試論當前我國政策創(chuàng)新的制約因素及路徑選擇

唐慶鵬,康麗麗

(南京師范大學泰州學院,江蘇泰州 225300)

試論當前我國政策創(chuàng)新的制約因素及路徑選擇

唐慶鵬,康麗麗

(南京師范大學泰州學院,江蘇泰州 225300)

政策創(chuàng)新是以新的理念為指導對政策進行改革、完善和發(fā)展,以適應新的政策環(huán)境的政府行為和活動。政策創(chuàng)新是對整個政策過程的創(chuàng)新和突破,是政策實踐的積極探索。政策創(chuàng)新受內結構和外結構諸多因素影響,當前應著力從觀念、主體、配套機制、法制化、政策學習等方面著手加快推進政策創(chuàng)新。

政策創(chuàng)新;制約因素;解決辦法

政策創(chuàng)新既是國家創(chuàng)新體系的重要組成部分,也是政府創(chuàng)新的重要組成部分。當前,對作為政府管理國家和社會的基本工具或手段的公共政策創(chuàng)新已經(jīng)引起各方的關注,“在新形勢下,我國在政策、法規(guī)和法律上的創(chuàng)新任務十分繁重”[1],政策創(chuàng)新從理論研究到實踐運用,都已經(jīng)迫在眉睫。

一、政策創(chuàng)新的涵義

所謂政策創(chuàng)新是指以新的理念為指導對公共政策進行改革、完善和發(fā)展,以適應新的政策環(huán)境的政府行為和活動。政策創(chuàng)新既是對舊政策的改革,又是對新政策的探索發(fā)展;既強調政策內容的開拓創(chuàng)新,又注重政策全過程的創(chuàng)新;既關注政策效益最大化,又注重政策成本的控制。具體來說,政策創(chuàng)新至少包括四個方面:

1.政策創(chuàng)新要有新理念為指導。政策創(chuàng)新理論認為,公共政策創(chuàng)新首先是一種理念上的突破,特別強調理念的先導作用?！八枷虢夥攀巧鐣兏锏那疤?理念創(chuàng)新是一切創(chuàng)新的先導”[2]。政策創(chuàng)新作為創(chuàng)新體系的重要組成部分,當然也要以理念的創(chuàng)新為先導?！坝^念創(chuàng)新和實事求是是政策創(chuàng)新的重要前提,觀念的創(chuàng)新決定著政策創(chuàng)新的進程?！盵3]

2.政策創(chuàng)新是政府和民眾雙方的互動行為與活動,是一項持續(xù)的系統(tǒng)工程。政策創(chuàng)新的“新”不僅體現(xiàn)在內容上“新”,更應該貫徹于整個系統(tǒng)過程,特別是引入多元主體參與政策全過程,而且“公共政策創(chuàng)新在政策過程的各個環(huán)節(jié)都有可能發(fā)生,而決策與執(zhí)行環(huán)節(jié)的創(chuàng)新可能更重要”[4]。

3.政策創(chuàng)新是適應新的政策環(huán)境的需要。創(chuàng)新既是一種改變,更重要的是一種適應。改變現(xiàn)有的存在,使之適應社會的發(fā)展變化,這才是創(chuàng)新的根本?！肮舱邉?chuàng)新從根本上說是對社會發(fā)展變化的一種適應”[5]。政策系統(tǒng)的環(huán)境不僅向系統(tǒng)提出政策要求,而且還提供公共政策內容結構和公共政策價值的選擇取向。

4.政策創(chuàng)新是有價值、有成本的行為活動。一方面,政策創(chuàng)新的目的不是一般的實現(xiàn)治理的目標和責任,而是發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新機會,獲得創(chuàng)新凈收益,政策創(chuàng)新就是一次利益的權威性再調整、再分配。因而,在這一過程中必然有群體發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新所帶來的機會,獲得創(chuàng)新收益。另一方面,政策創(chuàng)新同時是政府有成本的活動。成本包括設計、制定和組織實施新政策的費用,清除既存政策的費用,消除變革阻力的費用及政策創(chuàng)新的機會成本等等。

