上海人大立法三十年：歷程、經(jīng)驗(yàn)、前瞻

□鄭輝

一、發(fā)展軌跡：與改革開放相伴相行

1979年12月29日，上海市人大根據(jù)憲法和法律的決定，設(shè)立了它的常務(wù)委員會(huì)，并被賦予地方性法規(guī)的制定權(quán)。回顧上海市人大地方立法30年的實(shí)踐軌跡，可以清晰地看到，改革開放的30年，始終伴隨著上海人大立法前行的鏗鏘足音。改革開放為地方立法的發(fā)展筑就了廣闊的舞臺(tái)，地方立法為改革開放向縱深推進(jìn)提供了有力的法制保障。

1978年12月召開的具有劃時(shí)代意義的黨的十一屆三中全會(huì)全面總結(jié)了建國(guó)以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)特別是“文化大革命”的慘痛教訓(xùn)，作出把全黨工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)的重大決策，從而開啟了中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了民主法制建設(shè)的重大轉(zhuǎn)折。正是在這樣的背景下，中央和地方開始加強(qiáng)立法工作，逐步扭轉(zhuǎn)“無(wú)法可依”的局面。從1980年到1990年，上海市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)和法規(guī)性問題決定達(dá)到65件，內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生、科技、城市建設(shè)與管理、環(huán)境和資源保護(hù)等各個(gè)方面，形成了第一次立法高潮。盡管現(xiàn)在看來(lái)其中大部分法規(guī)已經(jīng)完成了歷史使命，目前仍然生效的只有16件，但不可否認(rèn)它們?cè)谔囟v史條件下所發(fā)揮的規(guī)范、引導(dǎo)、促進(jìn)和保障作用。

1992年，黨的十四大提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，標(biāo)志著改革開放進(jìn)入了新的歷史時(shí)期。人們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須以完備的法制為基礎(chǔ)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)。江澤民同志曾明確指出：“世界經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐證明，一個(gè)比較成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必然要求并具有比較完備的法制。”因此，加強(qiáng)立法工作，建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律體系，特別是抓緊制定與完善保障改革開放、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、規(guī)范市場(chǎng)主體的微觀經(jīng)濟(jì)行為的法律法規(guī)成為這一時(shí)期的中心任務(wù)。上海市人大常委會(huì)積極回應(yīng)這一現(xiàn)實(shí)需求，僅在1995年至1997年的三年間就制定了39部地方性法規(guī)，對(duì)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、技術(shù)市場(chǎng)規(guī)范、價(jià)格管理、外商投資企業(yè)審批、人才流動(dòng)和外高橋保稅區(qū)建設(shè)等方面進(jìn)行制度規(guī)范，較好滿足了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)法律規(guī)則的制度供給，且不少新的制度設(shè)計(jì)為國(guó)家相關(guān)法律的出臺(tái)積累了經(jīng)驗(yàn)。

1997年，黨的十五大確立了“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的方略，成為新中國(guó)民主法制建設(shè)新的里程碑，同時(shí)也對(duì)地方立法產(chǎn)生了重大影響。法治意味著國(guó)家權(quán)力應(yīng)當(dāng)受憲法和法律的制約，地方立法必須符合上位法的規(guī)定。“法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，法與時(shí)宜則有功?！彪S著行政處罰法、立法法、行政許可法和監(jiān)督法的相繼頒布實(shí)施，以及2001年中國(guó)加入WTO時(shí)的鄭重承諾，對(duì)地方立法權(quán)的規(guī)范行使提出了剛性要求。針對(duì)社會(huì)主義法制建設(shè)的新要求，上海市人大一方面著重加強(qiáng)制度建設(shè)，完善立法程序，提高立法質(zhì)量；另一方面，及時(shí)對(duì)歷年制定的法規(guī)進(jìn)行大規(guī)模清理，解決了歷史遺留問題，逐步形成立、改、廢相結(jié)合的工作機(jī)制，使所立之法不斷適應(yīng)改革與發(fā)展的需要而與時(shí)俱進(jìn)。

縱觀30年走過(guò)的歷程，上海市人大的地方立法與改革開放相伴相行，與社會(huì)轉(zhuǎn)型同步推進(jìn)。地方立法對(duì)實(shí)施國(guó)家法律、探索改革路徑、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、構(gòu)建和諧社會(huì)，起到了積極的推動(dòng)、促進(jìn)和保障作用。

