公共服務(wù)背景下再議村民委員會作為行政訴訟被告資格

□ 王方東，沈瞿和

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012；福建省行政學(xué)院，福建 福州 350002）

公共服務(wù)背景下再議村民委員會作為行政訴訟被告資格

□ 王方東1，沈瞿和2

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012；福建省行政學(xué)院，福建 福州 350002）

作為自治組織——村委會能否成為行政訴訟的被告，爭論很多。村委會雖然不是行政機關(guān)，但它是國家政治體系的有機組成部分，在正常的職責(zé)活動中履行著相應(yīng)的行政管理職能，有相對獨立的行政職權(quán)。在公共服務(wù)背景下，村委會辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，以實現(xiàn)其 “公共職能”為直接目的行為，是一種準行政行為。所以，村委會在履行某些行政職能并以自己名義作出具體行政行為，發(fā)生爭議引起訴訟時，應(yīng)當成為行政訴訟的被告。

村委會；行政訴訟被告；公共職能

一、村委會作為行政訴訟中被告地位的爭議

關(guān)于村民委員會（以下簡稱村委會）在行政訴訟中的地位問題，歷來有爭議，在司法實踐中，各地做法也不統(tǒng)一。有些基層人民法院對村民狀告村委會的民事案子，以不是民事管轄范圍為由不予受理；而當村民以行政訴訟起訴時，人民法院又以村委會是群眾自治性組織為由不予受理。對村委會能否作為行政訴訟中的被告，《中華人民共和國行政訴訟法》中沒有規(guī)定，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》也沒有作具體規(guī)定，在現(xiàn)實案件的審判中，人民法院也往往會持不同的觀點。有的法官認為村委會不能作為行政訴訟被告的理由是：［1］《土地管理法》等法律法規(guī)規(guī)定村委會的“管理”職能，雖然是一種法定職能，但法定職能不等于行政職能，也并不都是對于“行政權(quán)力”的授權(quán)；村委會行使的“權(quán)力”并不是“行政權(quán)力”，其對村民權(quán)利的影響不是靠國家強制力。村委會的管理模式是民主決策的民主管理模式，村委會只是民主決策事務(wù)的組織者及執(zhí)行者，其本身不享有任何權(quán)力。在民主自治體制下，村民會議是村內(nèi)事務(wù)的決定者，村委會是村民會議決定事項的執(zhí)行者。對于村內(nèi)的重大事項，無村民會議的決議，村委會便沒有任何權(quán)力作出決定。在全體村民這一熟人社會中，村委會成員與其他村民的地位始終應(yīng)當是平等的，其未通過村民會議而自行決定的事項應(yīng)當自行承擔(dān)責(zé)任，而不應(yīng)當由全體村民為其承擔(dān)責(zé)任。行政訴訟受案范圍的擴大不能向?qū)彶榇逦瘯袨榈姆较蛏蠑U大，由此只會進一步提高村委會的地位。村委會的行為不應(yīng)賦予其“強制性”，不具有國家強制性。假如其行為不能得到實施，其應(yīng)通過民事訴訟程序起訴村民，通過民事訴訟程序確認該村民是否承擔(dān)某種義務(wù)，通過民事訴訟程序進行審查是最合乎現(xiàn)實和情理的。此外，在任何情況下，國家不會把村委會的賠償問題列入國家預(yù)算。

而有的司法工作者圍繞村委會的職責(zé)、村集體收益的分配、村民待遇、土地調(diào)整、宅基地的審批與收回等方面，從理論上、法律依據(jù)上、審判實踐上認為村委會能作為行政訴訟案件的被告。［2］現(xiàn)行法律雖然授予村委會行使自治權(quán)，但并未規(guī)定其以自治為名不協(xié)助基層人民政府執(zhí)行公務(wù)時和行使自治權(quán)侵犯村民權(quán)利時的制度解決途徑。在實踐中，這一缺陷的存在為基層人民政府非法干涉村民自治事務(wù)提供了借口，既不利于保護村民權(quán)利和村民自治，也不利于政府公務(wù)及時順利的執(zhí)行。解決此問題，目前較好的辦法是建立起基層政府對村委會的機關(guān)行政訴訟以及村民對村委會的普通行政訴訟。［3］