二、政策創(chuàng)新的制約因素分析

目前,我國政策創(chuàng)新受多種因素的制約,按照政策創(chuàng)新系統(tǒng)的邊界來看,可以從外結構性因素和內結構性因素兩個維度加以分析。

1.政策創(chuàng)新的內結構性因素。按照決策主體邊界,政策創(chuàng)新主體自身的一系列影響因素構成了政策創(chuàng)新的內結構環(huán)境。而這些影響因素中,理念是先導,官員考核制度是動力,規(guī)范化是根本保障。第一,決策理念是政策創(chuàng)新的首要制約因素。所謂決策理念,是指人們在現(xiàn)實的決策活動之前建立起來的關于決策的前提條件、途徑、步驟等的觀念模型。決策理念的本質規(guī)定是指能夠反映客觀規(guī)律和主體的現(xiàn)實需求。決策過程中必須遵循的客觀規(guī)律和內在根據(jù)是進行決策活動的重要依據(jù)和行為規(guī)范,是實現(xiàn)決策活動科學化、合理化的重要保證。決策理念作為一個系統(tǒng),其內在規(guī)定包括主體目的、客體規(guī)律、系統(tǒng)思維、技術創(chuàng)造等具體內容。理念的創(chuàng)新是一切創(chuàng)新的先導,涉及到政策創(chuàng)新,這里包含了兩層意思:一是包括政策創(chuàng)新在內的創(chuàng)新活動應該在一定的理念指導下進行,不能盲目進行;二是要實現(xiàn)政策創(chuàng)新,首先應該創(chuàng)新理念,創(chuàng)新的理念逐步轉化為治國理政的制度規(guī)范和工作機制,從而傳達到政策創(chuàng)新中來。因而,決策理念對政策創(chuàng)新的制約主要體現(xiàn)在對政策創(chuàng)新的指導上。第二,官員考核機制是政策創(chuàng)新的動力因素。政績考核制度一定程度上形成了政策創(chuàng)新的重要的激勵作用,政府官員既可能為追求與維護公共利益、不斷增強政府合法性的基礎而進行政策創(chuàng)新,也有可能是為實現(xiàn)自身的個人目標、追求自身的個人發(fā)展而進行政策創(chuàng)新。精心設計的科學合理的官員考核機制可以內化為官員推動政策創(chuàng)新的巨大動力。合理的考核機制如果能包含政府官員是否具有獨特的政策規(guī)劃能力,能否進行政策創(chuàng)新等,必然會極大地刺激政府官員政策創(chuàng)新,反之亦然。同時,合理的考核機制還有利于激勵官員不斷學習以提高自身知識素質,考核機制提供了“天高任鳥飛”的環(huán)境。沒有勇氣或不思進取的人隨著時間的推移,必將產(chǎn)生越來越大的壓力,從而促進其轉化或被淘汰。第三,規(guī)范化是決定政策創(chuàng)新持續(xù)進行的根本保障?！耙?guī)范化是現(xiàn)代公共政策的一個基本原則”[6],規(guī)范化同樣也是政策創(chuàng)新的重要原則。一是政策創(chuàng)新要有規(guī)范的技術程序保障?？茖W合理的技術程序主要包括政策問題的診斷、政策方案的設計、政策的合法化以及政策的修正等步驟,發(fā)揮制度程序應有的現(xiàn)實功能將技術程序制度化、法律化既有可能又有必要。程序的規(guī)范化有利于為相關的政策制定和政策問題的解決提供科學的技術支撐和規(guī)范的制度保障。二是政策創(chuàng)新的成果需要規(guī)范化。政策創(chuàng)新的成果規(guī)范化是指政策創(chuàng)新形成的政策產(chǎn)品以制度化的形式保持并推廣開來。政策創(chuàng)新成果如果不能適時規(guī)范化,政策創(chuàng)新便不能實現(xiàn)其價值最大化,甚至隨時間的推移,政策創(chuàng)新有被埋沒的可能。當然,一項政策創(chuàng)新成果是否具有規(guī)范的必要和意義,還需要通過一定時間的實踐檢驗。