二、歷程回放：特色立法碩果累累

1980年3月5日，上海市七屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了《上海市區(qū)、縣人民代表大會(huì)選舉暫行實(shí)施細(xì)則》，這是上海市制定的第一部地方性法規(guī)。30年來(lái)，上海市人大及其常委會(huì)共制定地方性法規(guī)202件，修改地方性法規(guī)148件次，其中已廢止和自然失效的地方性法規(guī)54件，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)148件，作出法規(guī)解釋和法規(guī)性問題的決定21件，現(xiàn)行有效的6件。這些法規(guī)已成為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分。

立法成績(jī)不僅僅體現(xiàn)在數(shù)量上，更重要的是立法質(zhì)量和實(shí)施效果。地方立法的質(zhì)量很大程度取決于立法者能否準(zhǔn)確把握地方的特殊矛盾，解決地方的實(shí)際問題。地方特色是地方立法的生命，是地方性法規(guī)的靈魂，是體現(xiàn)立法智慧的標(biāo)尺，也是衡量地方立法質(zhì)量和價(jià)值的基本標(biāo)準(zhǔn)。在這一點(diǎn)上，上海市人大地方立法取得了顯著成績(jī)。

地方立法的一項(xiàng)重要任務(wù)，就是在中央立法尚付闕如時(shí)，先行探索，先行嘗試，開展先行性立法。在30年立法實(shí)踐中，上海創(chuàng)下了多項(xiàng)“全國(guó)第一”，不僅為本市的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供了有力的法制保障，同時(shí)也為國(guó)家的相關(guān)立法積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。例如，1983年制定的《上海市古樹名木保護(hù)管理規(guī)定》（2002年修訂為《上海市古樹名木和古樹后續(xù)資源保護(hù)條例》）是全國(guó)第一部以管理城市古樹名木為主題的專項(xiàng)法規(guī)，為保護(hù)城市的“綠色古董”設(shè)置了法律安全網(wǎng)。1987年制定的《上海市青少年保護(hù)條例》（2004年修訂為《上海市未成年人保護(hù)條例》）是我國(guó)第一部保護(hù)青少年權(quán)益的地方性法規(guī)。1991年制定的《上海市外商投資企業(yè)清算條例》是我國(guó)第一部清算法規(guī)，它的出臺(tái)讓外商吃了“定心丸”，在引進(jìn)外資工作中發(fā)揮了重要作用。此外，《上海市保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益條例》（1988年）、《上海市反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)條例》（1995年）等法規(guī)的制定也居于全國(guó)前列。

地方立法的另一重要內(nèi)容就是對(duì)中央不可能立法的地方性事務(wù)進(jìn)行規(guī)范，推進(jìn)自主性立法。這方面上海更是亮點(diǎn)頻現(xiàn)：《上海市黃浦江上游水源保護(hù)條例》（1985年）實(shí)施20多年來(lái)，為保障千萬(wàn)市民的用水安全和城市的可持續(xù)發(fā)展起到重要作用；《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》（1994年）運(yùn)用了法經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，充分考慮法規(guī)的可行性和現(xiàn)實(shí)性，采用“禁與限”相結(jié)合的方針，限時(shí)限地燃放煙花爆竹，充分表明立法只有從根本上充分體現(xiàn)人民群眾的意愿并尊重民間習(xí)俗，實(shí)施后才會(huì)得到大多數(shù)群眾的擁護(hù)，才能得到公民的廣泛認(rèn)同；《上海外高橋保稅區(qū)條例》（1996年）是“浦東開發(fā)、法制先行”的重要內(nèi)容，較好適應(yīng)了浦東開發(fā)開放對(duì)法制建設(shè)的需求；《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》（2002年）起到了保護(hù)城市遺產(chǎn)、保留城市記憶和延續(xù)城市文脈的作用；《上海市港口條例》（2005年）則為上海向國(guó)際航運(yùn)中心的邁進(jìn)奠定了法制基礎(chǔ)。

