論責任政府及政府責任體系

陳素慧

（西藏民族學院管理學院，陜西咸陽712082）

論責任政府及政府責任體系

陳素慧

（西藏民族學院管理學院，陜西咸陽712082）

責任政府是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然要求,也是現(xiàn)代民主政治的基本特征之一。傳統(tǒng)責任政府理論在近代問世，它在現(xiàn)代又有若干發(fā)展，并對當代政治保持深刻的影響力。責任政府要求政府承擔憲法的、政治的、行政的、法律的、道德的責任。同時，責任政府也意味著一整套控制機制，這一整套控制機制保證著政府不同責任形式的落實和實現(xiàn)。

責任政府；民主政治；政府責任；制度缺陷

一、責任政府的涵義

“在現(xiàn)代政治實踐中，所謂責任政府并不是一種意志表示，而是一種政治原則以及建立在這種政治原則基礎(chǔ)上的政府責任制度?！盵1]按照現(xiàn)代民主政治的一般理論，國家權(quán)力的本源在于人民，這個被稱為人民主權(quán)的原則，是當代民主政治的理論基石。但是，人民主權(quán)原則要在政治實踐中得到體現(xiàn)，還需要具體的制度安排和技術(shù)設(shè)計。在任何一個國家，要讓其人民都來直接行使他們應(yīng)該擁有的國家權(quán)力，這在操作層面上是不可能的?！熬兔裰髦七@個名詞的嚴格意義而言，真正的民主制從來就不曾有過，而且永遠也不會有。……我們不能想象人民無休無止地開大會來討論公共事務(wù)?！盵2]于是，解決這一政治問題的普遍主張就是：國家通過一定的制度規(guī)則，按照人民的意志，產(chǎn)生出能夠代表人民意志的國家權(quán)力主體來管理國家、管理社會的公共事務(wù)。政府就是這種權(quán)力主體的一個非常重要的部分。因此，人民與政府之間存在著一種委托與被委托的關(guān)系。政府接受人民的委托，行使管理社會公共事務(wù)的權(quán)力。正是存在著這樣一個基本關(guān)系，即權(quán)力的本源在于人民，所以作為受托人的政府在行使權(quán)力過程中，必須對作為委托人的人民負責，成為一個對人民負責任的政府。

從另一個角度來看，政府之所以需要負責任，正是其執(zhí)掌了社會公共權(quán)力的緣故。政府一旦產(chǎn)生，它就具有了權(quán)力，而且具有強制性力量。因此，要求政府負責任，是對其執(zhí)掌權(quán)力所提出的重要規(guī)范。因為責任政府可以抑制政府權(quán)力的任性和張力，而把權(quán)力的行使限制在合法的范圍之內(nèi)，使權(quán)力不越界。所以，嚴格說來，責任政府必然同時又是法治政府。英國政治思想家斯圖亞特·密爾在其名著《代議制政府》中，反復(fù)強調(diào)了權(quán)力與責任相統(tǒng)一的原理。他甚至認為，如果能夠?qū)?quán)力和責任統(tǒng)一起來的話，那就完全可以放心地將權(quán)力交給任何一個人。[3]

責任內(nèi)閣制度和理論首先起源于英國，英國憲法學者博遲1964年出版的專著《代議制和責任制政府——論英國憲法》系統(tǒng)地總結(jié)了責任政府理論。在1742年，內(nèi)閣首相握爾波因得不到議會多數(shù)信任被擊敗而辭職，從而開創(chuàng)了政府向議會承擔政治責任的先例。1835年，英國保守黨第一任首相皮爾在辭職之際說：他認為，“政府一旦遭到平民院多數(shù)派決定性的反對意見，就不應(yīng)該繼續(xù)管理公共事務(wù)……”這是英國責任政府形成的標志。英國責任政府理論的基本觀點可概括如下：第一，議會的信任構(gòu)成政府的執(zhí)政資格，政府一旦在議會的重大表決中失敗，即視為政府喪失議會的信任。那么政府應(yīng)該辭職。否則政府可以提請國王解散議會，重新組織由新選舉的議會決定內(nèi)閣的去留。第二，政府對議會負責，而負責方式主要指向議會報告工作，和在喪失議會信任后辭職。第三，內(nèi)閣必須團結(jié)一致，接受內(nèi)閣首腦——首相的領(lǐng)導和控制。