2.政策創(chuàng)新的外結構性因素。政策環(huán)境是政策創(chuàng)新的外部決定因素,“公共政策過程作為政治產(chǎn)品的生產(chǎn)過程,生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)、由誰生產(chǎn)等,完全取決于公共政策環(huán)境變化所產(chǎn)生的新的需求”[7]。作為涉及政策全過程的政策創(chuàng)新,同樣受制于外部環(huán)境。影響和制約政策創(chuàng)新的外部因素多種多樣,其中政府府際間競爭、公共參與及政策的路徑依賴效應是最為突出的外部制約因素。第一,府際間競爭是政策創(chuàng)新的重要誘致因素。府際間的競爭力包括縱向和橫向競爭。縱向競爭是指中央政府與地方政府間的競爭,其競爭指向是集權與分權的競爭。橫向競爭是指地方政府之間的競爭,地方政府間的競爭是建立在地區(qū)間綜合實力、地區(qū)間競爭力的基礎上。改革開放以來,隨著我國市場化改革和政府在經(jīng)濟領域分權的展開,政府之間圍繞經(jīng)濟資源展開激烈競爭,從而各級各類政府不斷謀求加強自身競爭優(yōu)勢,而確立競爭優(yōu)勢的一個基本路徑是不斷創(chuàng)新,包括政策創(chuàng)新。在中國社會轉型期,政府之間的競爭更多地表現(xiàn)為政策創(chuàng)新的競爭,通過各種政策的制定和執(zhí)行以提升一個地區(qū)的競爭力。政府間的各種競爭要求政策制定者不斷提高素質,增強決策能力。競爭產(chǎn)生壓力,壓力促使政府創(chuàng)新,從而推動政府政策創(chuàng)新。第二,公共參與是政策創(chuàng)新的合法基礎?！肮舱邉?chuàng)新中失敗的重要原因在于缺乏應該具有的合法性”[8]。合法性是公共政策的生命,一項政策只有具有合法性才能得到社會的認同和遵循。在現(xiàn)代社會中,公共政策的合法性基礎又源自社會公眾的普遍認同和接受,而且也只有當政策得到廣泛的社會支持時,它才能擁有較高水平的合法性,獲得較高水平的政府效能。公共政策創(chuàng)新是對傳統(tǒng)政策的一種新突破,在這一過程中,會受到諸多傳統(tǒng)勢力的阻礙,通過擴大公眾參與,對于順利推進政策創(chuàng)新有著很好的促進作用。對于提升政策創(chuàng)新來說,公民參與的意義在于,可提供創(chuàng)新所需要的智慧、知識以及信息。公民參與可以集中民眾智慧,吸收不同領域知識,并為政府管理者提供及時有效的信息,從而提升政府政策創(chuàng)新能力。公共參與實際上是政策創(chuàng)新民主化的體現(xiàn),它涉及到政策制定、政策執(zhí)行等諸多環(huán)節(jié),政策創(chuàng)新能否吸納廣泛的公共參與,獲得廣泛的民眾支持直接決定了政策創(chuàng)新的合法性。政策創(chuàng)新的民主化有利于公眾對公共政策創(chuàng)新的充分理解并能夠獲得制定、執(zhí)行等多方面的支持,有利于推進政策創(chuàng)新的進行,即“民主的力量是公共政策創(chuàng)新活動根本動力,也是決定政策創(chuàng)新活動性質的客觀因素”[9]。第三,路徑依賴效應的影響。路徑依賴是道格拉斯·C·諾斯將人類技術演進過程中的自我強化現(xiàn)象的論證推廣到制度變遷方面的新解釋。他認為制度變遷和技術變遷一樣存在報酬遞增和自我強化機制。這種機制使制度變遷一旦走上某一條路徑,它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到自我強化。所以人們過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇,沿著既定的路徑,經(jīng)濟和政治制度的變遷可能進入良性循環(huán)的軌道,迅速優(yōu)化;也可能順著原來錯誤的路徑繼續(xù)下滑,最終被“鎖定”在一種惡性循環(huán)的無效率狀態(tài)[10]。這種路徑依賴理論同樣適用于政策創(chuàng)新,政策創(chuàng)新對舊政策、舊制度的路徑依賴,通過三個維度顯現(xiàn):一是政策創(chuàng)新的歷史初始條件會提供強大的制度慣性,沿著初始的改革路徑和既定的方向運行。二是意識形態(tài)和認知能力對制度的穩(wěn)定和變革具有重要作用,人們總希望按以往的經(jīng)驗繼續(xù)下去。三是已成型的政策、制度中所形成的既得利益集團會出于自身利益的考慮極力維護現(xiàn)行的制度,阻礙制度創(chuàng)新。

