論人大監(jiān)督與司法獨(dú)立的平衡

洪發(fā)勝

(景德鎮(zhèn)昌江區(qū)檢察院，江西 景德鎮(zhèn) 333000)

論人大監(jiān)督與司法獨(dú)立的平衡

洪發(fā)勝

(景德鎮(zhèn)昌江區(qū)檢察院，江西 景德鎮(zhèn) 333000)

司法獨(dú)立是司法公正的前提，人大監(jiān)督則是防止司法腐敗的有效途徑，二者互相聯(lián)系、互相依存，價(jià)值顯著卻又存在沖突。在深入推進(jìn)司法體制改革的時(shí)代背景下，只有尋找到一條平衡的路徑，才能實(shí)現(xiàn)司法價(jià)值的最大化。

人大監(jiān)督；司法獨(dú)立；平衡

司法歷來被譽(yù)為“正義的最后一道防線”。司法之獨(dú)立與公正，堪稱法治的脊梁。為保障司法公正和司法職能的良性運(yùn)作，“司法獨(dú)立”既是憲法和訴訟法的基本原則，亦是各家學(xué)者著書立說的熱點(diǎn)。但司法權(quán)作為國(guó)家權(quán)力體系的一部分，也逃不開“一切有權(quán)力的人都愛濫用權(quán)力”這一萬古不變的真理。為更好地對(duì)司法執(zhí)法權(quán)力的運(yùn)行加以監(jiān)督和制約，我國(guó)在以人民代表大會(huì)為權(quán)力機(jī)關(guān)的憲政體制下，對(duì)“獨(dú)立”的司法權(quán)又施加以“人大監(jiān)督”。權(quán)力的獨(dú)立與監(jiān)督，無疑在方向上具有背離性，在現(xiàn)實(shí)中也確實(shí)存在沖突。然而，看似沖突的人大監(jiān)督與司法獨(dú)立，實(shí)則也具有內(nèi)在的聯(lián)系性，且在理論路徑上存在著平衡的可能性。

一、人大監(jiān)督與司法獨(dú)立之現(xiàn)狀

河南李慧娟事件，曾引起學(xué)界對(duì)人大監(jiān)督的反思和對(duì)司法獨(dú)立的困惑。而沈陽、衡陽等地人大對(duì)法院、檢察院工作報(bào)告的“不通過”，又引來一片叫好。是監(jiān)督，還是獨(dú)立，無論是在法律上還是現(xiàn)實(shí)中，似乎都難做解答。為更好地了解人大監(jiān)督與司法獨(dú)立之間的關(guān)系，我們尚需厘清：在法律規(guī)定上，人大監(jiān)督與司法獨(dú)立的關(guān)系如何？在具體實(shí)踐中，人大又是如何對(duì)司法機(jī)關(guān)展開監(jiān)督的？

（一）人大監(jiān)督與司法獨(dú)立的立法變遷

無論是人大監(jiān)督的方式與范圍，或是檢察權(quán)獨(dú)立的層級(jí)與界限，在立法上都經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的摸索過程。具體而言，我國(guó)相關(guān)立法的變遷軌跡表現(xiàn)出如下規(guī)律：

1.從時(shí)間軸看，人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督經(jīng)歷了從“負(fù)責(zé)并報(bào)告”（54憲法與78憲法）到“負(fù)責(zé)”（82憲法，即現(xiàn)行憲法）再到“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”（83年檢察院組織法和法院組織法）的轉(zhuǎn)變，對(duì)司法機(jī)關(guān)的質(zhì)詢權(quán)則是從無到有。而“司法獨(dú)立”的規(guī)定則稍顯曲折，一度消失于憲法之中，而且前后的表述具有較大差異。

2.從立法層級(jí)來看，現(xiàn)行憲法確立了“檢察院向本級(jí)人大負(fù)責(zé)”的監(jiān)督制度，但在《人民檢察院組織法》和《人民法院組織法》中，卻確立了“負(fù)責(zé)并報(bào)告”的監(jiān)督方式，2004年的《地方人大和地方政府組織法》也規(guī)定了地方人大具有“聽取和審查檢察院的工作報(bào)告”的監(jiān)督職能。三部立法與憲法規(guī)定的差異，值得深思。

3.從司法機(jī)關(guān)的層級(jí)來看，最高院與地方法院的獨(dú)立范圍一直保持了一致性，但在54憲法中，最高檢和地方檢察院的獨(dú)立范疇則具有較大差異。這從一個(gè)側(cè)面反映出建國(guó)時(shí)期對(duì)審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)不同的職能定位。

