法律視域下農(nóng)村基本公共服務(wù)有效供給探究

□ 孫 浩，劉曉坷

（湖北工業(yè)大學(xué)，湖北 武漢 430068）

法律視域下農(nóng)村基本公共服務(wù)有效供給探究

□ 孫 浩，劉曉坷

（湖北工業(yè)大學(xué)，湖北 武漢 430068）

供需不均衡、財(cái)力投入不足、供給模式單一、效率低下是困擾農(nóng)村基本公共服務(wù)有效供給的主要原因。依法治國方略確立了法律在國民生產(chǎn)和社會(huì)生活中的基本規(guī)范和根本性的指導(dǎo)作用。透過法律視角，分析基本公共服務(wù)供給中產(chǎn)生非均衡和低效這一現(xiàn)象的原因，可以為推進(jìn)我國農(nóng)村基本公共服務(wù)供給提供一條可行的路徑。為此，我們必須從確立城鄉(xiāng)一體化、完善相關(guān)法律制度、健全實(shí)體與程序的法律三方面著手。

農(nóng)村；基本公共服務(wù)；城鄉(xiāng)一體化；法律視角

我國是具有大陸法系特點(diǎn)的國家，各項(xiàng)成文法的系統(tǒng)性與嚴(yán)謹(jǐn)性在充分保障我國農(nóng)村各項(xiàng)基本公共服務(wù)制度的制定與實(shí)施的同時(shí)，其滯后性也不可避免地制約了農(nóng)村基本公共服務(wù)的有效供給，阻礙了公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化的進(jìn)程。因此，透過法律視角全方位分析農(nóng)村公共服務(wù)有效供給存在的問題及原因具有重要的意義。

一、農(nóng)村基本公共服務(wù)的范圍

農(nóng)村公共服務(wù)，是指政府和其他各類組織根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求以及農(nóng)民生產(chǎn)生活需要提供的服務(wù)和物品，這其中還包括各類公共基礎(chǔ)設(shè)施和硬件投入?；竟卜?wù)中的“基本”二字凸顯了公共服務(wù)的“公益性”和“基礎(chǔ)性”特征。廣義的農(nóng)村基本公共服務(wù)包括純公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)。純公共服務(wù)是指那些一旦提供將使整個(gè)社會(huì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的生產(chǎn)生活受到影響，如農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究、農(nóng)業(yè)科技、交通、通訊、大江大河的治理等。準(zhǔn)公共服務(wù)是指在消費(fèi)過程中不具有完全競爭性和排他性的物品。它無法依靠個(gè)別農(nóng)戶供給，必須由地方政府或社團(tuán)提供方能解決。如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生保健設(shè)施、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村文化事業(yè)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村供水供電、小流域治理等。從總體上說，農(nóng)村基本公共服務(wù)涉及農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展、生活改善、生態(tài)保護(hù)等多方面。

二、制約農(nóng)村基本公共服務(wù)有效供給的原因

布坎南認(rèn)為，只有當(dāng)政府這個(gè)“公共人”是在一個(gè)被約束的共同利益邊界內(nèi)行事的時(shí)候，它才可以被確定為一個(gè)代表國家行事之人，才可以被構(gòu)造為一個(gè)社會(huì)財(cái)富極大化的追求者，否則，它就有可能利用公權(quán)去尋求私利。因此，政府的作用應(yīng)該是受限的。從憲政的觀點(diǎn)來看，國家的憲法與法律法規(guī)正是賦予政府這種權(quán)力的基礎(chǔ)。從法律視角剖析農(nóng)村基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀及其成因，對于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，保證公共服務(wù)的均等有效供給意義重大。當(dāng)前，造成農(nóng)村基本公共服務(wù)低效供給的原因主要表現(xiàn)為：

（一）相關(guān)法律中缺乏對城鄉(xiāng)一體化的明確規(guī)定

我國農(nóng)村基本公共服務(wù)中的一個(gè)突出問題表現(xiàn)為公共服務(wù)的有效供給不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民對當(dāng)前和未來長遠(yuǎn)的生產(chǎn)與生活發(fā)展的需要。這種局面與我國曾長期實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)治理體制有關(guān)。該結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了城鄉(xiāng)公共服務(wù)投入的非均衡化和城鄉(xiāng)居民享受公共服務(wù)的差別對待，社會(huì)公平嚴(yán)重缺失。為此，黨的十六屆五中全會(huì)最先提出了“公共服務(wù)均等化”的改革命題；黨的十七大報(bào)告指出，縮小區(qū)域發(fā)展差距必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；黨的十七屆三中全會(huì)又進(jìn)一步指出，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。由此可以看出，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略正日益成為新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會(huì)構(gòu)建的重要組成部分。