三、新時期我國政策創(chuàng)新的路徑

新時期我國面對日益復雜和變幻莫測的國際國內環(huán)境,政策問題變得更加復雜且呈現(xiàn)發(fā)展變化態(tài)勢,這要求政府必須能夠根據(jù)實際情況作出科學合理的決策,從而很好地解決政策問題,實現(xiàn)善治。這也就要求政府在行使公共政策時必須不斷改進、不斷尋求突破,進行政策創(chuàng)新。

1.轉變觀念,創(chuàng)新思維,積極進行政策創(chuàng)新探索。第一,政策創(chuàng)新首先要轉變落后的保守的觀念。當前主要是破除害怕創(chuàng)新、創(chuàng)新觀念淡薄兩種觀念的阻礙。前者是因為對政策創(chuàng)新的結果持悲觀態(tài)度,不敢進行創(chuàng)新嘗試;后者是因為行政官員自身的素質問題,沒有積極開拓創(chuàng)新的意識。第二,加強培養(yǎng)政策主體的創(chuàng)新思維。面對日益復雜的政策環(huán)境,采取常規(guī)思維模式認識和處理遇到的問題,已經(jīng)難以獲得滿意的效果,這就必須適當?shù)耐黄瞥Ｒ?guī)思維的束縛,運用創(chuàng)新思維如逆向思維、組合思維、收斂性思維和發(fā)散性思維等解決政策問題。第三,加強政策主體的知識提升和經(jīng)驗積累。知識和經(jīng)驗為創(chuàng)新活動提供了基礎,尤其在體制改革和社會轉型的特殊環(huán)境中,我們面臨的是大量的、前所未有的、結構復雜的政策問題,若要拿出令人滿意的創(chuàng)新政策方案,必須不斷增加知識存量和優(yōu)化知識結構。

2.充分發(fā)揮中央、地方政府及人民群眾三個政策創(chuàng)新主體的積極性,形成良性政策創(chuàng)新機制。我國在政策創(chuàng)新中,基層民眾有創(chuàng)新的原動力。公共政策的創(chuàng)新是在互相依賴的行動者的網(wǎng)絡中完成的,如果過于注重政府單方面的作用,忽視政策行動者多層次性和異質性,必定會帶來公共政策的失敗。因而,當前有必要廣泛吸納民眾參與到政策創(chuàng)新過程中,形成中央、地方政府、民眾三者互動的機制。具體包括擴大民眾的知情權和參與權,拓寬利益表達渠道;保障中央權威,增強統(tǒng)籌協(xié)調;適當增強地方自主權,保護和調動地方政府的積極性。此外,在政策創(chuàng)新整個過程中,一方面,應該對相關行政官員、民眾進行有效的政策宣傳、教育,使之能更好地參與到政策創(chuàng)新中來,減少政策創(chuàng)新的阻力;另一方面,政務公開是參與的前提,當前有必要增加政策創(chuàng)新過程的公開化、透明化,以促進多主體有效參與。

