的特點。在向上負責(zé)、下管一級的政治集權(quán)體制內(nèi)，由于地方政府占有信息優(yōu)勢，上級政府監(jiān)督成本較高，因此，盡管軟性公共品的供給不足，但是由于缺乏公共品消費者的呼吁機制，或者這種呼吁機制不足以影響地方官員的效用函數(shù)，結(jié)果導(dǎo)致軟公共品供應(yīng)不足成為常態(tài)。換言之，這種晉升激勵將固化地方政府重視硬公共產(chǎn)品歧視軟公共產(chǎn)品的注意力配置，并產(chǎn)生特定的努力方向，軟硬公共品供給不一致的局面已經(jīng)形成：基礎(chǔ)建設(shè)類的硬性公共品投資一直有增無減，而醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等軟性公共品投資則顯得相對不足（丁菊紅、鄧可斌，2009）。[9]長期看來，將造成嚴(yán)重的扭曲性后果——社會凈福利的損失。

也有學(xué)者認為政治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)強度對官員的升遷起關(guān)鍵作用，這將導(dǎo)致晉升激勵失效（陶然等，2009）。[10]但即便如此，產(chǎn)權(quán)模糊、監(jiān)督缺位背景下利益最大化的地方官員也會將注意力配置到政績工程和形象工程上，因為這樣既可顯示個人政績以提供升遷依據(jù)，也可能直接增加個人經(jīng)濟利益。

3.注意力配置與公共品供給。地方政府對于不同類型公共品的重視程度不同。硬公共品如鐵路公路機場，是一種準(zhǔn)公共品，正外部性強，地方政府加大投資或可直接產(chǎn)生GDP增長效應(yīng)，或能夠通過收費回籠資金，或可降低交通成本以提高當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的經(jīng)濟效益；軟公共品如教育培訓(xùn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，長期內(nèi)會產(chǎn)生促進經(jīng)濟社會發(fā)展的溢出效應(yīng)，但是短期內(nèi)對于任期有限的地方官員沒有利益增進意義，因此地方官員重視硬公共品供給而歧視軟公共品供給是理性選擇。

硬公共品過度投資。地方政府供給公共品時，和普通商品不同，作為公有產(chǎn)權(quán)的代理人，官員收益不受成本約束，即便意識到邊際收益遞減效應(yīng)，其本人收益不受影響，而且常常是其供給的公共品越多，收益也越大。[11]由于缺乏自下而上的呼吁機制，因此對于供給過剩的糾正和懲罰有賴于上級政府的發(fā)現(xiàn)和實施，但這在現(xiàn)實中可能是偶然事件。

軟公共品供給不足。為了能夠在競爭中勝出，地方官員沒有動力將注意力和努力配置到不易度量、GDP增加效應(yīng)慢的軟公共物品供給上。盡管教育醫(yī)療及社會保障等公共品能夠長期提高人民的生活福利。1998年中央提出從“建設(shè)性”財政向“公共財政”轉(zhuǎn)型，要求政府公共支出重點由過去的硬公共品支出（如基建投資）過渡到以教育、醫(yī)療衛(wèi)生與福利等軟公共品的支出，但是近年我國科學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生等公共領(lǐng)域的財政支出比例不升反降。

晉升錦標(biāo)賽提供的激勵結(jié)構(gòu)與公共財政的轉(zhuǎn)型存在著嚴(yán)重的矛盾，晉升激勵把考核指標(biāo)重點放在經(jīng)濟增長上，地方官員更關(guān)心的是任期內(nèi)經(jīng)濟指標(biāo)的高低。在我國政治治理體制下，盡管經(jīng)濟發(fā)展步入了一個新階段，人們已經(jīng)產(chǎn)生了對教育、醫(yī)療、社會保障等問題的更多的關(guān)注和需求，但民眾的呼吁（voice）不能進入地方官員的效用函數(shù)從而對官員的升遷產(chǎn)生影響。不過隨著中國政治體制改革的展開，這種現(xiàn)狀將得到緩解，特別是當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)問政的出現(xiàn)，表明信息不對稱和監(jiān)督成本過高的約束將會有所變化。

三、軟公共品供給不足的典型表現(xiàn)

相對于硬公共品過度投資引發(fā)的資源浪費、貪污腐敗問題，軟公共品供給不足與人民生活福利水平關(guān)聯(lián)更大。

1.教育資源匱乏問題。教育的一個重要特征是“十年樹木，百年樹人”，投資大、見效期長，因此追求短期績效的地方政府官員對教育發(fā)展的態(tài)度曖昧，投入相對不足，甚至許多地方采取了“甩包袱”的做法，進行了大規(guī)模的市場化、民營化改革。[12]上世紀(jì)90年代政府提出教育支出占GDP比重要達到4%，盡管仍低于4.5%的世界平均水平，但直到2008年，國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比例達到3.48%，已是歷史最高水平。政府教育投資的不足對居民消費有擠出效應(yīng)，居民的可支配收入對教育的支出比重會增加，抑止了消費需求。