城鄉(xiāng)一體化的出發(fā)點(diǎn)在于使城市與鄉(xiāng)村兩方面都得到發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的互動(dòng)與和諧，而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化就成為城鄉(xiāng)和諧、公平有序發(fā)展的重要內(nèi)容。但在具體實(shí)施過程中，各地基層農(nóng)村的具體情況不同，該發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹并不具有一致性。受財(cái)政狀況和政策方向變動(dòng)的影響，均等化的進(jìn)程會(huì)出現(xiàn)時(shí)快時(shí)慢的狀況。更有可能因?yàn)椴煌幕鶎訄?zhí)行者對這一發(fā)展戰(zhàn)略的理解與認(rèn)識水平存在差異，出現(xiàn)不同的基層領(lǐng)導(dǎo)重視度不同，從而導(dǎo)致執(zhí)行上的偏差的情形。

為進(jìn)一步明確城鄉(xiāng)一體化在新農(nóng)村建設(shè)和公共服務(wù)供給中的重要地位，筆者認(rèn)為，有必要將其從國家政策層面上升到法律的高度特別是憲法的高度。陸續(xù)出臺相關(guān)的法律法規(guī)，用于細(xì)化各類組織在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給方面的措施及制度安排。如果《憲法》缺乏對這些領(lǐng)域在制度設(shè)置方面明確的總體原則及要求，勢必影響相關(guān)法律法規(guī)的制定，更有可能造成不同法律法規(guī)之間的沖突。

（二）農(nóng)村基本公共服務(wù)的具體制度與政策缺乏較高效力的法律淵源

學(xué)界普遍認(rèn)為，加強(qiáng)制度建設(shè)能有效解決農(nóng)村基本公共服務(wù)有效供給不足，自我發(fā)展能力匱乏的問題。以政府財(cái)政投入為例，近年來，盡管國家加大了對“三農(nóng)”的財(cái)政投入力度，但這些計(jì)劃、規(guī)劃和文件都是短期的政策主張，沒有形成農(nóng)村公共服務(wù)財(cái)政投入的長效機(jī)制。［1］為此，很多學(xué)者認(rèn)為，必須修改和完善與農(nóng)村公共服務(wù)供給有關(guān)的法律法規(guī)，為農(nóng)村公共服務(wù)供給提供法律制度保障。就制度建設(shè)的載體性質(zhì)而言，目前，我國對于農(nóng)村基本公共服務(wù)方面的制度設(shè)置以地方性法律文件為主，而縣鄉(xiāng)一級基層主體由于不具有制定地方政府規(guī)章的權(quán)限，只能將當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的基本公共服務(wù)制度通過政府的文件等非規(guī)范性法律形式的行使作為載體。

從總體上看，農(nóng)村基本公共服務(wù)水平要想得到根本性提高，必須依賴整體的制度設(shè)置與規(guī)劃投入，特別是在基本教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共文化、環(huán)境保護(hù)和重大農(nóng)田水利及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等具有規(guī)模性總體投入與運(yùn)營的公共服務(wù)方面，如果缺乏國家全局性的總體規(guī)劃，缺乏覆蓋全國農(nóng)村的實(shí)施范圍，缺乏統(tǒng)一運(yùn)轉(zhuǎn)有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，此類工作中的體制改革與制度構(gòu)建將很難實(shí)現(xiàn)。相對應(yīng)的地方政府具體制度的建設(shè)由于缺乏總體性制度的指導(dǎo)也很難有長足的發(fā)展，容易形成各地的制度框架設(shè)計(jì)、操作思路與方法的不兼容，在一定程度上制約和阻礙公共服務(wù)消費(fèi)的均衡性和公平性，形成各地對公共服務(wù)投入的“閉環(huán)”效應(yīng)，不利于資源的全國流通與配置。因此，地方性法律文件作為主要的制度載體雖然有利于各地根據(jù)地方具體情況來確定本地的具體做法，但對于全國農(nóng)村基本公共服務(wù)的優(yōu)化與發(fā)展是非常不利的。