地方立法的另一重要使命是細(xì)化和貫徹上位法規(guī)定，開展實(shí)施性立法。在這一領(lǐng)域，上海的表現(xiàn)也同樣可圈可點(diǎn)。僅舉兩例：《上海市勞動(dòng)合同條例》（2001年）針對(duì)勞動(dòng)法的實(shí)施，在勞動(dòng)合同的訂立、履行和變更以及勞動(dòng)合同的解除和終止等方面作出了具有可操作性的規(guī)定，為建立和諧勞動(dòng)關(guān)系、維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，在上海市法院裁判文書數(shù)據(jù)庫(kù)中，有3273份民事判決書或行政判決書引用了《上海市勞動(dòng)合同條例》，引用率居上海所有地方性法規(guī)之首，充分反映了其突出的立法效益?！渡虾Ｊ袡C(jī)動(dòng)車道路交通事故賠償責(zé)任若干規(guī)定》（2005年）雖然只有短短的10個(gè)條文，但是它對(duì)道路交通安全法第七十六條規(guī)定的較為原則的民事責(zé)任承擔(dān)方式進(jìn)行了富有創(chuàng)造性的細(xì)化，具有較強(qiáng)的操作性，在實(shí)踐中得到了人們廣泛贊譽(yù)?！耙鰪?qiáng)立法的針對(duì)性和實(shí)效性，立法不在多而在于精，針對(duì)性越強(qiáng)，就越能解決問題?！边@是連續(xù)幾屆上海市人大常委會(huì)形成的共識(shí)。實(shí)踐證明，越有地方特色的法規(guī)在實(shí)施過(guò)程中就越管用。

更為人稱道的是，上海市十三屆人大常委會(huì)成立以來(lái)，為順應(yīng)民意、回應(yīng)熱點(diǎn)、破解難題，在立法工作方面又形成了新的特點(diǎn)。按照黨和國(guó)家提出的加強(qiáng)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)領(lǐng)域立法的要求，常委會(huì)高度重視社會(huì)迫切需要、代表反映集中、群眾呼聲強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問題，認(rèn)真審慎地破解社會(huì)領(lǐng)域立法中存在的難點(diǎn)問題。為了回應(yīng)人大代表提出的將3月5日定為“上海志愿者日”的意見，在審議志愿服務(wù)條例時(shí)將國(guó)家已確定的“中國(guó)青年志愿者日”的相關(guān)內(nèi)容列入法規(guī)內(nèi)容。這樣處理，既滿足了代表的要求，又克服了立法的障礙。為保障世博會(huì)籌辦工作的順利開展，市人大常委會(huì)還通過(guò)決定形式授權(quán)市政府在世博會(huì)期間根據(jù)實(shí)際管理需要制定臨時(shí)性行政措施，為世博會(huì)的順利舉辦提供了保障。圍繞公共場(chǎng)所控?zé)焼栴}，“立與不立”的爭(zhēng)議較大。常委會(huì)從順應(yīng)代表和群眾的強(qiáng)烈呼聲，深入研究并努力探索社會(huì)自治與市民自律相結(jié)合的新路子，克服了較長(zhǎng)時(shí)期存在的各方訴求不一致、各方利益不平衡的矛盾，統(tǒng)一了思想認(rèn)識(shí)，使其由預(yù)備項(xiàng)目成功轉(zhuǎn)為正式項(xiàng)目，經(jīng)三審后表決通過(guò)。養(yǎng)犬管理立法亦復(fù)如此。為了突破瓶頸，各方聯(lián)合組成務(wù)實(shí)研究的課題組，讓不同利益在立法調(diào)研過(guò)程中充分博弈，推動(dòng)形成共識(shí)，加快了立法進(jìn)程。

值得一提的是，在2003年春天，為應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的“SARS”疫情，從4月24日至5月14日，上海市人大常委會(huì)應(yīng)急啟動(dòng)立法程序，在短短20天時(shí)間里，審議通過(guò)了修改市容環(huán)衛(wèi)管理?xiàng)l例和控制傳染性非典型肺炎傳播兩項(xiàng)決定，為有效控制疫情及時(shí)提供了法律武器。

總之，上海市人大在30年地方立法的實(shí)踐中，制定了一大批有質(zhì)量、有影響、有特色的地方性法規(guī)，不僅為上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了法制保障，而且為中央和其他省市制定同類法規(guī)提供了實(shí)踐依據(jù)和經(jīng)驗(yàn)。