二、公共服務(wù)背景下村委會的現(xiàn)實地位

《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）規(guī)定：村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，編制并組織實施本村經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及年度計劃；依法管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地、河灘、水面、山林、水利設(shè)施和其他財產(chǎn)，管理本村財務(wù)；教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境等。然而，村是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管轄范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民及村委會仍然享有管轄權(quán)，其間仍然存在著管理與被管理的關(guān)系，只是法律規(guī)定的屬于村民自治范疇的事務(wù)，政府不能越權(quán)干涉。從理論上講，盡管不少村實行的是“村民自治”，但實際上村委會又承擔(dān)了鄉(xiāng)政府分配給的某些行政職能。這樣，村委會便扮演了雙重角色，一方面要貫徹上級的方針政策，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從事行政管理工作；另一方面又要完成屬于自治范圍內(nèi)的工作，分別體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志與村民意志。村委會從事的管理工作主要有兩大類：第一類是國家憲法、法律規(guī)定的公民義務(wù)以及國家政策、法規(guī)在貫徹實施中要求公民完成的事務(wù)，如交稅、服兵役、計劃生育、公安司法、文教衛(wèi)生、民政事務(wù)等等；第二類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家基層政權(quán)組織，在其管轄范圍內(nèi)行使國家行政權(quán)所要求村民完成的事務(wù)。事實上，村委會大量的任務(wù)和職權(quán)不是由法律規(guī)定的而是由地方法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的，甚至是規(guī)章以下的規(guī)范性文件設(shè)定的。

為了完成國家在各個方面下達的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須與村委會形成對口關(guān)系，以便職能部門在村干部中可以找到對應(yīng)的責(zé)任者。例如：人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、計劃生育等工作，都有相應(yīng)的職責(zé)范圍，作息時間與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時，以保證上級政府的工作要求和村民請求事項及時得到落實。對于基層政府而言，其自身職能能否得到發(fā)揮，在很大程度上依賴于村委會職能的發(fā)揮。從法律規(guī)定上看，村集體財產(chǎn)歸屬村有、村管、村用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)干涉，但近年來村賬鎮(zhèn)管，駐村干部在各地的興起影響了村財自治的屬性。一些地方村干部的工資補貼由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府確定數(shù)額，甚至直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核發(fā)放，村財務(wù)收支由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，這樣，村干部因經(jīng)濟利益不得不聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。目前，在國家法律法規(guī)和政策的落實上村委會扮演著國家代理人的角色，村委會的日益“行政化”，使村民自治的“當家人”變?yōu)檎芾淼摹按砣恕?。因此，村委會作為自治組織與所應(yīng)具有的、獨立自主的政治資格和地位存在著巨大差距。這主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，村民作為個體，嚴重依附于國家，依附于基層政府，而不依靠于他們的自治組織；其二，村委會及自治權(quán)嚴重依附于國家公權(quán)力，特別是行政權(quán)力，而不具有完整、獨立的自治權(quán)和自治行為。農(nóng)村基層民主僅僅體現(xiàn)于選舉之時，村官的選舉只是在選舉的一刻才體現(xiàn) “村民自治”，而在選舉之后就變成了“村官自治”；村民會議變成了村委會決定的附議者而不是村內(nèi)事務(wù)的決定者。

隨著機構(gòu)改革的不斷深入，政府簡政放權(quán)，進一步強化了村委會的作用、地位、職責(zé)范圍。黨的十七屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革若干重大問題的決定》要求農(nóng)村在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，全面提高財政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度。村委會須辦理村里的公共事務(wù)和公益事業(yè)，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，完善農(nóng)村最低生活保障制度，落實農(nóng)村五保供養(yǎng)政策，完善農(nóng)村受災(zāi)群眾救助制度，落實軍烈屬和傷殘病退伍軍人等優(yōu)撫政策，發(fā)展以扶老、助殘、救孤、濟困、賑災(zāi)為重點的社會福利和慈善事業(yè)，發(fā)展農(nóng)村老齡服務(wù)，加強農(nóng)村殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)工作，促進農(nóng)村殘疾人事業(yè)發(fā)展。［4］因此，傳遞和承接政府對農(nóng)村的服務(wù)職能，協(xié)助國家和各級政府做好“三農(nóng)”服務(wù)工作是村委會義不容辭的義務(wù)。上述各種行政給付的事業(yè)必然會擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，使村委會在提供公共服務(wù)時擁有前所未有的權(quán)力。為建立健全農(nóng)村應(yīng)急管理體制，提高危機處置能力，國家要求防汛抗旱重點區(qū)域和重要地段的村委會須組織本村村民和屬地相關(guān)單位人員參加，組建村防汛抗旱隊伍。［5］在踐行上述義務(wù)過程中，與村委會有關(guān)的糾紛也逐漸增多。如2006年農(nóng)業(yè)稅廢除之后，日益受到重視的社會保障因其越來越多的政府補助成為村干部們最大的截留來源。1998年，河南省鄲城縣某村委會為了截留提留和集資款，就曾把300多名老人的戶口按照“死亡”上報注銷，讓這些人因為戶籍已經(jīng)注銷而無法享受到惠農(nóng)政策。［6］此外，村委會不作為的情形也會不斷增加。如村委會不出具身份證明、對村民糾紛不調(diào)解、對宅基地使用的合法手續(xù)不簽字蓋章，等等。