（三）在立法內(nèi)容上存在關(guān)鍵性制度缺失問題

造成農(nóng)村基本公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)失衡、供給體制不合理、供給模式單一以及供給效率低下的根本原因在于現(xiàn)實(shí)供給實(shí)踐中關(guān)鍵性法律制度的缺失，這種缺失主要表現(xiàn)在相關(guān)實(shí)體法律制度缺失和程序法律制度缺失兩個(gè)方面。

⒈相關(guān)實(shí)體法律制度的缺失。

第一，缺乏對農(nóng)村基本公共服務(wù)范疇的立法界定。各種對于公共服務(wù)范圍的界定和認(rèn)識更多體現(xiàn)在黨的政治報(bào)告及領(lǐng)導(dǎo)的講話中，部分政策文件中也只是零星關(guān)注若干領(lǐng)域的公共服務(wù)。公共服務(wù)的范圍從生產(chǎn)到生活，從有形硬件到無形的服務(wù)，涉及方方面面，而農(nóng)村基本公共服務(wù)包含哪些范疇，在目前的法律法規(guī)中并未予以明確。在具體實(shí)施過程中，選擇范圍過寬會(huì)導(dǎo)致某些服務(wù)不符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，中央和地方政府的財(cái)政資源也有可能滿足不了上述要求；選擇范圍過窄則可能使某些區(qū)域的農(nóng)民需求得不到滿足，會(huì)進(jìn)一步拉大供需之間的差距。

第二，缺乏對政府職能和角色定位的明確立法。政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)領(lǐng)域職能不清晰、角色不明確的狀況也體現(xiàn)在法律方面。在一般的行政管理領(lǐng)域，基層政府的管理職能具有權(quán)威性和主導(dǎo)性；而在公共服務(wù)領(lǐng)域，基層政府的角色由過去的行政主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型，職能定位于提供各類公共物品和服務(wù)，滿足農(nóng)民生產(chǎn)和生活的需要。這種職能的轉(zhuǎn)變和角色的全新定位應(yīng)該在相關(guān)的行政法律制度中加以明確，否則，很容易造成用行政命令和執(zhí)行的方式去提供服務(wù)，公共服務(wù)供給中農(nóng)民的主體地位和現(xiàn)實(shí)需求被忽略，農(nóng)民參與公共服務(wù)供給的決策機(jī)制也不可能真正建立。

第三，缺乏對財(cái)政支出結(jié)構(gòu)性控制制度的立法。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，政府的財(cái)力不斷壯大，對農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入也不斷加大，但從總體上來說，財(cái)政職能依然帶有濃重的建設(shè)性財(cái)政特征。受經(jīng)濟(jì)GDP增長和就業(yè)壓力等現(xiàn)實(shí)因素的影響，財(cái)政收入中的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重居高不下，在財(cái)政收入既定的情況下，高比重的建設(shè)性投資支出必然擠占政府在基本公共服務(wù)方面的投入。與此同時(shí)，分稅制改革實(shí)施后，在一定程度上造成了中央與地方政府財(cái)政收入分配比例上的不對稱，各地公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)的提供迫切需要中央政府加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。就目前財(cái)政方面的立法來看，對于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督控制和各級財(cái)政對農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入力度方面均沒有較為明確的法律規(guī)范。一般來說，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的總體財(cái)政投入需要根據(jù)我國集體財(cái)政狀況進(jìn)行確定，所以，對總體絕對投入量的加大不可能做出硬性的規(guī)定，但對既定財(cái)政收入狀況下的投入比例卻不能任由政府部門自行決定，應(yīng)該在法律上有明確的硬性規(guī)范。這樣，一方面，可以對沒有實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的基層政府和有錯(cuò)誤政績觀的領(lǐng)導(dǎo)具有一定的約束力；另一方面，可以保證政府在農(nóng)村公共服務(wù)上的可持續(xù)投入與供給。

⒉相關(guān)程序法律制度的缺失。

第一，由于我國農(nóng)村基本公共服務(wù)供給在很大程度上還依循著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的自上而下的決策機(jī)制，因此，農(nóng)村公共物品和服務(wù)的供給不是由基層的鄉(xiāng)、村和農(nóng)民自己決定的，而是通過行政命令的方式予以實(shí)現(xiàn)。作為管理相對人的農(nóng)民不僅沒有公共物品和服務(wù)供給決策方面的參與權(quán)，也沒有在服務(wù)供給的種類、數(shù)量、方式上的選擇權(quán)，對需求的表達(dá)渠道也不暢通。這往往會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)供需之間的脫節(jié)，造成行政管理資源與財(cái)政投入的浪費(fèi)。