三、制度探索：完善民主立法科學(xué)立法

在地方立法工作開展之初，上海市人大沒有相應(yīng)的立法程序規(guī)范，立法活動(dòng)主要依據(jù)憲法、地方組織法和全國(guó)人大組織法等上位法的規(guī)定。1986年8月30日，市人大常委會(huì)通過(guò)了《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)程序的暫行規(guī)定》，這是第一部專門規(guī)范上海市地方立法程序的法規(guī)；1990年制定的《市人民代表大會(huì)議事規(guī)則》，對(duì)大會(huì)審議地方性法規(guī)的程序作了進(jìn)一步規(guī)定；1992年，暫行規(guī)定經(jīng)過(guò)修訂成為正式規(guī)定；1998年市人大常委會(huì)主任會(huì)議通過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方立法工作的幾點(diǎn)意見》。這些規(guī)則和文件的制定頒行，對(duì)規(guī)范地方性法規(guī)的制定工作起到了積極作用。

2000年立法法對(duì)地方立法權(quán)的規(guī)范運(yùn)作作出了新的規(guī)定。在這一背景下，2001年2月市十一屆人大四次會(huì)議通過(guò)了《上海市制定地方性法規(guī)條例》，對(duì)地方性法規(guī)案的提出、審議、表決和公布等環(huán)節(jié)作了較為系統(tǒng)的規(guī)定，使制定地方性法規(guī)的工作進(jìn)一步程序化、制度化、規(guī)范化。此后，在2004年底和2005年初，市人大常委會(huì)又先后兩次對(duì)該條例進(jìn)行修改，進(jìn)一步調(diào)整和完善了立法程序。

總之，從1986年制定的暫行規(guī)定23條到2005年修訂后的條例58條，上海市人大立法制度的建設(shè)在不斷探索、實(shí)踐中趨于完善，從簡(jiǎn)單到完備、從粗疏到細(xì)密，形成了較為合理的程序和規(guī)則，為有效行使立法權(quán)、提高立法質(zhì)量和效率提供了制度保證。

從具體內(nèi)容看，上海市人大常委會(huì)已經(jīng)形成了地方性法規(guī)的立項(xiàng)制度、調(diào)查研究制度、起草制度、統(tǒng)一審議制度、法規(guī)案解讀制度、立法聽證會(huì)制度、公民參與制度、立法技術(shù)規(guī)范、立法后評(píng)估制度等。隨后，2009年落實(shí)學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)整改措施后，又相繼制定了常委會(huì)組成人員學(xué)法、法規(guī)立項(xiàng)論證、督促制定法規(guī)配套規(guī)范性文件、法規(guī)草案公布等制度。同時(shí)，不斷探索開門立法的新途徑，創(chuàng)立了人大網(wǎng)議日制度，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)暢通民眾表達(dá)意見的途徑。以上種種都形成了自身鮮明的特點(diǎn)。以立法審議制度的完善為例：

——審次制度不斷調(diào)整完善。早期，上海地方立法實(shí)行“一審制”，即法規(guī)草案經(jīng)代表大會(huì)及其常委會(huì)一次會(huì)議審議后通過(guò)。實(shí)踐中，這一制度無(wú)法適應(yīng)復(fù)雜的、爭(zhēng)議較多的法規(guī)案的審議需要，1986年10月以后由“一審制”改為“兩審制”。由于兩次審議之間的時(shí)間間隔較短，給立法工作機(jī)構(gòu)帶來(lái)了不少困難。2005年2月，市人大常委會(huì)對(duì)審議制度又加以調(diào)整，確立了以“兩審三表決制”為主、“兩審制”為輔的審次制度，使立法工作機(jī)構(gòu)有較充裕的時(shí)間研究審議意見，對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行修改，為提高立法質(zhì)量創(chuàng)造了條件。

——“擱置審議制度”的建立。這是上海人大在立法審議制度上的創(chuàng)新。它規(guī)定專門委員會(huì)或者常委會(huì)組成人員5人以上認(rèn)為制定法規(guī)的必要性、可行性方面存在重大問題，可以提出擱置審議的動(dòng)議，由主任會(huì)議提請(qǐng)常委會(huì)全體會(huì)議審議后表決。這一程序的設(shè)置，把好了法規(guī)草案的“入口”關(guān)，避免立法資源的無(wú)謂消耗，也增強(qiáng)了人大在立法工作中的主導(dǎo)性。此外，上海也探索施行對(duì)爭(zhēng)議較大的法規(guī)條款實(shí)行分項(xiàng)表決的制度。

