檢察督促之建構(gòu)

□ 張運(yùn)萍

（廣州工程技術(shù)職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510630）

檢察督促之建構(gòu)

□ 張運(yùn)萍

（廣州工程技術(shù)職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510630）

當(dāng)前，公共利益遭受嚴(yán)重?fù)p害的現(xiàn)狀亟待創(chuàng)設(shè)對行政違法進(jìn)行檢察監(jiān)督的新方式。檢察督促是近年來民事行政檢察司法實(shí)踐中探索的一種非訴訟性法律監(jiān)督方式。檢察督促拓寬了法律監(jiān)督領(lǐng)域，具有較強(qiáng)的應(yīng)用價(jià)值，有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。本文結(jié)合檢察工作實(shí)踐，對檢察督促的適用范圍和程序進(jìn)行了初步探討。

檢察督促；法律監(jiān)督；檢察權(quán)

一、檢察督促的內(nèi)涵

督促是檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政主體疏于履行職責(zé)或怠于履行職責(zé)，損害國家利益或公共利益，提醒有關(guān)行政主體應(yīng)當(dāng)在合理的期限內(nèi)予以自我檢查并自行改正的行為。經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)督促程序后，有關(guān)部門依法履行公共管理的職責(zé)，整個(gè)督促程序終結(jié)；如果經(jīng)過督促程序，有關(guān)部門在合理的期限內(nèi)仍然拒不履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)可以以國家名義提起行政公訴或民事公訴，實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)的直接監(jiān)督和有限監(jiān)督。

在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)與司法權(quán)同屬執(zhí)行權(quán)。與司法權(quán)不同，行政權(quán)的執(zhí)行發(fā)生在社會(huì)管理中，其在職責(zé)內(nèi)容上具有管理性質(zhì)，行政主體根據(jù)社會(huì)形勢調(diào)整行政政策。因行政權(quán)具有較強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性，為了發(fā)揮其權(quán)力的能動(dòng)性與自主性，以適應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)給予行政權(quán)必要的尊重，特別是使行政機(jī)關(guān)能夠利用專業(yè)技術(shù)知識和行使法律所賦予的自由裁量權(quán)，使行政系統(tǒng)內(nèi)部有自我改正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)。督促首先考慮的就是利用行政內(nèi)部存在的、最近的和簡便的救濟(jì)手段，然后才申請法院救濟(jì)，目的在于避免司法程序不必要和不合時(shí)宜的干預(yù)程序。當(dāng)前，在我國社會(huì)正處于由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的變遷過程中，由于現(xiàn)代社會(huì)生活的日益復(fù)雜化，尤其是福利行政、服務(wù)行政的出現(xiàn)，行政權(quán)的普遍性、主動(dòng)性、強(qiáng)制性以及權(quán)力本身的擴(kuò)張性使行政權(quán)在當(dāng)前社會(huì)日益膨脹。在法律對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的規(guī)定很不協(xié)調(diào)的情況下，積極借鑒西方國家一些有益的做法是十分必要的。在英國，一般公民要想阻止公共機(jī)構(gòu)的越權(quán)或違法行政行為，可以請求檢察總長簽發(fā)阻止令 （阻止令是要求一方當(dāng)事人不為一定的行為、或?yàn)橐欢ǖ男袨榈拿?，前者為消極性質(zhì)的禁令，后者為積極性質(zhì)的禁令）。檢察總長為了公共利益，也可以主動(dòng)向公共機(jī)構(gòu)簽發(fā)阻止令，檢察總長代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為。檢察長以其訴訟權(quán)可以禁止非法的行為，在行政訴訟中，還有自由裁量權(quán)。［1］（p282）