第二，受西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，市場和社會(huì)的力量被更多地引入到公共服務(wù)供給中來，“我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給模式也逐步向政府與市場混合供給的方向發(fā)展，但目前通過市場化途徑提供公共產(chǎn)品，無論是從范圍上還是從數(shù)量上都是十分有限的”。［2］在市場基礎(chǔ)較好的城市，市場化的供給方式往往能帶來效率的提高。比如：在城市中，就公共服務(wù)提供者和提供方式等的選擇上我們采用了民營化、招投標(biāo)、合同外包市場的選擇方法，這些方法都有相應(yīng)的法律法規(guī)約束；然而，在廣大農(nóng)村，受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化水平的限制，農(nóng)民作為公共服務(wù)的享有者并不具備完全自主辨別選擇服務(wù)提供方的能力；同時(shí)，由于農(nóng)民維權(quán)能力與農(nóng)村媒體宣傳力度較城市明顯薄弱，導(dǎo)致農(nóng)民的自主參與和主動(dòng)監(jiān)督意識不強(qiáng)。因此，在農(nóng)村基本公共服務(wù)提供中，基層政府不僅扮演著程序啟動(dòng)者與主持者的角色，還需要對進(jìn)入招投標(biāo)及各種市場化方式運(yùn)作程序中各類機(jī)構(gòu)組織的資質(zhì)進(jìn)行初步篩選，對服務(wù)方案的總體規(guī)劃、調(diào)配和監(jiān)督承擔(dān)重要責(zé)任。也就是說，需要制定專門的市場選擇程序及監(jiān)管的法律。

第三，缺乏對違反程序法律的政府選擇行為的監(jiān)督制裁措施。如果缺乏對農(nóng)村基本公共服務(wù)中政府職權(quán)行使的法律監(jiān)督制度，公共服務(wù)的供給不可能實(shí)現(xiàn)公平高效。同時(shí)，當(dāng)出現(xiàn)基層政府組織濫用職權(quán)甚至以權(quán)謀私干預(yù)服務(wù)時(shí)，我們更多的是強(qiáng)調(diào)對基層政府及相關(guān)責(zé)任人的問責(zé)，但對于其不法行為產(chǎn)生的后果，比如經(jīng)不當(dāng)干預(yù)選擇的服務(wù)提供商卻沒有很好的制裁措施和補(bǔ)救措施。結(jié)果是雖然相關(guān)政府責(zé)任人被問責(zé)，但那些經(jīng)過不公正程序選擇的服務(wù)提供商仍可以繼續(xù)經(jīng)營，非公開決策方式形成的服務(wù)提供方案也得以繼續(xù)實(shí)施，方案中出現(xiàn)的各種違背農(nóng)民真實(shí)需求、低效不公的供給方式?jīng)]有辦法得以糾正，以致出現(xiàn)了除掉 “毒樹”卻吃掉“毒果”的現(xiàn)象，最終還是會(huì)損害農(nóng)民的切身利益。

三、推進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)有效供給的法律對策

（一）通過《憲法》確立城鄉(xiāng)一體化改革的地位

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有時(shí)間上的長期性、任務(wù)上的艱巨性與復(fù)雜性的特征，農(nóng)村基本公共服務(wù)的有效供給和均等化進(jìn)程不是一蹴而就的，這在客觀上要求我們必須依據(jù)依法治國的理念，在《憲法》中明文規(guī)定，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的原則，從而確立今后所有政策制定、法律出臺以及貫徹實(shí)施等多項(xiàng)工作中的明確性指導(dǎo)原則，以保障各項(xiàng)工作的持續(xù)深入開展。