2.醫(yī)療衛(wèi)生資源不足問題。近年來社會普遍抱怨的“看病難、看病貴”反映了政府在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的職能的不斷弱化，公益性責(zé)任下降。政府衛(wèi)生支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重最低點1995年只占GDP的0.64%，2008年仍然沒有超過1%。政府衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比重最低點是2000年的15.47%。近幾年政府加大投入，2008年達到24.7%，[13]仍然低于低收入國家27%的平均水平，而美國這個指標(biāo)為46%，與我國發(fā)展水平相當(dāng)?shù)奶﹪鵀?6%。政府財政資金投入嚴(yán)重不足的后果是，個人負擔(dān)比重高，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)市場化過度，保障水平較低，社會上因醫(yī)療服務(wù)不到位產(chǎn)生的冷酷事件頻頻發(fā)生。在衛(wèi)生醫(yī)療資源提供上，中央政府對地方公眾的需求敏感度較低，或因為信息不對稱，難以滿足各地群眾的不同需求。地方政府在晉升激勵下不那么關(guān)注本地公眾需求偏好的改變，或即使知道也不去努力改善。

3.房地產(chǎn)價格飆升和公共住房不足問題。已有的許多文獻認為，土地收入是地方的重要財源，地方政府對土地的壟斷是房價飆升的重要推手。地方政府對不同用途的土地態(tài)度不同，對于工業(yè)用地以低價甚至虧本價出讓，而對商住用地卻通過“招拍掛”等方式高價出讓，前者可以為地方帶來增值稅、所得稅等穩(wěn)定的未來收入流，后者帶來一次性高額土地出讓金，這是基于不同產(chǎn)業(yè)特點作出的一個理性選擇。[10]在現(xiàn)行體制下地方政府的另一個理性選擇是將扣除工業(yè)用地后有限的土地資源通過“招掛拍”方式高價賣給市場，并通過高稅費的方式從房地產(chǎn)建設(shè)和銷售中獲取財政收入。高起的房價危害近年來已逐步顯現(xiàn)，并越來越受到中央政府的重視，出臺了一系列政策遏止房價過快上漲，但是在當(dāng)前治理模式下的地方官員偏好是否能夠轉(zhuǎn)移、政策是否有效有待進一步觀察。

4.社會保障建設(shè)滯后問題。社會保障類公共支出的效應(yīng)需要相當(dāng)長的時間才能表現(xiàn)出來，可能產(chǎn)生良好效應(yīng)卻是為繼任者做了嫁衣裳，這種“搭便車”是作為理性人的官員不愿看到的。雖然近年來我國加大了在社會保障方面的支出，但是在這方面存在相當(dāng)大的缺口，我國個人繳費水平和企業(yè)繳費水平仍然相對較高，政府用于社會保障的支出比例較低。社會保障體系不健全是廣大居民消費需求不旺、儲蓄動機強烈的一個重要原因。

四、結(jié)論和建議

通過上面的分析，我們有以下認識：地方政府在晉升激勵下有著強烈的推動經(jīng)濟增長的動機，這是我國改革開放以來經(jīng)濟快速增長的一個重要因素；地方政府在晉升激勵下對不同公共品形成差異化的注意力配置，似乎是一種合乎邏輯的必然；由于與地方官員晉升指標(biāo)的弱相關(guān)性，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公租房、社會保障等軟公共品供給低于社會需求水平。

如眾多文獻所建言，改變晉升激勵的考核指標(biāo)體系是一個切中要害的解決辦法，但是考慮到指標(biāo)設(shè)計影響的廣泛性、人們認識水平的狹隘性、各種經(jīng)濟變量作用的復(fù)雜性，如果指標(biāo)失去對地方政府發(fā)展經(jīng)濟的激勵，可能導(dǎo)致問題變得更糟糕，軟公共品供給反而成了無本之木，因此這仍然將是一個循序漸進的過程，也是決策部門和學(xué)者們需要進一步研究的課題；另外一條路徑更具有現(xiàn)實意義——推進行政體制改革，增加自下而上的呼吁機制的作用，使其成為影響地方?jīng)Q策的一個重要變量，這可能是逐步克服信息不對稱、監(jiān)督成本過大的一個重要途徑。

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D616

A

1002-7408（2010）12-0021-03

張永軍（1975-），男，江蘇淮安人，南京大學(xué)商學(xué)院博士生，研究方向：宏觀經(jīng)濟運行；梁東黎（1948-），男，廣東新會人，南京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：宏觀經(jīng)濟學(xué)。

[責(zé)任編緝：孫巍]