——取消“三讀”制度、建立“法規(guī)草案解讀制度”。這是上海人大對(duì)立法審議制度的大膽改革。2004年10月，市人大常委會(huì)對(duì)制定地方性法規(guī)條例進(jìn)行修正，取消了在常委會(huì)審議過(guò)程中“宣讀法規(guī)草案”、“宣讀法規(guī)草案修改稿”的環(huán)節(jié)。通過(guò)這一修正，為常委會(huì)會(huì)議審議法規(guī)案預(yù)留了更多時(shí)間，提高了立法效率。與此相呼應(yīng)，2005年的修正案規(guī)定，常委會(huì)會(huì)議審議法規(guī)案前，有關(guān)專門委員會(huì)或者工作委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織起草部門向常委會(huì)組成人員解讀法規(guī)草案。這一調(diào)整和探索，體現(xiàn)了上海人大工作者縝密、務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)。當(dāng)然，法規(guī)草案解讀會(huì)的質(zhì)量和效率，還需在今后實(shí)踐中逐步提高。

四、經(jīng)驗(yàn)為鑒：處理好六大關(guān)系

當(dāng)前，改革開放進(jìn)入了關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的深層次矛盾和不同利益的訴求在立法中越來(lái)越多地反映出來(lái)，通過(guò)立法解決社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公平的要求越來(lái)越強(qiáng)烈。這樣的趨勢(shì)必然反映在當(dāng)下的地方立法中。立法的過(guò)程是權(quán)利義務(wù)的平衡過(guò)程，是權(quán)力責(zé)任的配置過(guò)程，也是不同利益的博弈過(guò)程，這對(duì)立法工作提出了更高的要求?；仡櫳虾Ｈ舜?0年立法所走過(guò)的歷程，關(guān)鍵是處理好以下六方面的關(guān)系：

第一，處理好堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大立法的關(guān)系。立法是人大的四項(xiàng)主要職權(quán)之一，是表達(dá)民意和集中民智的過(guò)程。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是最廣大人民群眾根本利益的忠實(shí)代表。人大通過(guò)法定程序把黨的主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一的重要體現(xiàn)。上海人大注重提高把黨的主張通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的本領(lǐng)，不是簡(jiǎn)單的照抄照搬當(dāng)“二傳手”，不是單純復(fù)制當(dāng)“打字員”，也不是單純傳遞民意當(dāng)“傳聲筒”，而是做到準(zhǔn)確、有效、合乎法定程序，做到制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)民意、嚴(yán)謹(jǐn)周密、切實(shí)可行。

第二，處理好立法數(shù)量與立法質(zhì)量的關(guān)系。改革開放初期，我國(guó)法制建設(shè)的最大問題是“無(wú)法可依”、“立法空白”，立法指導(dǎo)思想是快速立法、大量立法、“宜粗不宜細(xì)”。經(jīng)過(guò)多年的努力實(shí)踐，我國(guó)法治建設(shè)的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生顯著變化，“無(wú)法可依”的問題基本得到解決，現(xiàn)在更重要的問題是如何貫徹和落實(shí)“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”等幾個(gè)環(huán)節(jié)。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，基本的前提是確保立法質(zhì)量。正如亞里士多德所說(shuō)：“法治應(yīng)包含兩重意義：已制定的法律獲得普遍的遵從，而大家所遵從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”要提高立法質(zhì)量，必須直面矛盾，以問題引導(dǎo)立法。在處理行政權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系時(shí)，要體現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的制約和對(duì)公民權(quán)利的保障；在處理不同利益主體之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系時(shí)，要注意傾聽、真誠(chéng)善待、積極回應(yīng)，做好協(xié)調(diào)和平衡工作。要始終秉持以人為本、立法為民的理念，深入了解民情，充分反映民意，把尊重客觀規(guī)律與維護(hù)人民群眾利益統(tǒng)一起來(lái)，最大程度地體現(xiàn)對(duì)人權(quán)的尊重和保護(hù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海人大地方立法的“高峰”主要集中在十屆（1988年—1993年）和十一屆（1993年—1998年），分別達(dá)到了52件和43件，而十二屆（2003年—2008年）下降為23件。從實(shí)際情況看，制定新法規(guī)的增長(zhǎng)趨勢(shì)正在減緩；而清理、修改舊法規(guī)的任務(wù)卻日顯繁重。這足以說(shuō)明，只有從突出立法數(shù)量向強(qiáng)調(diào)立法質(zhì)量轉(zhuǎn)變，才能不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