隨著城市化進程的加快，越來越多的農(nóng)村卷入到了城市經(jīng)濟的風(fēng)暴中。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化的進程中，因土地征用、環(huán)境污染、集體資產(chǎn)處置、干群關(guān)系等問題誘發(fā)的各種矛盾沖突日趨增多。在許多鄉(xiāng)村地區(qū)，農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)供給不足，農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)民負擔(dān)沉重，農(nóng)村社會失序等“三農(nóng)問題”亟待解決。許多矛盾沖突都和農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)不落實，利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制和權(quán)益保障機制不落實有關(guān)聯(lián)。伴隨著鄉(xiāng)村土地資源的升值，農(nóng)村的非耕地、宅基地流轉(zhuǎn)為工業(yè)用地和商業(yè)用地的利益空間巨大；作為鄉(xiāng)村社會的治理機構(gòu)，村委會掌控的公共資源越來越多，鄉(xiāng)村公共財政也日益膨脹。然而，由于相應(yīng)的機制和治理技術(shù)沒有得到及時的改進和提升，監(jiān)督體系不健全，導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共資源和公共財政很有可能成為村委會謀取利益的工具和村干部爭相蠶食的大餐，使得村民與村委會的矛盾日益加深。

村委會辦理的事項與純粹的村內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)意義上的“自治”未必有多大關(guān)系，更多的是國家治理中的一個環(huán)節(jié)。［7］從這個意義上說，在某些方面，村委會與村民之間是一種管理和被管理的關(guān)系，這種關(guān)系在一定意義上說并不是一種平等的關(guān)系。所以，公共服務(wù)背景下，村委會辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，以實現(xiàn)其“公共職能”為直接目的行為，是一種準行政行為。村民委員會行使的公共權(quán)力是行政權(quán)力，其對村民權(quán)利的影響也要靠國家強制力。

三、村委會作為行政訴訟主體的法理根據(jù)

衡量一個組織是否具有行政訴訟被告資格，首先要弄清該組織是否具有行政主體資格，要從組織要件和法律要件兩個方面加以衡量。由于我國目前的行政組織法尚不完備，行政主體要具備哪些組織要件沒有明確規(guī)定，因而實踐中往往側(cè)重于從法律要件上予以確認。［8］（p60）作為一個非政府組織， 村委會行使著大量的職權(quán)，而這些職權(quán)中的相當一部分在法律、法規(guī)中都能找到授權(quán)?！洞逦瘯M織法》授權(quán)村委會辦理本村的公共事務(wù)和公共事業(yè)，換言之，即組織實施本村建設(shè)規(guī)劃、興修水利、道路、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施，指導(dǎo)村民建設(shè)住宅，妥善運用公共資源，管理公共衛(wèi)生等均屬于公共事務(wù)范圍之內(nèi)。我國《行政許可法》第23條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實施行政許可。被授權(quán)的組織適用本法有關(guān)行政機關(guān)的規(guī)定?！贝逦瘯缆殭?quán)作出的一類行為相當于行政許可，相關(guān)法律明確要求要以村委會的證明、審核同意為必經(jīng)程序。如婚姻登記、收養(yǎng)登記、申請建房、確定五保戶對象和低保對象等。這類行為無疑均屬于依申請的行政行為。

村委會與村民之間并不是一種平等的主體關(guān)系，而是一種管理和被管理的關(guān)系，是一種公法上的關(guān)系，實質(zhì)上是一種公共職能，屬于法律授權(quán)的行為。因此，應(yīng)適用《行政訴訟法》第25條的規(guī)定，“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規(guī)定：“法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的其他組織，超出法定授權(quán)范圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，應(yīng)當以實施該行為的機構(gòu)或者組織為被告。”