二、政府責任體系的主要內(nèi)容

傳統(tǒng)責任政府理論的內(nèi)容主要涉及政府的政治責任。然而，在當代的政治理論和執(zhí)政實踐中，現(xiàn)代責任政府理論早已超出了早期僅包括政治責任的狹小視野，而涵蓋比政治責任更廣闊的內(nèi)容。那么，現(xiàn)代責任政府究竟應(yīng)當承擔什么樣的責任？有論者認為，現(xiàn)代責任政府具有多種表現(xiàn)形式和豐富的內(nèi)涵，它建立在制度責任和倫理責任相結(jié)合的基礎(chǔ)之上，是一種制度責任和倫理責任的高度統(tǒng)一，是制度規(guī)范和道德內(nèi)化的綜合體現(xiàn)[4]。有的學者則認為政府責任主要包括政治責任、道德責任和法律責任[5]。張成福教授認同美國公共倫理學家?guī)扃甑膭澐?，即認為政府責任有主觀責任和客觀責任兩個方面的內(nèi)容，具體而言，主要包括道德責、政治責任、行政責任、政府的訴訟責任和侵權(quán)賠償責任[6]。蔡放波教授認為政府責任制度包括憲法責任、政治責任、行政法律責任和行政道德責任[7]。在吸收借鑒前人研究的基礎(chǔ)上，筆者認為，政府責任體系的基本內(nèi)容應(yīng)包括憲法責任、政治責任、行政責任、法律責任、道德責任五個基本方面。

1.憲法責任。憲法責任可分為積極的憲法責任和消極的憲法責任。積極的憲法責任是指政府在行政過程中必須以憲法為根本的活動準則，維護憲法尊嚴、保證憲法實施。消極的憲法責任即是違憲責任。中華人民共和國憲法序言明確規(guī)定：“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。第五條同時規(guī)定：“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。責任承擔方式主要是彈劾、罷免、辭職、宣告無效、拒絕適應(yīng)、撤銷等。違憲責任是一種由違憲行為引起的特殊的法律責任。

2.政治責任。所謂政治責任，一方面是指政府機關(guān)及其工作人員的所作所為，必須合乎人民的利益、權(quán)利和福利，其決策必須合乎人民的意志和利益。如果政府決策失誤或行為有損國家和人民利益，雖不受法律追究，卻要承擔政治責任。另一方面，行政機關(guān)的首長要負責決策得到有效的貫徹執(zhí)行。行政首長有責任拿出有效的措施，推動其下屬按既定的目標行事，以確保決策得到很好的貫徹落實。同時，如果行政首長對其所管轄的部門用人不當、管理不力、工作失察，或在發(fā)現(xiàn)問題后又沒有采取補救措施，從而造成重大損失，要承擔政治責任。這是行政首長對其職務(wù)行為所負有的連帶政治責任。發(fā)端于英國的政府的政治責任，隨著議會權(quán)力的擴大，大臣們?nèi)找嬲J識到在政治上同議會多數(shù)保持一致的重要性。在民主憲政國家，議會對政府監(jiān)督或者說保證政府政治責任實現(xiàn)的主要手段有：(l)詢問和質(zhì)詢。(2)重大問題調(diào)查權(quán)。(3)倒閣權(quán)。(4)彈劾。除此而外，議會還通過行政立法的審查，政府預(yù)算的審查來行使對政府的政治監(jiān)督。

3.行政責任。除了憲法責任、政治責任，政府在其體系內(nèi)部，對上下級行政機關(guān)、領(lǐng)導及職務(wù)更須任勞任怨地負行政責任或義務(wù)。政府各級行政部門一旦建立，經(jīng)法定程序進人行政體系的公職人員，一經(jīng)確立行政職務(wù)關(guān)系，政府機關(guān)及其公職人員應(yīng)當遵守法定的權(quán)限，不越權(quán)行事。在層級控制體系中，對上有服從的責任和義務(wù)，對下有監(jiān)督的權(quán)力。政府機關(guān)和公務(wù)人員執(zhí)行職務(wù)，除司法人員依法審查的訴訟案不受上級的干涉外，一切行政機關(guān)和行政人員對上級的命令有忠實服從的義務(wù)和責任。在執(zhí)行職務(wù)的過程中，有保守秘密的責任和義務(wù)，無論是否主管事務(wù)，均不得泄漏；亦不得以私人或代表機關(guān)的名義任意發(fā)表有關(guān)職務(wù)的談話。行政機關(guān)及其公務(wù)人員的行為自當符合法定的目的，不濫用職權(quán)，不容假借權(quán)力，以圖本身的利益或圖利他人或加害于人；行政機關(guān)和公職人員自當合理行使裁量權(quán)，避免行政失當。凡屬諸端皆屬于行政責任。[8]政府的行政責任多是通過行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督實現(xiàn)的。