第三，正確處理“有特色”與“不抵觸”的關(guān)系。我國(guó)是一個(gè)地廣人多的泱泱大國(guó)，各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展很不平衡。憲法和法律之所以賦予省級(jí)地方人大及其常委會(huì)以立法權(quán)，就是為了讓地方因地制宜、因時(shí)制宜地解決各自的特殊問題，尤其注重解決中央立法不能或不便解決的問題。所以，地方立法的一項(xiàng)基本原則就是從本地實(shí)際出發(fā)，解決地方的特殊矛盾，突出地方特色。但是社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則決定了地方立法必須從屬于中央立法，地方立法不能與上位法沖突和抵觸。從上海地方立法的實(shí)踐看，處理好“有特色”與“不抵觸”之間的關(guān)系，是提高地方立法質(zhì)量的重要保證。堅(jiān)持維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，不是把地方性法規(guī)的內(nèi)容局限于憲法、法律和行政法規(guī)的既有規(guī)定，不是照抄照搬國(guó)家法律、行政法規(guī)的規(guī)定，搞“大而全”、“小而全”的重復(fù)立法，而是在堅(jiān)持“不抵觸”的前提下，根據(jù)地方實(shí)際，“成熟幾條搞幾條，有幾條搞幾條”。比如，上海市人大常委會(huì)制定的《涉外婚姻登記和婚姻咨詢管理若干規(guī)定》《拆除違法建筑若干規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)通信管線管理的決定》《城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳若干規(guī)定》《關(guān)于控制傳染性非典型肺炎傳播的決定》，內(nèi)容都不超過(guò)10條，卻有針對(duì)性地解決了本地需要解決的實(shí)際問題，體現(xiàn)了地方特色，也彰顯了務(wù)實(shí)態(tài)度。

第四，處理好地方性法規(guī)與政府規(guī)章的關(guān)系。廣義的地方立法包括制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章兩個(gè)層次。根據(jù)立法法的規(guī)定，地方性法規(guī)的效力高于規(guī)章，涉及本地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等方面的重大事項(xiàng)，主要應(yīng)當(dāng)由地方性法規(guī)來(lái)調(diào)整；屬于執(zhí)行性和行政管理方面的事項(xiàng)，主要由政府規(guī)章來(lái)調(diào)整。所以，人大立法應(yīng)當(dāng)抓住具有根本性、全局性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的事項(xiàng)，重視發(fā)揮政府規(guī)章的作用，以提高立法質(zhì)量為重點(diǎn)，合理配置立法資源。在改革開放進(jìn)程中，上海的地方立法曾經(jīng)涉及一些棘手、敏感的問題，比如土地批租問題。立法者的初衷是想通過(guò)制定地方性法規(guī)來(lái)解決這一難題，但礙于當(dāng)時(shí)不具備制定地方性法規(guī)的條件，所以最終轉(zhuǎn)變思路，由政府規(guī)章推出了這項(xiàng)制度，結(jié)果收效甚好。同時(shí)，加強(qiáng)法規(guī)配套性文件的制定工作，一般應(yīng)當(dāng)在法規(guī)實(shí)施前完成配套性文件的制定，并與法規(guī)同步實(shí)施，進(jìn)一步增強(qiáng)法規(guī)的操作性，確保法規(guī)有效實(shí)施。

第五，處理好人大主導(dǎo)與各方利益平衡的關(guān)系。彭真同志曾說(shuō)過(guò)，立法是“在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀”。立法的過(guò)程是各種利益的平衡過(guò)程，需要立法機(jī)關(guān)努力找出問題和矛盾的癥結(jié)所在，直面利益紛爭(zhēng)，以科學(xué)、公正、務(wù)實(shí)的態(tài)度果斷做出決策，使得立法不僅能廣泛集中民智、充分反映民意，更能科學(xué)、及時(shí)、有效地解決社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題。在實(shí)踐中，上海人大一方面充分發(fā)揮自身的主導(dǎo)作用，通過(guò)“建議提議案人修改完善”、“擱置審議”、“暫不付表決”等制度，提高立法質(zhì)量，防止立法部門化傾向；另一方面，又堅(jiān)持開門立法，擴(kuò)大公眾的有序參與，通過(guò)報(bào)紙、電臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)等媒體公開征求意見，組織召開立法聽證會(huì)、論證會(huì)等形式，傾聽各方意見和建議，夯實(shí)民意基礎(chǔ)，保證法規(guī)獲得較高的社會(huì)認(rèn)同度。