另外，1982年《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》規(guī)定，人大可以向國(guó)務(wù)院、法院、檢察院提出質(zhì)詢案；代表在審議議案時(shí)，可以提出詢問；但并未規(guī)定向人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。2004年《地方人大和地方政府組織法》則規(guī)定，人大可以聽取和審查兩院的工作報(bào)告；地方各級(jí)人大可以向政府、法院和檢察院提出質(zhì)詢案；代表在審議議案時(shí)，可以提出詢問。

從法律的變遷軌跡中，我們能解讀出立法者對(duì)于人大監(jiān)督所保持的慎重態(tài)度，以及對(duì)司法獨(dú)立的不斷摸索與追尋；就現(xiàn)行立法體系而言，立法本身并不統(tǒng)一，立法規(guī)定也稍顯模糊。這無疑為人大監(jiān)督在現(xiàn)實(shí)中的開展帶來難題：太過保守的監(jiān)督，等同虛置；太過創(chuàng)新進(jìn)取，則可能損害司法機(jī)關(guān)的專業(yè)性和獨(dú)立性。

（二）各級(jí)人大對(duì)司法監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)做法

在現(xiàn)實(shí)中，各地人大開展監(jiān)督工作的方式、力度均大為不同。筆者從2010年各地兩會(huì)的工作報(bào)告中擷取典型，對(duì)具體的工作監(jiān)督方式進(jìn)行了分析統(tǒng)計(jì)（見下表）。

綜合而言，各地人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督呈現(xiàn)出力度擴(kuò)大、方式創(chuàng)新等變化。加大外部監(jiān)督、主動(dòng)接受人大監(jiān)督是列表中司法機(jī)關(guān)的共同特點(diǎn)，這在其他各級(jí)檢察院和法院的工作報(bào)告中也能尋找到痕跡。但這些監(jiān)督方式的實(shí)效如何，尚待考證；程序如何，尚需追問。

與兩院及人大常委會(huì)工作報(bào)告中如火如荼的“人大監(jiān)督”相呼應(yīng)的，卻是學(xué)界不絕于耳的質(zhì)疑聲。如“檢委會(huì)邀請(qǐng)人大代表和人民監(jiān)督員列席”是否會(huì)影響檢察機(jī)關(guān)的公正決定？主動(dòng)尋求監(jiān)督是否有悖于司法機(jī)關(guān)的專業(yè)職能？可以說，在現(xiàn)實(shí)中，人大監(jiān)督與司法獨(dú)立的沖突不僅存在著，而且有著進(jìn)一步加劇的可能性。

二、人大監(jiān)督與司法獨(dú)立之張力

自五四憲法確立“司法獨(dú)立”以來，司法機(jī)關(guān)的“獨(dú)立”實(shí)踐已逾半個(gè)世紀(jì)，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)人大監(jiān)督的質(zhì)疑和對(duì)司法獨(dú)立的困惑卻從未中止。有學(xué)者從權(quán)力濫用的角度出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大和加強(qiáng)人大對(duì)一府兩院的監(jiān)督；有學(xué)者則以權(quán)力運(yùn)行為切入點(diǎn)，質(zhì)疑人大監(jiān)督是對(duì)司法工作獨(dú)立性的消解。誠(chéng)然，人大監(jiān)督與司法獨(dú)立的價(jià)值各有側(cè)重且均不可替代，但風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)卻亦并存。人大監(jiān)督與司法獨(dú)立之間的張力，并不能抹滅二者獨(dú)特的價(jià)值；而二者獨(dú)特的價(jià)值也無法自動(dòng)消弭現(xiàn)實(shí)中的沖突。唯有厘清價(jià)值、認(rèn)清風(fēng)險(xiǎn)，才能解決二者之間的張力。

（一）人大監(jiān)督的價(jià)值與過強(qiáng)監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)整個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)都是建立在“人民代表大會(huì)制度”這一憲政基礎(chǔ)之上的。人大承擔(dān)著保障憲法實(shí)施的重要任務(wù)，具有立法、人事任免、決定國(guó)家重大政策以及監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)工作等具體職能。人大監(jiān)督司法權(quán)的制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)出民主與權(quán)力制衡的憲政思想：由人民選舉人大，人大再授予司法機(jī)關(guān)以司法權(quán)——權(quán)力的來源上呈現(xiàn)出民主性；由授予者監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行，以保障權(quán)力的行使符合授予的目的——權(quán)力的行使體現(xiàn)了權(quán)力制衡的要求。然而，由于憲法等法律法規(guī)對(duì)人大監(jiān)督的范圍、力度和形式未加詳備規(guī)定，一直以來，中國(guó)各級(jí)人大均存在著監(jiān)督不力、部分監(jiān)督職能被虛置等問題，創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制、加大監(jiān)督力度一度成為時(shí)代主題。但由于法律規(guī)定的模糊性，人大監(jiān)督的強(qiáng)化和創(chuàng)新又面臨著缺乏正當(dāng)性的尷尬，甚至可能帶來種種風(fēng)險(xiǎn)。