盡管各國政府體系存在差異，但在保證落實行政責任的內(nèi)部機制上，在官僚制內(nèi)部，皆有許多共通的方式，如指揮、指導、請示、指示、確認、批復(fù)、備案、審核、撤銷、變更、廢止、強制執(zhí)行、獎懲、管理考核等等。

4.法律責任。按照行政法學理論，法律責任是指行政主體及其工作人員因違反行政法律規(guī)范而依法必須承擔的法律責任，有人又稱其為行政法律責任。行政法要求政府及其公職人員在行使職權(quán)時應(yīng)當符合行政權(quán)設(shè)置的目的，遵守法定權(quán)限，不濫用職權(quán)，不越權(quán)行事，不行政失職，不借權(quán)力之名，而圖自身或他人的利益，或損害他人的利益；行政機關(guān)及其公職人員應(yīng)當合理地行使法律所賦予的自由裁量權(quán)；否則就應(yīng)當承擔相應(yīng)的法律后果，即政府承擔行政法律責任。在現(xiàn)代民主國家，政府承擔訴訟責任，或者司法機關(guān)對政府行使行政權(quán)力進行審查，對違法活動通過司法活動予以糾正，并對由此給公民、法人權(quán)益造成的損害予以相應(yīng)補償，同時追究政府違法的法律責任，已成為責任政府和法治政府不可缺少的一個重要環(huán)節(jié)和制度。與其他政府責任形式相比，法律責任一般與違法相聯(lián)系，是一種消極責任，它意味著國家對政府機關(guān)及其工作人員違法行為的否定性反應(yīng)和譴責。

5.道德責任。中國有著很悠久的道德文化，相對于西方重視法律這種約束機制，中國更加重視道德信念。儒家學派作為中國道德文化的典型代表，從它所提倡的格物、致知、正心、誠意、修身、齊家、治國、平天下中，我們可以看到中國古人對道德倫理的重視。宋代呂本中的《管鍵》中對官員的道德要求描述：“當官之法，唯有三事，曰清、曰慎、曰勤。知此之者，可以保碌位，可以遠恥辱，可以得上之知，可以得下之援”，“清”、“慎”、“勤”，這是君主專制時代對行政之道德規(guī)范的明確要求，通稱之為官箴。責任政府要求，政府官員必須承擔道德責任。道德責任是指政府及其公務(wù)員依法行使公共權(quán)力、從事公共事務(wù)管理時必須承擔的道義上的責任。所謂道義上的責任，也就是指政府及其公務(wù)員雖然不違憲也不違法，但如果行為明顯與社會公德和公序良俗相悖，就應(yīng)承擔的道德責任?！肮残姓o論在總體上還是在行政人員個體那里，都應(yīng)當把維護公共利益作為不可移易的目標，任何脫離這一目標的行為，都是對其責任的背離，而且應(yīng)當承擔其后果和責任，即使得不到法律的懲罰的話，也應(yīng)受到道德的譴責?！盵9]