第六，處理好把握改革力度與地方立法的關(guān)系。改革開放是過(guò)往30年中國(guó)社會(huì)的主基調(diào)，我國(guó)地方立法一開始就與改革開放緊密結(jié)合，今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，中國(guó)必將堅(jiān)定不移地繼續(xù)實(shí)行改革開放。改革開放推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，為地方立法提供了制度空間和實(shí)踐契機(jī)；地方立法又為鞏固改革開放成果和深化改革提供了法制保障。上海是改革的排頭兵，也是改革的獲益者，其中一條重要經(jīng)驗(yàn)就是處理好改革開放與地方立法的關(guān)系。堅(jiān)持地方立法與改革發(fā)展相適應(yīng)，把實(shí)踐證明是正確的經(jīng)驗(yàn)用法規(guī)形式固化下來(lái)，鞏固改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的積極成果，為改革發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，這是地方立法取得成功的一條基本經(jīng)驗(yàn)。

五、面向未來(lái)：挑戰(zhàn)與責(zé)任

總結(jié)經(jīng)驗(yàn)是為了面向未來(lái)。在新的歷史時(shí)期，地方立法需要應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)、承擔(dān)新的任務(wù)、探索新的道路。我們也應(yīng)當(dāng)清醒地看到，上海地方立法仍然存在進(jìn)一步提升的空間，需要避免操作性不強(qiáng)的“景觀式立法”、權(quán)利義務(wù)不對(duì)等的“管制性立法”、行政管理部門主導(dǎo)的“部門性立法”、針對(duì)性不強(qiáng)的“重復(fù)性立法”。在新的歷史時(shí)期，上海地方立法工作仍要從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步加強(qiáng)和完善：

第一，進(jìn)一步推進(jìn)民主立法。民主立法是廣泛集中民情、民意和民智的基本途徑，是提高立法質(zhì)量的關(guān)鍵。在推進(jìn)民主立法方面，上海市人大已經(jīng)廣泛采用座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等多種方式，利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、郵件等多種途徑，向人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)公眾等各個(gè)方面征求意見、傾聽呼聲，取得了明顯進(jìn)步。需要改進(jìn)的是，可以進(jìn)一步擴(kuò)大參與途徑和增強(qiáng)立法的公開性，完善各方利益交匯和博弈的機(jī)制，探索立法聽證普及化和小型化的可行途徑，讓更多普通群眾參與立法聽證，對(duì)聽證中沒有采納的意見，應(yīng)給予反饋，避免“形式聽證”、“選擇聽證”，更多吸取、反映和體現(xiàn)社會(huì)民眾的意見，將民主立法貫穿立法的整個(gè)過(guò)程。要在立法項(xiàng)目確定、法規(guī)起草、法規(guī)修訂、法規(guī)解釋、法規(guī)廢止等環(huán)節(jié)均能設(shè)計(jì)社會(huì)參與的相應(yīng)程序，廣聽民意、廣知民情、廣匯民智，進(jìn)一步體現(xiàn)參與性與開放性，進(jìn)而提高立法質(zhì)量。

第二，進(jìn)一步發(fā)揮人大代表的作用。上海目前有860名市人大代表，每位代表代表的是1.8萬(wàn)名上海普通市民的意愿。代表的作用能不能發(fā)揮好，關(guān)系廣大市民的愿望能不能充分表達(dá)，利益能不能切實(shí)維護(hù)，權(quán)利能不能公平實(shí)現(xiàn)。從立法實(shí)踐看，大部分立法議案是由政府部門提出的，而不是來(lái)自人大代表，而絕大部分代表議案都僅僅成為政府部門提出立法案的參考，這在一定程度上影響了代表參與地方立法的積極性。因此，可以建立對(duì)代表議案的答復(fù)反饋機(jī)制，提高代表提出的立法議案的解決率，充分發(fā)揮人大代表在地方立法中的積極作用。