1.過強(qiáng)監(jiān)督將損害司法權(quán)威。人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的過強(qiáng)監(jiān)督，必將造成一種認(rèn)識(shí)，即人大一旦給司法機(jī)關(guān)施加壓力，司法機(jī)關(guān)便應(yīng)當(dāng)遵循，否則將會(huì)遭受不良后果。這將極大地?fù)p害司法的權(quán)威和公信力，并進(jìn)一步惡化法律的威懾力和執(zhí)行力，與法治社會(huì)的目標(biāo)背離。

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2.過強(qiáng)監(jiān)督將有損于司法的專業(yè)性?，F(xiàn)階段的人大監(jiān)督，某種程度上已經(jīng)呈現(xiàn)出“個(gè)案監(jiān)督、微觀監(jiān)督、事中監(jiān)督、個(gè)人監(jiān)督”的發(fā)展趨勢(shì)。但人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，理應(yīng)著眼于宏觀決策及其貫徹，而非具體事務(wù)的實(shí)施和執(zhí)行。對(duì)具體案件是非曲直的判斷，“既不是人大代表知識(shí)結(jié)構(gòu)之所長(zhǎng)，也不是人大的工作方式、工作程序所能勝任，更不利于人大集中精力討論決定國(guó)家重大事項(xiàng)?！?/p>

3.過強(qiáng)監(jiān)督有悖于“議行分離”的改革方向。中國(guó)人大從“議行合一”向“議行分離”的轉(zhuǎn)變，是權(quán)力體制改革的方向。但人大監(jiān)督權(quán)的盲目擴(kuò)充或向具體職能的滲透，有可能導(dǎo)致“機(jī)構(gòu)集權(quán)”，不利于社會(huì)公共事務(wù)的分工管理，對(duì)現(xiàn)有權(quán)力制衡體系構(gòu)成威脅。

（二）司法獨(dú)立的價(jià)值和放任獨(dú)立的危險(xiǎn)

司法獨(dú)立的口號(hào)，在世界法學(xué)領(lǐng)域宣揚(yáng)了上百年。司法獨(dú)立是社會(huì)公正和自由的前提，這一觀點(diǎn)已經(jīng)成為共識(shí)。但無論是建立在人性惡或人性善基礎(chǔ)之上的政治理論，都認(rèn)同權(quán)力的放任極具危險(xiǎn)。權(quán)力一旦放任極易被濫用，這一真理同樣適用于司法權(quán)。放任獨(dú)立的危險(xiǎn)，具體表現(xiàn)在以下方面：

1.放任獨(dú)立易造成司法權(quán)的腐敗，不利于司法公正。權(quán)力所具有的普遍強(qiáng)制力和先天的擴(kuò)張性，讓使用權(quán)力的“理性人”充滿危險(xiǎn)。司法權(quán)的濫用在各國(guó)都顯現(xiàn)端倪，如美國(guó)學(xué)者即已對(duì)檢察獨(dú)立進(jìn)行了反思和批判；而司法權(quán)的腐敗更是滲透蔓延，極大地?fù)p害了社會(huì)的公正和法律的威信。一些國(guó)家試圖通過職業(yè)道德和職業(yè)習(xí)慣來約束司法機(jī)關(guān)和司法者，但成效漸微。而且基于文化的差異性，這一模式在其他國(guó)家和地區(qū)無法直接復(fù)制。

2.放任獨(dú)立不利于權(quán)力的制衡和協(xié)調(diào)。我國(guó)現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)類似于金字塔，即人大作為全權(quán)機(jī)關(guān)，處在塔頂。行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生且受人大監(jiān)督，三者相互分離，分處在塔底。人大對(duì)行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)及審判機(jī)關(guān)具有監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)又監(jiān)督著行政執(zhí)法活動(dòng)，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政事務(wù)則受行政機(jī)關(guān)制約，權(quán)力與權(quán)力之間形成了一種制衡與協(xié)調(diào)的關(guān)系。一旦司法權(quán)力過于獨(dú)立或龐大，勢(shì)必使現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生傾斜，不利于權(quán)力之間的制衡與協(xié)調(diào)。故而，權(quán)力之間需要尋找對(duì)立面，才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的相互制約。