三、我國責任政府制度存在的缺陷及完善對策

良好有效的制度安排是實現(xiàn)責任政府前提條件，但是，我國在建立責任政府的進程中，還存在很多制度漏洞，下面試就此問題進行分析，并提出對策建議。

1.憲法責任制度的缺失及其對策。按照民主法治原理，任何違法行為都應(yīng)被追究法律責任，違憲責任的追究亦不例外。然而，在我國違法行為一般只限定為刑事違法、民事違法、行政違法，追究的也只有刑事、民事、行政法律責任，而沒有違憲責任。我國民間常流行“不怕違憲，只怕違法”的說法，之所以有這種說法，其主要原因在于沒有專門的追究違憲責任的機構(gòu)和具體實施的程序。目前我國有權(quán)力對憲法進行解釋和監(jiān)督的是機關(guān)是全國人大及其常委會。而全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施主要采取會議方式，而且全國人大及其常委會職責廣泛，會期短，議程多，因而無暇顧及且難以勝任憲法監(jiān)督。此外，追究違憲責任的專業(yè)性、技術(shù)性、經(jīng)常性及司法性與最高權(quán)力機關(guān)的職能及活動方式又相去甚遠，加之沒有可操作的法律程序，使得這種憲法監(jiān)督制度并沒有起多少實際作用。

因此,筆者認為我國很有必要借鑒西方發(fā)達國家的做法，建立追究違憲責任的機構(gòu)和程序，通過違憲審查和憲法訴訟制度來保障憲法的實施，具體落實憲法的權(quán)威和最高法律效力。同時，使普通公民、社會組織能依據(jù)憲法來維護自己的正當權(quán)利。

2.政治責任的虛化及其完善措施。在政治責任方面，我國政府主要由人民代表大會及其常務(wù)委員會來監(jiān)督并實施，其顯然要比西方議會對政府監(jiān)督形式要多樣化，主要包括：（1）聽取和審議人民政府的工作報告；（2）審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報告；（3）審查行政法規(guī)、地方政府規(guī)章；（4）對法律的實施進行檢查監(jiān)督（簡稱“執(zhí)法檢查”）；（5）詢問和質(zhì)詢；（6）特定問題調(diào)查；（7）罷免和撤銷政府組成人員的職務(wù)；（8）人民代表大會代表對政府部門的工作進行評議；（9）人民代表大會常務(wù)委員會對政府組成人員進行述職評議。

黨的十一屆三中全會以來，各級人大運用各種形式，對政府及其工作部門進行監(jiān)督，并追究了其政治責任。然而，我國在政府政治責任的追究方面還存在諸多問題。第一，目前中央到地方各級地方政府制定的問責制度很不規(guī)范，立法層次也較低，而且存在不規(guī)范性和不穩(wěn)定性。第二，而憲法對政治責任的規(guī)定又過于抽象，缺乏具體的規(guī)范和操作程序，例如對于政府工作報告或政府提出的重要議案若未獲人大通過，應(yīng)當如何處理，憲法中卻沒有規(guī)定。再如質(zhì)詢制度，我國《憲法》第73條規(guī)定的關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定，只是規(guī)定了質(zhì)詢案的提出及答復(fù)程序，對于政府的答復(fù)存在的問題卻沒有后續(xù)責任追究制度的保障。筆者認為，為便于政治責任的落實，應(yīng)將國外一些較為成熟的做法納入我國的法律體系，以法律的方式來監(jiān)督政治責任的實施。當前特別應(yīng)在完善人大對政府和政府部門的政治責任追究制度、行政首長負責制、彈劾權(quán)行使等方面用法律的形式進行界定，以便實際操作。

3.行政責任機制分析。行政責任制度建設(shè)應(yīng)該包括行政機構(gòu)工作責任制、行政首長負責制和政府績效評估制等方面。我國在這些制度的建設(shè)和執(zhí)行中存在一些突出的問題。第一，行政機構(gòu)責任界限的混亂。在上下級政府之間、同級政府各職能部門之間的職責權(quán)限界定上缺乏明確統(tǒng)一的法律規(guī)定，尤其是同級政府不同職能部門之間存在大量職能交叉、政出多門、多頭管理現(xiàn)象，導致責任主體的模糊化和虛擬化。第二，行政首長負責制的不健全。我國的行政首長負責制，只有下級對上級負責得到了很好履行，而上級對下級的工作、授予的資金、權(quán)力連帶責任的標準、負連帶責任的方式等都沒有明確細致的規(guī)定。只有在下級發(fā)生重大的、受輿論廣泛關(guān)注的重大過失時，迫于社會公眾壓力而不得已實行之。但在這種外部力量介入情況下，行政首長承擔的實際上是政治責任而不再是行政責任。第三，政府績效評估制度的缺失。我國政府尚未建立起一套科學的績效評估體系，評估方法單一落后評估程序不科學透明，評估人才匱乏，政府寧愿將有限資金投入日常例行事務(wù)中，也不愿將有限的資源用于推行評估工作上，這嚴重制約了政府問責制的推行。

