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    財政豐年盼改革
    ——從市場財政回歸公共財政

    2010-12-26 15:44:23■李
    民主與科學(xué) 2010年4期
    關(guān)鍵詞:失靈財政部門財政收入

    ■李 玲

    財政豐年盼改革
    ——從市場財政回歸公共財政

    ■李 玲

    “財者,為國之命而萬事之本。國之所以存亡,事之所以成敗,常必由之?!?/p>

    ——蘇轍

    財政部門預(yù)測,今年全國財政收入可能實現(xiàn)8萬億人民幣,將成為全球第二財政大國。對這個消息,輿論卻一邊倒地充滿謹(jǐn)慎和擔(dān)心。這清楚地表明,或許我們的財政已經(jīng)解決了“如何收錢”的問題,卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有解決“如何花錢”的問題。近幾年來的形勢,尤其是一系列社會熱點(diǎn)事件表明,財政改革已到了迫在眉睫的時候。

    “富國”的唯一目的是“富民”

    在對八萬億財政的質(zhì)疑中,一個響亮的聲音是:財政收入是國家“與民爭利”,國家從蛋糕中切的塊頭大了,民眾口袋里的錢就少了。因此,改革的方向是對民間減稅,降低財政在GDP中的比例。

    這種說法有道理,但是卻搞錯了財政的角色,容易使人們忽視財政改革的真正方向。錯在哪里?錯在把“國家”當(dāng)成了和民眾并列的利益主體,把社會財富劃分成了“國家的”和“民眾的”這兩塊。但實際上,“富國”的唯一目的是“富民”,政府(以及國有企事業(yè)單位)不應(yīng)當(dāng)有自身特殊利益。所有的政府財政收支,既不是國家的,更不是財政部門的私有財產(chǎn),而都是為著“富民”服務(wù)的。是把錢留在老百姓手里自己花,還是交給政府統(tǒng)一來花,無非是老百姓花錢的兩種不同方式。并且,這兩種方式都有必要性,畢竟有許多事情只有靠政府的力量才能辦到。因此,“國”和“民”之間,不應(yīng)是“爭利”的關(guān)系,而是委托和被委托的關(guān)系,政府只能把“蛋糕”在民眾之間重新劃分,而不是自己要分到蛋糕。如果政府可以有自身利益,是不正確的也是危險的。

    因此,考察財政制度,不應(yīng)當(dāng)從“國”和“民”之間的份額來看,而主要看“國”的那部分有沒有“錢為民所用”。我國2008年財政收入占GDP的26%(當(dāng)然關(guān)于這個數(shù)據(jù)與其他國家是否可比,有諸多爭論,按照大多數(shù)估計,至多在世界上處于中等水平)。目前表面上國富民窮,主要不是由于財政收入過高,而是沒有很好地做到“用之于民”。

    講清楚這個問題,有助于為財政改革找到正確方向。例如,和財政收入形成鮮明對比的,是我國勞動者報酬占GDP的比例連續(xù)多年節(jié)節(jié)下降,從80年代56.5%下降到2005年最低時的36.7%。那么,僅僅靠“減稅”能不能解決這個問題呢,實際上沒有解決。從改革開放一開始,對各種資本尤其是外資的稅收優(yōu)惠、出口退稅不一而足,但是農(nóng)民工工資沒有增長的狀況卻維持了多年。減稅所提供的優(yōu)惠,主要轉(zhuǎn)化成了資本所得,而并沒有到達(dá)工人手里。而我們目前的課稅主要集中在生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié),真正能夠起到調(diào)節(jié)收入分配作用的稅收——遺產(chǎn)稅、財產(chǎn)稅以及資本收入的所得稅,還主要停留在理論上。2008年,個人所得稅和房產(chǎn)稅收入只占財政收入的6.1%和1.1%,因此,不能簡單的說,是政府財政稅收過高導(dǎo)致了勞動者報酬低,而是由于(1)初次分配過于向資本傾斜,主要表現(xiàn)為企業(yè)未分配利潤過高;(2)二次分配的力度不夠,真正高收入人群的稅沒有收上來,真正需要被轉(zhuǎn)移支付的群體又沒有得到多少好處,甚至政府財政還以補(bǔ)貼“納稅大戶”等形式,實現(xiàn)了反向的收入調(diào)節(jié)。不是錢收多了,而是沒收對人、沒花對地方。因此,解決這個問題,不是僅僅靠“減稅”,恰恰相反,對于高收入、高財產(chǎn)群體還要加強(qiáng)稅收的力度。目前一些觀點(diǎn)從“不可與民爭利”出發(fā)為自己爭取稅收優(yōu)惠,恐怕不是真正為大多數(shù)人著想。

    告別市場財政 建立公共財政

    另一個有意思的觀點(diǎn)是——用市場經(jīng)濟(jì)的辦法做財政工作。財政是什么?財政是市場失靈的產(chǎn)物,沒有市場失靈,就沒有財政。如果市場有效,老百姓就可以自己買該買的東西,沒必要通過政府來買。因此,財政工作的思路,應(yīng)該是彌補(bǔ)市場失靈。財政的作用無非(1)提供公平的公共服務(wù),比如醫(yī)療教育,因為這是人參加市場活動的基礎(chǔ);(2)調(diào)節(jié)市場帶來的失業(yè)、收入差距等問題;(3)提供市場失靈的產(chǎn)品,比如基礎(chǔ)科研,保障性住房等。但是,在實踐中我們看到,目前的財政,很大程度上還是“市場財政”。2009年,中央財政教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性住房、文化方面的民生支出合計7426.48億元,占當(dāng)年財政支出的10.8%,與4萬億的刺激經(jīng)濟(jì)投入相比仍是一個零頭。而2008年美國僅社會保障支出占中央財政支出比重就為29.5%、德國為54.3%、加拿大為 45.4%。