（三）人大監(jiān)督與司法獨(dú)立平衡的可能性

司法獨(dú)立與人大監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)張力，并非簡(jiǎn)單的此消彼長(zhǎng)，因?yàn)槎呔哂兄豢商娲莫?dú)特價(jià)值。但過于獨(dú)立的司法權(quán)會(huì)喪失權(quán)力的本質(zhì)意義，過于強(qiáng)大的監(jiān)督也無法實(shí)現(xiàn)權(quán)力授予的本質(zhì)目的。過分抑制、消減任一方，或無限放大、擴(kuò)張另一方，都無益于司法體系的公正和高效。為了更好地實(shí)現(xiàn)二者對(duì)司法公正的保障作用，唯有通過制度設(shè)計(jì)，完善、修正二者的具體規(guī)則，并試圖尋找二者的平衡路徑，如此才能不致于顧此而失彼。人大監(jiān)督與司法獨(dú)立的內(nèi)在聯(lián)系及理論路徑的相通，為二者實(shí)現(xiàn)平衡提供了可能。

1.通過劃定人大監(jiān)督的形式、力度和范圍，才能合理界定我國(guó)司法獨(dú)立的具體界限，這是平衡的邏輯起點(diǎn)。自司法體制改革以來，學(xué)界或論證司法獨(dú)立實(shí)現(xiàn)的途徑與方法，或探討司法獨(dú)立的有限性，著述頗豐。然而直到今天，對(duì)于司法權(quán)力運(yùn)行的獨(dú)立范疇和獨(dú)立界限，仍無法合理界定。依據(jù)解釋學(xué)的觀點(diǎn)，要認(rèn)識(shí)一個(gè)概念或事物的“內(nèi)涵”，需借助于這個(gè)概念或事物的反面。要?jiǎng)澏í?dú)立的范圍，恰需要界定何時(shí)“不獨(dú)立”——人大監(jiān)督的范圍，便是司法權(quán)“不獨(dú)立”之處。當(dāng)然，人大監(jiān)督與司法獨(dú)立實(shí)則是兩個(gè)相互界定的概念。在劃定人大監(jiān)督的范圍時(shí)，也須充分考量司法的獨(dú)立性，以求最大程度地保障監(jiān)督和最小程度地減損獨(dú)立。

2.對(duì)于人大監(jiān)督本身而言，其也需要一個(gè)法治化的語境，這是平衡的理論支點(diǎn)。所謂“法治化語境”，是指權(quán)力依法獨(dú)立，才存在依法被監(jiān)督的必要。任何權(quán)力只有獨(dú)立于其他力量，才能被一個(gè)或幾個(gè)部門所監(jiān)督。一旦獨(dú)立性不復(fù)存在，那么監(jiān)督便無從談起。如果司法權(quán)的運(yùn)行需要受制于來自行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的力量影響，那么只會(huì)演變成大家領(lǐng)導(dǎo)、大家監(jiān)督了，人大的監(jiān)督便喪失了有效性和公正性。

可見，司法獨(dú)立與人大監(jiān)督是互相聯(lián)系、互相依存的。司法權(quán)需要被監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力是專制；司法權(quán)也需要獨(dú)立，只有監(jiān)督的權(quán)力是傀儡。從這個(gè)意義上而言，人大監(jiān)督需要增強(qiáng)，司法獨(dú)立亦需要保障，只有平衡才是出路。

On the Balance Between the National People's Congress Superintends and the Independence of Judicature

Hong Fasheng
（People's Procuratorate of Changjiang District，Jingdezhen，Zhejiang，333000）

The independence of judicature is the premise of the judicial fairness，and the national people's congress superintends is the efficient path to prevent judicial corruption.Both of them have notable value but on the other hand it's still subsistent that there are collisions between them.In the historical background of pushing on the reform of China's legal system，we should find the way to the balance between the national people's congress superintends and the independence of judicature in order to achieve the biggest value of judicature.

the national people's congress superintends;the independence of judicature;balance

D924

A

1672-6405（2010）03-0046-03

洪發(fā)勝（1987-），男，漢族，江西樂平人，江西景德鎮(zhèn)市昌江區(qū)檢察院助理檢察官，法學(xué)碩士，主要從事行政法與公法理論研究。

2010-07-22

王鳳玲]