第三，進(jìn)一步發(fā)揮人大在地方立法中的主導(dǎo)作用，防止部門利益傾向。立法過(guò)程中的部門利益傾向是影響立法科學(xué)性的一大弊端。防止部門利益化的關(guān)鍵是加強(qiáng)人大在立法活動(dòng)中的主動(dòng)性，防止相關(guān)行政機(jī)關(guān)成為立法的主導(dǎo)者。為此，上海市人大常委會(huì)設(shè)立了立法研究所，采取立法工作者、實(shí)際工作者和理論工作者三結(jié)合的方式，通過(guò)課題研究的形式發(fā)揮研究所的平臺(tái)作用，使立法各個(gè)方面提前參與前期調(diào)研，凸顯了人大在立法中的主導(dǎo)作用，也使得各方利益訴求在立法前置階段就得到有效溝通，便于統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、消弭分歧。同時(shí)，各專門委員會(huì)提前介入法規(guī)起草過(guò)程，加強(qiáng)立法調(diào)研、論證和協(xié)調(diào)；在明確地方性法規(guī)起草分工的同時(shí)，對(duì)有些綜合性的重要法規(guī)探索由常委會(huì)組織有關(guān)專門委員會(huì)直接牽頭起草。總之，人大在地方立法中的主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在立法的前期調(diào)研、立法項(xiàng)目的選擇，議案的審議、修改、表決等多個(gè)環(huán)節(jié)，并使其得到切實(shí)的落實(shí)。

第四，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變立法重心，加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域地方立法。據(jù)初步分析，上?，F(xiàn)行有效的148件地方性法規(guī)中，屬于經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理和城市建設(shè)與管理等方面的法規(guī)達(dá)到110件，約占總數(shù)的74%；涉及社會(huì)服務(wù)和民生保障領(lǐng)域的法規(guī)僅18件，約占總數(shù)的12%?？梢?，以往社會(huì)領(lǐng)域立法還是地方立法的短板，影響了法制在社會(huì)建設(shè)中的重要作用。2010年，市人大常委會(huì)已明確提出，要進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域地方立法。社會(huì)領(lǐng)域立法涉及面廣，調(diào)整的利益主體多元化，所涉及的社會(huì)關(guān)系復(fù)雜化，較經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法相比，難度更大。我們要進(jìn)一步貫徹“以人為本”的精神，充分體現(xiàn)立法者的智慧、魄力和韌勁，以地方立法的新成就，切實(shí)保障和改善民生，為上海的社會(huì)建設(shè)提供有力的法制保障。

第五，進(jìn)一步凸現(xiàn)立法價(jià)值，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的制約和監(jiān)督。法治的要義在于公共權(quán)力的行使受到制約，確保公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。地方立法不僅要滿足行政機(jī)關(guān)的管理需求，給予合法的授權(quán)，更要對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力加以控制和監(jiān)督，從側(cè)重對(duì)行政機(jī)關(guān)授權(quán)向強(qiáng)調(diào)對(duì)行政機(jī)關(guān)控權(quán)的轉(zhuǎn)變，這已成為人們的共識(shí)。在今后地方立法的活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步體現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤、權(quán)力與部門利益徹底脫鉤的原則，確保行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)限和法定程序的范圍內(nèi)正確行使權(quán)力；同時(shí)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，充分發(fā)揮人大監(jiān)督的職能作用，保證法規(guī)的實(shí)施效果和立法目的的實(shí)現(xiàn)。

第六，進(jìn)一步完善人大立法制度建設(shè)。立法制度的構(gòu)建對(duì)人大依法行使立法權(quán)、提高立法質(zhì)量起著十分重要的作用。只有從制度上完善工作機(jī)制和程序，才能切實(shí)有效地推進(jìn)立法的民主化和科學(xué)化。要提高常委會(huì)集體審議的質(zhì)量，這是保證立法質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。可考慮引入辯論機(jī)制，鼓勵(lì)常委會(huì)組成人員充分發(fā)表意見，在不同思路和觀點(diǎn)之間碰撞與交鋒，尊重少數(shù)人的意見，切實(shí)營(yíng)造“知無(wú)不言、言無(wú)不盡”的審議氛圍。靈活安排審次制度，對(duì)爭(zhēng)議不大、意見統(tǒng)一的可以一次徑行表決，從而進(jìn)一步提高立法效率。