由于近年頒布并實施的部分法律、法規(guī)的授權(quán)，使村委會在某些行政管理活動中具備公共管理主體資格，并能以其名義獨立行使某些職權(quán)，在這個過程中，村委會完全符合公法人的特征和享有的種種權(quán)能。村委會制度是人民公社解體后填補農(nóng)村基層政權(quán)真空的產(chǎn)物，是適應(yīng)國家治理需要，作為基層政權(quán)建設(shè)的一個重要環(huán)節(jié)。村委會在一定區(qū)域內(nèi)對所有行政事務(wù)享有組織管理權(quán)，其活動目的是為了社區(qū)的公共利益，其功能是維護社區(qū)的公共秩序，提供公共產(chǎn)品，具有公共行政的職能。因此，村委會的法律地位不僅是基層群眾自治組織，因其職權(quán)的特點是以公權(quán)力作為構(gòu)建和運作的基礎(chǔ)，體現(xiàn)強權(quán)性和職權(quán)性的結(jié)合。如：對救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物的管理和發(fā)放；對社會捐助公益事業(yè)款物的管理和分發(fā)，代征、代繳稅收、收繳鄉(xiāng)統(tǒng)籌；對國家或者國有企事業(yè)單位征用土地補償費的管理和分發(fā)；執(zhí)行國家計劃生育方針和措施；執(zhí)行國家有關(guān)土地和宅基地管理的規(guī)定；有關(guān)人民代表選舉、戶籍、征兵的組織、管理工作等，這些工作均具有“公務(wù)”性質(zhì)。為管理公共事務(wù)，村委會享有一定的處罰權(quán)，可以依照村規(guī)民約對違規(guī)者進行一定限度內(nèi)的處罰。村委會管理公共事務(wù)的權(quán)力同時具有“屬人”和“屬地”性質(zhì)，不僅及于本村村民，而且對在本村管轄地域內(nèi)的一切人都具有影響力。［9］（p113－114）事實上，法律、法規(guī)也承認了村委會的公務(wù)身份。全國人大常委會關(guān)于《中華人民共和國刑法》第93條第2款的解釋對此作了進一步明確：村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作，屬于《刑法》第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”：即對救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物的管理。對捐助公益事業(yè)款物的管理。對國有土地的經(jīng)營和管理。對土地征用補償費用的管理。代征、代繳稅款。有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵工作。協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。［10］這些人員在從事上述公務(wù)過程中，利用職務(wù)上的便利，侵吞、挪用公共財物或者非法收受他人財物，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當依法分別以貪污罪、挪用公款罪或者受賄罪追究刑事責(zé)任。

傳統(tǒng)理論認為，行政訴訟的被告必須是行政主體，因為訴訟主體必須要能承擔(dān)最后的實體責(zé)任，如果不具備行政主體的資格就不能具備訴訟主體的資格，這就是所謂的“被告即行政主體”的思維模式。［11］（p60）它不僅造成了在確定行政訴訟被告時的困難，也為公民訴訟帶來了諸多不便，甚至使大量公民訴訟無門，無從尋求法律的救濟和保護。因此，行政訴訟被告的資格確定更多地應(yīng)當考慮如何有利于當事人訴權(quán)的行使，如何切實地保護當事人的權(quán)利，而不是僅僅考慮訴訟后果的承擔(dān)，因為參與訴訟的主體并不意味著就必須是最終承擔(dān)實體責(zé)任的那個主體。［12］（p185）如果把行使“公共職能”作為行政訴訟被告的確定標準，像村委會這樣的準政府組織就會被納入到行政訴訟中來。就司法性或可訴性而言，村委會進行經(jīng)濟管理和社會管理時以實現(xiàn)其“公共職能”為直接目的的行為對提起行政訴訟具有現(xiàn)實意義。在行政訴訟與民事訴訟嚴格區(qū)分的國家也通行采用公務(wù)理論作為確定被告的標準，把行使公共管理職能的組織都納入行政訴訟審查對象的范圍。法國先是承認了“公務(wù)法人”的存在并將之納入公法調(diào)整范圍，后來“國家行政”逐步擴展成為“公共行政”，許多社會自治組織以及私人也承擔(dān)了行政職能，亦將這些非政府組織和私人的職能納入“公務(wù)”范圍，使得公法的調(diào)整范圍進一步擴大。［13］（p165）在日本，地方公共團體實行自治，都道府縣的知事、市町村長是普通地方公共團體的執(zhí)行機關(guān)，知事、市町村長對于機關(guān)委任的事務(wù)的管理執(zhí)行違反法令或者怠慢于管理執(zhí)行時，主務(wù)大臣 （對市町村長時是知事）命令其執(zhí)行應(yīng)進行的事項，而知事（市町村長）仍不服從該命令的情況下，主務(wù)大臣（知事）便可以提起作為“職務(wù)執(zhí)行命令訴訟”的機關(guān)訴訟，以確保該事務(wù)的執(zhí)行，而不能直接謀求對知事（市町村長）的身份制裁。［14］（p437－478）我國在今后的改革中應(yīng)尊重我國的現(xiàn)實，合理利用現(xiàn)有的法律資源，完善有關(guān)行政主體理論并借鑒西方的經(jīng)驗。［15］這樣，既可以讓大量的社會公共組織的管理活動受到司法力量的有效制約，也可以使相關(guān)社會成員的合法權(quán)益因此得到法律的有效保障。