（二）以法律和行政法規(guī)作為保障有效供給的基本制度載體

在農(nóng)村基本公共服務(wù)方面，全國性的立法不僅有利于建立統(tǒng)一的適合我國國情的基本制度，也能夠?yàn)榈胤秸贫ǚ系胤教攸c(diǎn)的具體制度提供依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。在我國的法律淵源體系中，法律和行政法規(guī)都在全國范圍內(nèi)發(fā)生效力，因此，在今后的立法過程中，應(yīng)該更多地通過這兩類規(guī)范性法律文件作為載體。根據(jù)我國《憲法》的相應(yīng)規(guī)定，行政法規(guī)可規(guī)定的事項(xiàng)主要包括執(zhí)行性立法事項(xiàng)、自主性立法事項(xiàng)與授權(quán)性立法事項(xiàng)。對于農(nóng)村基本公共服務(wù)的提供、使用、投入等方面的基本制度，比如：適合農(nóng)村基本公共服務(wù)提供的招投標(biāo)法，用以規(guī)范財(cái)政支出和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為的相關(guān)法律，涉及農(nóng)村基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)的相關(guān)制度，應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定法律。在制定了這些法律和制度后，要根據(jù)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r細(xì)化和調(diào)整具體的貫徹實(shí)施辦法，以期體現(xiàn)各部門在立法和修訂工作中的靈活性。

（三）建立健全與農(nóng)村基本公共服務(wù)相關(guān)的法律制度

⒈明確農(nóng)村基本公共服務(wù)范疇，建立基層政府與農(nóng)民的交流機(jī)制。明確我國農(nóng)村基本公共服務(wù)和相關(guān)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的具體范疇，不僅可以在農(nóng)村基本公共服務(wù)的法律體系建設(shè)中起到統(tǒng)籌作用，而且對基層政府選擇農(nóng)村基本公共服務(wù)的項(xiàng)目、決定財(cái)力投入方向和比重等方面也有明確的指導(dǎo)作用。同時(shí)，建立一種基層政府與農(nóng)民之間的雙向互動(dòng)交流反饋機(jī)制并將這種機(jī)制通過法律固化為一種制度，有利于形成各地公共服務(wù)統(tǒng)一提供的局面。

⒉確定各級財(cái)政對農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入比例或增長率。加大農(nóng)村公共服務(wù)投入的力度是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等長效供給的重要舉措。在加大財(cái)政投入的同時(shí)必須要強(qiáng)調(diào)財(cái)政投入比例，這里的投入比例包括兩個(gè)部分：一是中央劃撥財(cái)政款項(xiàng)要做到?？顚Ｓ茫簿褪潜ＷC專項(xiàng)投入資金能夠用在制定項(xiàng)目內(nèi)容上。對此，要建立用以規(guī)范財(cái)政支出和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為的相關(guān)法律，比如：《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》、《預(yù)算法》等，明確支出行為的權(quán)限范圍、程序要求以及監(jiān)督制度，并對違反相關(guān)規(guī)定的行為規(guī)定明確的處罰措施。二是作為承擔(dān)重要投入責(zé)任的地方財(cái)政，應(yīng)當(dāng)明確各級財(cái)政的相關(guān)責(zé)任，即明確各級政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)投入中所占當(dāng)年財(cái)政支出的比例或者是投入的增長率。由于各地政府的支出情況要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來確定，因此，可以采用分級立法、分層授權(quán)的方式。先由法律或行政法規(guī)規(guī)定明確的投入比例的上限與下限；然后，授權(quán)省級人大和政府在此范圍內(nèi)根據(jù)本地的具體情況進(jìn)行立法，明確本區(qū)域內(nèi)政府的投入比例；最后授權(quán)由享有地方政府規(guī)章制定權(quán)的市級政府在本省的投入范圍內(nèi)設(shè)立本地基層政府的投入比例下限。這種方法既可以保證在各級財(cái)政收入增加的情況下增加公共服務(wù)的投入，也可以保證在投入力度不變的情況下把錢用到實(shí)處。