二、督促的適用

⒈督促廢止或修改違法的抽象行政行為。①在我國行政法理論中，一種普遍性的觀點(diǎn)是抽象行政行為包括制度行政法規(guī)、行政規(guī)章的行政立法行為和制定規(guī)范性文件的其它抽象行政行為。對于行政法規(guī)、行政規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件，目前還有行政措施、行政規(guī)定、行政規(guī)范、其它抽象行政行為等名稱。在處理監(jiān)督案件過程中，瑞典的議會(huì)監(jiān)察專員如果發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法律規(guī)范體系中存在不一致、矛盾或缺陷時(shí)，有權(quán)提請立法機(jī)構(gòu)（議會(huì)和政府）關(guān)注，一般都會(huì)導(dǎo)致法律或法令的修訂。［2］當(dāng)前，我國行政立法的主體繁多，制定的行政規(guī)范遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全國人大及常委會(huì)制定的法律。②自1978年到1999年底，國務(wù)院制定的行政法規(guī)846件，國務(wù)院各部委和有規(guī)章制定權(quán)的地方政府制定的規(guī)章3萬多件。此外，我國各級行政機(jī)關(guān)每年頒布的規(guī)范性文件達(dá)30萬件之巨。數(shù)量龐大的行政規(guī)范成為我國法律規(guī)范體系中的重要組成部分。參見趙振華.我國規(guī)范性文件的現(xiàn)狀與問題［J］.周漢華主編.行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革［M］.北京大學(xué)出版社，2005.168.如果行政規(guī)范違憲或者違法，依據(jù)行政規(guī)范作出的具體行政行為必然違法。因此，法律監(jiān)督首先應(yīng)對行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則的合憲性與合法性進(jìn)行監(jiān)督。依據(jù)憲法關(guān)于人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)授權(quán)的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表人民對行政立法、行政規(guī)范性文件等抽象行政行為開展監(jiān)督。我國《立法法》已對檢察機(jī)關(guān)在保障憲法實(shí)施方面的權(quán)力作出了相應(yīng)的規(guī)定，最高檢察機(jī)關(guān)享有對行政法規(guī)提請違憲審查的權(quán)力，地方各級檢察機(jī)關(guān)享有對法規(guī)性文件違憲的審查建議權(quán)。對一切違反憲法和法律規(guī)定的行政法規(guī)、部門和地方政府規(guī)章、行政解釋進(jìn)行檢察監(jiān)督，對于促進(jìn)法制統(tǒng)一和保證法律的正確實(shí)施具有重大影響。

對行政立法行為的合憲性與合法性監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)可以主動(dòng)也可以依申請啟動(dòng)對抽象行政行為的監(jiān)督程序。筆者認(rèn)為，通過書面審查或調(diào)查，如果行政立法的內(nèi)容違憲或者立法主體、立法權(quán)限、立法程序、立法內(nèi)容違法或者行政立法之間存在法律沖突，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)督促有關(guān)部門撤銷或者修改違憲或者違法的行政立法。因?yàn)槌橄笮姓袨樯婕暗恼邌栴}十分復(fù)雜，專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，抽象行政行為違法問題宜由行政機(jī)關(guān)先行審查處理，即遵循行政處理前置原則，盡可能由行政機(jī)關(guān)自行整改，以便于對高度專業(yè)性的問題進(jìn)行適當(dāng)?shù)呐袛?，特別是對行政規(guī)范進(jìn)行合理的裁量。因此，檢察機(jī)關(guān)對違憲或者違法的行政立法應(yīng)當(dāng)首先通過督促行政機(jī)關(guān)修改和廢止，以提高監(jiān)督效率，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的能動(dòng)性。如果建議得不到回應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)可以提請全國人大常委會(huì)和地方各級人大常委會(huì)，要求權(quán)力機(jī)關(guān)對違憲和違法的行政立法進(jìn)行審查。這種非剛性、程序型的監(jiān)督模式能夠保障行政權(quán)的獨(dú)立，也能夠保障違憲審查的最終決定權(quán)仍然保留在權(quán)力機(jī)關(guān)手中，同時(shí)，監(jiān)督也易于被監(jiān)督對象所接受。

如果說行政立法還在法律的監(jiān)督視野內(nèi)的話，行政法規(guī)、行政規(guī)章之外的其他規(guī)范性文件幾乎不受任何外部力量之監(jiān)督。③縣以上地方各級人民政府有權(quán)通過備案審查、法規(guī)清理、執(zhí)法監(jiān)督等方式改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，其中以備案審查為主。盡管《行政復(fù)議法》確立了規(guī)范性文件的附帶審查制度，然而，附帶審查制度存在先天缺陷，監(jiān)督手段的虛置使大量違法不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件得不到及時(shí)糾正，制肘了我國行政法治的進(jìn)程。在我國，行政訴訟法明確將抽象行政行為排除在司法審查范圍之外，現(xiàn)有的法律框架對抽象行政行為的監(jiān)督途徑主要在于人大的權(quán)力監(jiān)督和行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)對這類文件的監(jiān)督，主要依職權(quán)主動(dòng)介入、經(jīng)公民法人和其他組織的控告介入、通過辦理職務(wù)犯罪案件之后介入，開展對行政規(guī)范性文件的審查。如果發(fā)現(xiàn)文件違法或者不當(dāng)，可以采取檢察建議、督促等形式向制定部門發(fā)出撤銷和補(bǔ)充、修改和完善的建議。如無正當(dāng)理由，制定部門沒有作為，檢察機(jī)關(guān)可以提請相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)整改。