因此在我國，要完善行政責任機制，首先要理順行政機構(gòu)職能或責任的界限，完善行政首長負責制，使得行政責任的實現(xiàn)成為可能，而且有法可依，有據(jù)可循。其次，要盡快建立和健全政府績效評估制度，以使政府責任成為可以衡量和評價的對象。第三，加大行政責任的懲戒力度。應(yīng)讓受責的公務(wù)員感受到行政責任缺失對公務(wù)員個人利益也是一種損失，增大公務(wù)員失職、瀆職、不作為的成本。

4.法律責任的制度建設(shè)與完善。改革開放以來，我國行政法制建設(shè)取得了不小的成就。行政訴訟法、國家賠償法、行政復(fù)議法、行政許可法等一系列法律的通過和實施，都為行政法律責任的追究提供了可行的途徑。然而，我國政府的行政法律責任的追究仍存在很多問題。首先，行政程序價值沒有得到應(yīng)有重視。我國雖然制定了某些包含一定行政程序的法律規(guī)范，但所規(guī)定的程序內(nèi)容過于簡單、概括，缺乏實施細則，不易把握和操作，程序立法和程序執(zhí)法不健全，直接導致行政執(zhí)法行為的混亂和各自為政。第二，行政訴訟制度不完善。一是行政案件起訴難。我國的《行政訴訟法》雖然對行政相對人的起訴有規(guī)定，但條件過于嚴格，從而使行政相對人實際上被剝奪了訴訟的權(quán)利。二是對《行政訴訟法》中的一些重要規(guī)定，我國司法界和理論界尚未達成一致。如行政訴訟的受案范圍，對具體行政行為的解釋等。第三，我國的國家賠償制度不完善。實踐中許多行政侵權(quán)行為無法得到救濟；行政賠償?shù)姆秶^窄；只賠償直接損失，對間接損失和精神損失不予賠償這都導致了法院在審判政府侵權(quán)賠償?shù)乃痉▽嵺`中存在著無法可依或即使有賠償依據(jù)但與民事賠償相比過低的現(xiàn)象。

在以上方面，我國的立法者應(yīng)該盡快出臺行政程序方面的立法，從重視實體法到實體法與程序法的并重；針對現(xiàn)有的缺陷加快修改完善我國的行政訴訟制度與國家賠償制度。使得政府法律責任落到實處。

5.道德責任機制分析。道德責任的實現(xiàn)主要依賴于公務(wù)員的道德“自律”，而這種基于公務(wù)員意識自覺和倫理修養(yǎng)的“自律”是一個內(nèi)在的軟性約束機制，而非外在的強制機制。這就使得政府道德責任的實現(xiàn)變成極其困難的事情。在這方面，西方一些國家的做法是強化約束機制。例如：第一，加強行政道德立法，使公務(wù)員承擔道德責任有法可依。1978年美國國會通過的《公務(wù)員道德法》，2001年，意大利出臺的公務(wù)員《道德法典》等等。第二，建立專門機構(gòu)，負責處理公務(wù)員違反行政道德但又尚未構(gòu)成違法和犯罪的行為。如美國國會設(shè)有專門的道德委員會，其職能是對公務(wù)員的操守予以監(jiān)督，凡是違反道德但又構(gòu)不成犯罪的，由道德委員會督促其主動辭職。第三，加大輿論監(jiān)督力度，形成一種良好的行政道德氛圍。

從整體上看，我國目前還缺少政府倫理和公務(wù)員倫理方面的立法。這使我國政府的倫理責任歸于虛無。因此，筆者認為應(yīng)當加快制定中國的《政府道德責任法》來規(guī)范政府和公務(wù)員的道德責任。建立并嚴格實行行政倫理上公開承認錯誤、引咎辭職等方面的制度。

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[責任編輯：陳合營]

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1002-7408（2010）06-0019-03

陳素慧（1973-），女，陜西富平人，西藏民族學院管理學院副教授,研究方向：公共政策、責任政府。