⒊明確地方政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)體系中的地位與職權(quán)。我國現(xiàn)行的《行政法》對政府在行政管理中的一般職能做出了明確規(guī)定，但很少對政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)中的角色和職能予以明確，惟一有所體現(xiàn)的是在《行政許可法》中對行政許可中政府的服務(wù)職能的規(guī)定。西方國家一個(gè)值得借鑒的做法就是通過立法明確各級政府在公共服務(wù)提供中的角色和職能。比如：聯(lián)邦德國通過基本法、州憲法和法律明確不同的公共服務(wù)由不同層級的政府分解完成。地方性的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)村的公共服務(wù)由政府財(cái)政支持主導(dǎo)，私人投資和捐贈(zèng)起補(bǔ)充作用。美國則在法律中規(guī)定：像防洪灌溉、河道治理以及路橋修建等大中型基礎(chǔ)設(shè)施由聯(lián)邦和州政府分別負(fù)責(zé)投資興建；對于農(nóng)業(yè)科研、教育培訓(xùn)和技術(shù)推廣這類公共服務(wù)則由各級政府按一定比例共同投資興建；各地居民所需的關(guān)鍵性公共服務(wù)則由當(dāng)?shù)卣┙o；其他區(qū)域性和特色性公共服務(wù)則由政府、市場和社會(huì)共同供給。因此，進(jìn)一步明確政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)中的角色和職能，有助于推動(dòng)各級政府的職能轉(zhuǎn)變。對此，我們可以參照《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，對政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)中的各項(xiàng)職能給予明確規(guī)定，包括職權(quán)范圍、具體內(nèi)容、行使職權(quán)的程序以及對越權(quán)濫用、瀆職等行為的救濟(jì)途徑。

⒋確定適合農(nóng)村基本公共服務(wù)市場化供給引入的法律程序。在農(nóng)村基本公共服務(wù)中引入市場化供給方式時(shí)，地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起更多的公共責(zé)任。比如：在實(shí)現(xiàn)市場引入機(jī)制中，對公共服務(wù)提供商資質(zhì)的審核、服務(wù)提供方案的衡量、服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)控與反饋等，基層政府承擔(dān)的責(zé)任不是削弱而是要加強(qiáng)。制定專門針對農(nóng)村基本公共服務(wù)市場引入機(jī)制的法律可以采取兩種形式：一是建立專門的農(nóng)村基本公共服務(wù)招投標(biāo)法或市場化運(yùn)作法，在此法中明確招投標(biāo)方或各類市場主體所需承擔(dān)的責(zé)任以及基層政府所應(yīng)扮演的角色和負(fù)有的職責(zé)；二是修改或擴(kuò)充現(xiàn)有的招投標(biāo)法，在其中加入專章用于規(guī)定農(nóng)村基本公共服務(wù)招投標(biāo)的具體方法或其他市場化運(yùn)作方法。

⒌否定違反法律程序的相關(guān)結(jié)果。對于違反相關(guān)法律和政策，干擾農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的選擇與決策，特別是對于違反法定程序或者濫用權(quán)力選擇農(nóng)村基本公共服務(wù)提供商的行為，應(yīng)當(dāng)通過立法否定違反法律程序的選擇結(jié)果。不能只對相關(guān)的責(zé)任人問責(zé)，而且要取消服務(wù)提供商已經(jīng)獲得的資格，重新通過合法程序再次進(jìn)行選擇與決策。只有在鏟掉“毒樹”的同時(shí)消滅“毒果”，才能真正保證農(nóng)民享受基本公共服務(wù)時(shí)不受到非法行為的侵害。

［1］袁金輝.基本公共服務(wù)均等化與農(nóng)村社會(huì)福利建設(shè)［J］.黨政論壇，2009，（03）：51.

［2］曹安，吳志鵬.論加強(qiáng)和完善農(nóng)村公共服務(wù)［J］.江南論壇，2009，（01）：27.

（責(zé)任編輯：高 靜）

The Inquiry on the Effective Provision of Basic Public Services in Rural Areas from the Legal Perspective

Sun Hao，Liu Xiaoke

Imbalance of supply and demand，lack of financial input，single pattern of provision and，inefficiency are the principal contradictions in the effective provision of basic public services in rural areas.The strategy of “Rule of law” establishes the basic norms and fundamental guide of the Constitution and laws in the national production and social life.Through legal perspective，there is a acceptable way forward，that is establishing the “urban－rural integration” programmatic status，completing absence of relevant legal system，constructing a sound legal system concerned about entities and procedures when we analyze the cause of imequalization and inefficiency in providing basic public services in rural areas.

rural；basic public service；urban－rural integration；perspective of legal

D632.1

A

1007－8207（2010）02－0054－04

2009－11－06

孫浩 （1976—），男，湖北武漢人，湖北工業(yè)大學(xué)副教授，武漢大學(xué)博士研究生，研究方向?yàn)楣补芾砼c政府行政改革、公共經(jīng)濟(jì)與公共政策；劉曉坷 （1981—），女，湖北荊州人，湖北工業(yè)大學(xué)講師，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)樵V訟法、經(jīng)濟(jì)法與勞動(dòng)法。