⒉督促行政機(jī)關(guān)自行撤銷或變更違法的具體行政行為。行政違法行為作出后，行政相對人通常可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。在司法實(shí)踐中，當(dāng)行政相對人向檢察機(jī)關(guān)提出申訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)經(jīng)過初步審查，認(rèn)為該具體行政行為可能違法不當(dāng)時(shí)，在告知行政相對人可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也可以發(fā)出督促對具體行政行為進(jìn)行直接監(jiān)督以節(jié)約訴訟成本。依照現(xiàn)行法律規(guī)定，行政相對人如果用盡法律救濟(jì)途徑，一般需要經(jīng)過“行政復(fù)議——行政訴訟一審——行政訴訟二審——申訴——檢察機(jī)關(guān)抗訴——行政訴訟再審”等程序。而通過檢察機(jī)關(guān)向作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)發(fā)出督促，該行政機(jī)關(guān)自行變更或撤銷其所作出的具體行政行為的方式解決行政爭議，則不需要經(jīng)過以上諸多法律程序，從而可以節(jié)約大量的訴訟成本，及時(shí)有效地保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。當(dāng)然，對具體行政行為的檢察監(jiān)督須注意監(jiān)督的前提和方式。檢察機(jī)關(guān)對具體行政行為審查的介入方式應(yīng)當(dāng)以受理公民、法人和其他組織的控告和申訴為原則，以主動(dòng)介入為例外。因?yàn)榫唧w行政行為數(shù)量龐大，難以實(shí)現(xiàn)隨時(shí)隨地的全程監(jiān)督。在監(jiān)督方式上采用督促形式，建議行政機(jī)關(guān)自行變更或撤銷其所作的具體行政行為，不能越俎代庖。檢察機(jī)關(guān)實(shí)施對具體行政行為的審查不具有強(qiáng)制力，只是一種提議行政主體改正的建議；檢察機(jī)關(guān)的審查是一種程序性審查，不是最終決定的結(jié)論。對于檢察機(jī)關(guān)審查的結(jié)論有不同意見，當(dāng)事人仍然可以就原具體行政行為提起行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

⒊針對侵犯公共利益的行政不作為，督促履行職責(zé)。實(shí)施公共管理職責(zé)是行政機(jī)關(guān)依法行政的基本要求，否則就是失職。行政主體及其工作人員負(fù)有某種作為義務(wù)，并且具有作為的可能性。而在程序上逾期有所不為的行為，具有違法性、消極性、隱蔽性、非強(qiáng)制性等特征。［3］（p251－255）任何行政不作為都是對法律所保護(hù)的行政關(guān)系的侵犯，都是對公共利益維護(hù)權(quán)和分配權(quán)的一種放棄。對公共利益不積極維護(hù)必將損害公共利益；對公共利益不予公正分配將損害相對人的個(gè)人利益。對侵害個(gè)人利益的行政不作為，當(dāng)事人可以申請行政復(fù)議和行政訴訟而起到一定的事前防范和事后監(jiān)督作用；侵犯公共利益的行政不作為，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)事實(shí)上沒有積極明確的法律行為而表現(xiàn)出消極無為，其隱蔽性更大，國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)一般很難對此調(diào)查取證，只有出現(xiàn)嚴(yán)重后果構(gòu)成犯罪時(shí)才由司法機(jī)關(guān)給予懲罰性制裁。因此，要重視對侵犯公共利益的行政不作為的法律監(jiān)督和救濟(jì)，應(yīng)允許檢察院對此類不作為提起行政訴訟以有效維護(hù)公共利益。［4］（p263）在提起行政公訴前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)督促行政權(quán)積極、主動(dòng)行使以滿足公共利益的需要。

針對行政主管部門怠于履行監(jiān)管職責(zé)，檢察實(shí)踐中較為成熟的做法是實(shí)行民事督促起訴或督促采取其他有效監(jiān)管措施。民事督促起訴是檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)國有資產(chǎn)和公共利益，建議、督促有關(guān)國有資產(chǎn)監(jiān)管部門或國有單位及時(shí)提起民事訴訟，通過法院判決確認(rèn)損害國家利益、社會(huì)公共利益的民事行為無效，返還被侵占的國有資產(chǎn)，給予受損害的公共利益法律上的救濟(jì)，對違法者給予一定的民事制裁。［5］目前，在我國國有資產(chǎn)的流失、國有公司的債權(quán)、債務(wù)、行政部門的國土出讓以及公共工程招標(biāo)過程中造成公共利益的巨大損失，很大程度上在于國家利益、公共利益監(jiān)管部門（以下簡稱監(jiān)管部門）濫用權(quán)力或不作為。因監(jiān)管部門的失職，致使民事違法行為嚴(yán)重?fù)p害了國家利益及社會(huì)公共利益，而法院奉行的是不告不理的訴訟原則，如果檢察機(jī)關(guān)不介入監(jiān)督，監(jiān)管權(quán)就會(huì)失控，直接危及到社會(huì)穩(wěn)定。民事督促起訴是在憲法的原則下靈活運(yùn)用法律進(jìn)行的一種大膽的司法實(shí)踐機(jī)制創(chuàng)新，從性質(zhì)上來看，民事督促起訴是檢察權(quán)作為公共利益的代表人而對公共利益監(jiān)管的必然要求，是檢察權(quán)對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理職責(zé)的直接監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)督促行政主體公共利益監(jiān)管權(quán)的落實(shí)而不是直接代替行政主體行使監(jiān)管，體現(xiàn)了檢察權(quán)對行政監(jiān)管權(quán)的有限監(jiān)督。