四、行政訴訟中應(yīng)納村委會為被告

當前，在構(gòu)建服務(wù)型政府的背景下，政府的職能正在下放給非政府組織，政府從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，作為自治組織的村委會的作用、地位、職責(zé)范圍等也在日漸提升和增加。同時，村委會依法要辦理村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，在其實施行為的過程中難免與村民發(fā)生爭議，在實踐中與村委會有關(guān)的行政糾紛逐漸增多。行政訴訟制度是保障最廣大人民群眾利益最有效、最直接的法律制度之一，是新形勢下解決人民內(nèi)部矛盾的一種有效方式，是維護社會和諧穩(wěn)定的重要手段。行政審判的特殊職能作用日益彰顯。因此，在修訂我國《行政訴訟法》時，應(yīng)明確將村委會進行經(jīng)濟管理和社會管理時以實現(xiàn)其“公共職能”為直接目的的“準政府組織”的行為納入司法審查的范圍，這樣做，無論從保護村民的合法權(quán)益還是從行政訴訟的發(fā)展來說都是最佳選擇。

⒈更有利于保護村民個人的合法權(quán)益。我國的《刑法》、《民事訴訟法》以及《行政訴訟法》等法律中都缺少保護村民自治權(quán)利的規(guī)定。就村委會而言，基于其法定職權(quán)與村民之間所形成的村內(nèi)公共事務(wù)管理關(guān)系不可能構(gòu)成一種民事法律關(guān)系。在現(xiàn)實中，由于村委會具有行政資源上的優(yōu)勢，如：其職權(quán)管理權(quán)力的效力先定性和強制性、與基層政府的聯(lián)系較為密切等，均造成了村委會與村民之間訴訟主體地位的不平等。因此，通過行政訴訟解決二者間的矛盾比較符合相應(yīng)法律關(guān)系的特征。同時，因被告負舉證責(zé)任、訴訟期間短、費用低等行政訴訟特點，也有利于保護當事人的合法權(quán)益。具體而言，行政訴訟獨有的特點是對具體行政行為進行合法性審查，人民法院通過依法維護合法的村民會議的決議及村委會的自治行為，達到尊重村民自治，支持村民會議、村委會依法管理村務(wù)的目的。人民法院的司法審查則能監(jiān)督村委會在憲法和法律范圍內(nèi)的活動，規(guī)范村委會的權(quán)力，在實體上和程序上做到合法、合理，而不能以“自治”的名義為所欲為。通過司法審查的介入，撤銷那些違反實體法或程序法的具體行為，促進村務(wù)公開，保障村民的知情權(quán)。至于賠償問題，國家不會把村委會的賠償問題列入國家預(yù)算，但可以以村集體財產(chǎn)先行賠付，再向有過錯的村干部追償。

⒉消減信訪的發(fā)生，暢通解決矛盾的渠道。農(nóng)民上訪已經(jīng)成為反映我國基層矛盾和社會沖突的一個窗口。農(nóng)民上訪增加，說明社會沖突因素增加，上訪原因也在發(fā)生變化。農(nóng)民上訪的原因從農(nóng)民負擔(dān)重開始，進而是因為征地制度不合理，而后是不僅為承包地不均、宅基地不均、土地征用補償不均、司法不公正等而上訪，也為強勢階層壟斷市場、強買強賣上訪，還為新農(nóng)村建設(shè)資金配置不合理、低保資金分配不均、糧食和生豬補貼不均、合作醫(yī)療報銷不均、家電下鄉(xiāng)補貼不均等等上訪。隨著國家對“三農(nóng)”投入的不斷增加，不公平、不正義的事情也隨之增多。如果大量沖突不能通過上訪有效化解，那么，將有許多問題會發(fā)生在體制之外。村委會作被告，不但可以消化大量農(nóng)民告村干部、村集體的案件，還能夠明顯減少信訪壓力，排查大量矛盾隱患，融洽干群關(guān)系，維護當?shù)氐姆€(wěn)定。行政司法審查則可以減輕政府信訪部門的工作壓力，暢通解決矛盾糾紛的渠道。