    我們的財政支出還是注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在刺激經(jīng)濟(jì)中大干快上的基礎(chǔ)設(shè)施,許多是地方政府競爭造成的,不敢說是否過剩,但至少沒有充分反映當(dāng)?shù)厝嗣竦钠谩?/p>

    最明顯的“市場財政”表現(xiàn)在住房上。目前住房保障體系建立緩慢的最重要原因,是在定位上把房地產(chǎn)業(yè)定位為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)”,財稅政策服務(wù)于這一定位,一切以多收稅為目標(biāo)。這種定位,必然導(dǎo)致高端需求、投機(jī)性需求膨脹,而沒有什么利益的自住性、保障性需求被忽視。轉(zhuǎn)眼看日本,日本在五六十年代住房緊張的時候,政府直接建立非營利性的公共機(jī)構(gòu),搞了十年的公共租賃房和平價房的建設(shè)。短期貼錢,長期獲利,這是真正的公共財政。

    而在有的公共服務(wù)領(lǐng)域,即使近幾年在大張旗鼓地改革并增加了投入,但是思路仍然沒有轉(zhuǎn)變,還是強(qiáng)調(diào)“用市場的辦法提供公共服務(wù)”,這還是一種“市場財政”。比如醫(yī)療,“政府購買服務(wù)”的思路還很流行。殊不知,如果“購買服務(wù)”有效的話,就不必有勞政府了,老百姓自己就可以“購買服務(wù)”,醫(yī)患之間有信息不對稱,醫(yī)院和政府之間同樣有信息不對稱,甚至更嚴(yán)重,所以,“政府購買服務(wù)”實在是用市場的辦法解決市場失靈的問題,南轅北轍遠(yuǎn)矣。導(dǎo)致最近幾年財政對醫(yī)保的支出增加了,但是醫(yī)院大處方、濫用藥和檢查的行為也增加了,這便是“購買服務(wù)”的思路帶來的后果。這種狀況,也是財政收入增加很快、但是老百姓幸福感增加不多的重要原因,財政不僅是花錢,更有把錢花好的責(zé)任。絕對不能滿足于“反正我財政掏錢了”。

    對于增加民生支出,有觀點(diǎn)說,我們還是發(fā)展中國家,長期處于“初級階段”,財政對公共服務(wù)不能支出太多。但事實上,我國醫(yī)療、教育支出的比例尚未達(dá)到發(fā)展中國家平均比例。再說,政府多大程度介入公共服務(wù),是一個“如何分配資源”的問題,和資源絕對量多少沒有關(guān)系。反倒是,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的時候,強(qiáng)調(diào)公平更加重要,因為不公平就可能有人看不起病、上不起學(xué);而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)了倒無所謂了,反正折騰得起,美國的醫(yī)療不就折騰了幾十年么。說“公共服務(wù)水平要符合國情”是正確的,但是說因此就要財政少負(fù)責(zé)任,恰恰是說反了。我國最近幾年,醫(yī)改走在前面的,恰恰是西部地區(qū)。

    財政改革的切入點(diǎn)

    收入分配的調(diào)節(jié),公共服務(wù)的提高,民生的改善,歸根到底都要靠財政改革。一是調(diào)節(jié)財政收支的結(jié)構(gòu),強(qiáng)化收入分配的作用;二是加強(qiáng)提高公共服務(wù)支出,同時提高支出的績效。

    然而,目前似乎進(jìn)行財政改革的動力是不足的。財政改革是對既得利益調(diào)整最大的。例如,炒作多年的物業(yè)稅、房產(chǎn)稅、資產(chǎn)所得稅,卻遲遲沒能出臺。最近,聽說在企業(yè)家中興起了一股移民浪潮,原因居然是擔(dān)心“再來一次均貧富”,從這里,既能看出財稅改革的緊迫,也能看出財稅改革的難度。

    另一個原因是,有什么動力改?近些年來,許多部門建立了問責(zé)制,效果比較好。但是,沒聽說過財政部門被問責(zé)。財政部門的“績效考核”,似乎考核的就是財政收入增長,從中央到地方都是如此,經(jīng)??吹健澳衬呈薪衲曦斦杖朐偕闲屡_階”的新聞。然而,財政部門的另一個職能——花錢,并沒有進(jìn)行很好的考核。考慮到許多財政支出的審批權(quán)在財政部門手里,那么這些錢花的績效怎么樣,也應(yīng)該納入考核范疇,這似乎應(yīng)該是一個切入點(diǎn)。

    財政改革還要解決,要提高支出績效的問題。有人認(rèn)為,政府辦公共服務(wù),必然導(dǎo)致效率低下,所以還是能交給市場的就交給市場。確實,公立部門人浮于事、效率低的情況是存在的,但是解決的辦法不是交給市場,因為政府本來就是解決市場失靈的制度安排。要解決政府失靈,辦法是深化治理、加強(qiáng)監(jiān)管、擴(kuò)大民主。因為說到底,財政就是替老百姓花錢的,花的怎么樣,除了通過市場之外,老百姓還有別的手段進(jìn)行監(jiān)督。舉一個例子,同樣是發(fā)展中國家的巴西,每年要召開從中央到地方的“衛(wèi)生大會”,各界代表參加,代表一共有十萬人之多,開會的內(nèi)容,就是審議當(dāng)年的公共衛(wèi)生支出花的怎么樣,許多歐洲國家的基層,都有由當(dāng)?shù)鼐用窠M成的公立醫(yī)院管理委員會,審議公立醫(yī)院的財務(wù)支出。這種思路,就是一個很好的啟發(fā)吧。

    回歸公共財政已刻不容緩!

    (作者單位:北京大學(xué))

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