3.推動政策創(chuàng)新配套機制建設。現(xiàn)代公共政策創(chuàng)新實質是政策全系統(tǒng)、全過程的創(chuàng)新,不僅關注政策形成及落實的創(chuàng)新,而且關注對公共政策其他配套機制的研究,包括考評機制、糾錯機制、責任追究機制等。政策創(chuàng)新是對處理實踐中的某一社會問題及其衍生問題的一種探索,其中存在著諸多不確定因素,因而需要在充分信息反饋的基礎上對其進行評估,繼而對其糾錯,同時對造成的損失進行責任追究。此外,要進一步完善政績考核機制,將政策創(chuàng)新納入政績考核指標,形成政府官員進行政策創(chuàng)新的強大內動力,進而促進政策創(chuàng)新。所以,我們在進行政策創(chuàng)新時務必要注意切實推動相關配套機制的建設,只有建立和完善諸如評估機制、糾錯機制、責任追究機制、激勵機制等配套機制,充分發(fā)揮其應有的作用,才能保證政策創(chuàng)新順利進行。

4.將政策創(chuàng)新納入法制化軌道。法制化內在的本質要求是人的能動性只能在法律規(guī)定的范圍內發(fā)揮作用,而不能超越法律。作為政府的能動性重要體現(xiàn)的政策創(chuàng)新,并非可以隨心所欲地進行,必須符合條例規(guī)定的一系列前提條件,應當遵循憲法的規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則,經(jīng)過提出建議、制定計劃及方案、組織實施、效果評估等基本程序;應堅持公開、公平、公正、科學民主的原則,廣泛吸收和鼓勵公眾參與,兼顧各方面利益,保障人民群眾分享改革創(chuàng)新成果;工作計劃及方案的制定,應當進行充分的調查研究,并按照有關規(guī)定組織專家論證、技術咨詢和預測評估。因而,一方面,加強有關創(chuàng)新法律法規(guī)建設,使政策創(chuàng)新活動做到有法可依,使政策創(chuàng)新制度化、規(guī)范化,更重要的是在法律范圍內為政策創(chuàng)新拓展新的空間。另一方面,在時機成熟時,將在長期的政策創(chuàng)新實踐中得來的經(jīng)驗總結起來,并以法律的形式加以固定。

5.加強政策學習。政策學習包括兩方面:一方面,積極吸取以往政策改革的經(jīng)驗教訓,避免在政策創(chuàng)新中再次出現(xiàn)同樣的錯誤;另一方面,積極學習其他地方政策創(chuàng)新成功的經(jīng)驗。前者我們必須建立在科學、準確的政策評估、政策分析的基礎上,只有通過科學、準確的政策評估、政策分析,我們才能真正了解以往政策改革受挫、甚至無效的真正原因,才能從中吸取經(jīng)驗教訓。后者則需要國家賦予地方更多的政策創(chuàng)新的自主權,使地方政府在不違背國家總體規(guī)劃的前提下,根據(jù)本地實際嘗試各種創(chuàng)新模式,這樣有利于政策創(chuàng)新探索的多樣化,地方政府間相互學習政策創(chuàng)新成功經(jīng)驗和總結失敗教訓,不斷深化政策創(chuàng)新。

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A

1671-6701(2010)01-0049-04

2010-01-06

唐慶鵬 (1983-),男,安徽樅陽人,碩士,南京師范大學泰州學院教師;康麗麗 (1983-),女,江蘇如東人,碩士,南京師范大學泰州學院教師。

[責任編輯 常和平]