⒊有利于促進行政審判的發(fā)展。人民法院的行政訴訟管轄向非政府組織開放，無疑具有非常重要的政治意義?，F(xiàn)代的憲政治理原則要求政府扮演一個公共角色，為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這就要求政府必須與社會之間保持一定的距離以維持其公共性。在此過程中，政府的很多公共職能在名義上交給了非政府組織來承擔(dān)，但其實際運作被滲透了政府的影子，并在某種程度上成為政府與社會爭奪利益的工具。司法不僅可以彌補行政機關(guān)由于利益關(guān)系而無法公正處理社會沖突的功能缺陷，而且有可能通過法律技術(shù)整合和協(xié)調(diào)利益，努力建構(gòu)國家政權(quán)的公共性。［16］（p178）面對行政行為方式不斷豐富、行政管理領(lǐng)域不斷拓展的新形勢，最高人民法院提出意見要求各級人民法院對行政訴訟法沒有明確規(guī)定但有單行法律、法規(guī)授權(quán)的，也要嚴格遵循；法律和司法解釋沒有明確排除的具體行政行為，應(yīng)當屬于人民法院行政訴訟受案范圍。各級人民法院應(yīng)積極回應(yīng)人民群眾的現(xiàn)實司法需求，依法積極受理行政給付、行政監(jiān)管、行政允諾、行政不作為等新類型案件；依法積極受理教育、勞動、醫(yī)療、社會保障等事關(guān)民生的案件。［17］這無疑會促進行政審判的發(fā)展。

［1］秦緒啟，李修崗.村民委員會行政訴訟被告主體資格質(zhì)疑［J］.山東審判，2004，（06）.

［2］“法官論壇”第二十二期以村委會為被告的行政案件問題研討［EB/OL］.http：//dyzy.chinacourt.org.

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［4］中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定［Z］.2008年10月12日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過.

［5］國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院發(fā)布加強基層應(yīng)急隊伍建設(shè)意見［Z］.2009－10－18.

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［7］何海波.通過村民自治的國家治理［EB/OL］.http：//www.civillaw.com.cn.

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［13］［16］章永樂，楊旭.村民自治與個體權(quán)利救濟——論村民委員會在行政訴訟中的被告地位［M］.載羅豪才主編.行政法論叢（第5卷）［C］.法律出版社，2002.

［14］鹽野宏.行政法［M］.法律出版社，1999.

［15］沈巋.準政府組織：一個新的研究題域（代序）［J］.誰還在行使權(quán)力：準政府組織個案研究［M］.清華大學(xué)出版社，2003.

［17］最高人民法院.關(guān)于保護行政訴訟當事人訴權(quán)的意見［Z］2009－11－15.

（責(zé)任編輯：高 靜）

The context of public services，the village committee reconsidered the defendant as a qualified administrative proceeding

Wang Fangdong，Shen Quhe

As an autonomous organization－can become a village administrative proceedings the defendant，there are a lot of arguments about it.The village committee，although not the executive authorities，but it is the entire political system of the country an integral part of the activities in the normal responsibilities of performing the corresponding administrative functions，has a relatively independent administrative authority.In the public service context，the village committee handle public affairs and public welfare undertakings，in order to achieve its ＂public function＂for the direct purpose of behavior，is a quasi－administrative behavior.Therefore， the village committee in the performance of certain administrative functions and to its own specific administrative act on behalf of，when a dispute litigation，administrative proceedings should be the defendant.

village；administrative proceedings the defendant；public functions

D925.3

A

1007－8207（2010）02－0050－04

2009－11－20

王方東 （1955—），男，吉林遼源人，吉林省委黨校 （吉林省行政學(xué)院）公共管理教研部教授，研究方向為公共管理、公共政策；沈瞿和 （1972—），男，福建人，福建省行政學(xué)院副教授，研究方向為行政法。