三、督促的程序

⒈調(diào)查。調(diào)查分為兩種情況：其一，受理人民群眾的控告申訴并進(jìn)行調(diào)查。其二，依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查，又稱直接調(diào)查。接到市民投訴后，經(jīng)審查屬于其職權(quán)范圍的，即可進(jìn)行調(diào)查。這種調(diào)查可以是初步查訊，也可以是全面調(diào)查。如果進(jìn)行某項(xiàng)調(diào)查符合公眾利益，即使投訴人撤回其投訴，檢察院仍可進(jìn)行調(diào)查。直接調(diào)查相對于控告申訴所作的個(gè)案調(diào)查，具有更為積極的社會(huì)意義。因?yàn)檫@類調(diào)查往往涉及廣泛的公眾利益，又是社會(huì)人士普遍關(guān)注的問題，且有助于防止市民反復(fù)提出同樣的投訴；同時(shí)，也能夠?qū)τ嘘P(guān)政府及公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的監(jiān)督，促使其改善服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)行政公平，提高行政效率。調(diào)查的主要內(nèi)容包括：一是行政機(jī)關(guān)是否作出或應(yīng)當(dāng)作出一定的行政行為。二是該行為是否有合法的依據(jù)。三是該行為是否侵害了公共利益。在調(diào)查取證程序中，應(yīng)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出《說明行政行為法律依據(jù)通知書》，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)根據(jù)該《通知書》的要求提供作出該行政行為的法律依據(jù)。

⒉發(fā)出督促。對于經(jīng)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查，涉嫌行政違法行為，由檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出督促，闡明經(jīng)調(diào)查取證所證明的該行政行為構(gòu)成違法的事實(shí)，并要求行政機(jī)關(guān)撤銷或變更其已作出的行政違法行為。行政機(jī)關(guān)必須在法定期限內(nèi)對檢察機(jī)關(guān)的督促執(zhí)行情況向檢察機(jī)關(guān)作出書面答復(fù)。如逾期未予答復(fù)或拒絕執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)的督促，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)就此向人民法院提起訴訟。

⒊督促與行政公訴程序相銜接。司法公正是社會(huì)公正的最后一道防線，司法最終解決原則要求加強(qiáng)對行政權(quán)的司法審查。一般來說，實(shí)行行政公訴的國家都設(shè)置了公訴前置程序，督促行政機(jī)關(guān)積極、主動(dòng)履行職責(zé)或糾正行政違法行為。督促應(yīng)該明確表明其訴訟意圖，負(fù)有職責(zé)的行政機(jī)關(guān)逾期不予處理，檢察機(jī)關(guān)將提起行政公訴。檢察督促程序與行政公訴程序直接銜接，一是可以促使行政機(jī)關(guān)更加重視督促程序，提高督促程序的適用率，發(fā)揮督促程序的功能，減少對抗；二是可以充分合理地保護(hù)申請人的合法權(quán)益，防止被申請人拖延履行義務(wù)，減少訴訟成本，提高程序效益。

［1］梁玉霞等.強(qiáng)化法律監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)——以國家追訴為支點(diǎn)［J］.張智輝.中國檢察——檢察理念與法律監(jiān)督（第7卷）［C］.北京大學(xué)出版社，2004.

［2］胡衛(wèi)列.瑞典的法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)：議會(huì)監(jiān)察專員［J］.人民檢察，1998，（04）：62.

［3］［4］周佑勇.論行政不作為［J］.羅豪才主編.行政法論叢（第2卷）［C］.法律出版社，1999.

［5］傅國云.論民事督促起訴［J］.浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2008，（01）：46.

（責(zé)任編輯：王秀艷）

On the Construction of Attorney Urged

Zhang Yunping

At present，the public interest suffered serious damage to the status quo urgent need for the creation of administrative law Supervision in new ways.Attorney urged in recent years，civil and administrative prosecution of a judicial practice，exploring the law of non－litigation methods of supervision.Attorney urged broadening the field of legal supervision，with a strong value will help monitor the executive administration according to law.In this paper，procuratorial work practice，the prosecutor urged the scope and procedures were discussed.

attorney urged；legal supervision；procuratorial

D630.9

A

1007－8207（2009）02－0023－03

2009－12－07

張運(yùn)萍 （1976—），女，江西萍鄉(xiāng)人，廣州工程技術(shù)職業(yè)學(xué)院教師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。