城市化進程中征地制度改革探析

□ 譚崢嶸

（株洲市委黨校，湖南 株洲 412008）

城市化進程中征地制度改革探析

□ 譚崢嶸

（株洲市委黨校，湖南 株洲 412008）

土地問題是農村問題的核心。土地制度是農村的基礎制度，而征地制度又是農村土地制度的重要內容。隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，建設用地需求量的不斷增加，將不可避免地繼續(xù)征收大量的農村土地。征收土地直接關系到億萬農民的切身利益，事關社會和諧穩(wěn)定大局，是當前農村工作的熱點和難點。本文從我國征地制度改革的必要性入手，對征地制度改革提出了幾點建議。

公共利益；補償機制；征地程序

我國的土地制度決定了城市建設用地一定要通過政府征收行為予以解決。目前，由于我國征地制度中存在一些不適應社會經(jīng)濟發(fā)展形勢的因素，因此引發(fā)了一系列問題。如被征地農民的生存及出路問題，濫用土地征收行為而導致土地資源閑置與浪費問題等等，這些問題都關系著我國社會的安定與和諧發(fā)展。

一、我國征地制度改革的必要性

⒈改革征地制度是加快城市化進程的需要。2010年7月29日，中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所和社會科學文獻出版社在北京發(fā)布《城市藍皮書：中國城市發(fā)展報告NO·3》指出：截止2009年，中國城鎮(zhèn)人口已經(jīng)達到6.2億，城鎮(zhèn)化率達到46.6%。同時藍皮書認為，“十二五”期間，中國將進入城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展雙重轉型的新階段，預計城鎮(zhèn)化率年均提高0.8－1.0%，到2015年達到52%左右，到2030年達到65%左右。隨著城市化進程的加快，城市建設需要的土地不斷增加。在我國，城市建設用地大部分來源于農村土地。中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文曾說，“每年可以向農民征收多少土地是由國家根據(jù)發(fā)展規(guī)劃來確定的，比如在金融危機爆發(fā)以前，正常年景下，國務院審批的對各省可以使用的建設用地大約是400萬畝，其中280萬畝是要征用農民的土地。由于2009年情況特殊，為了保增長，各地建設規(guī)模較大。針對這一情況，國務院批準的建設用地總量為630萬畝，其中315萬畝需要征用農地?！彪S著城市化高潮的到來，2004年憲法的修改，2007年物權法的頒布，未來一段時間，我國征地制度必將迎來一次大的改革。

⒉改革征地制度是保障被征地農民合法權益的需要。土地是農民賴以生存的物質基礎，對農民土地的征收，嚴重地影響了被征地農民的生活保障甚至生存權益，在國家取消農業(yè)稅后，農民問題的焦點已轉變?yōu)檗r民的土地權益問題。目前，我國農村最尖銳的矛盾是土地問題。土地問題集中體現(xiàn)在大量征地造成了農民失地。失地農民面臨的生存困境主要表現(xiàn)在：征地補償標準低，難以保障失地農民現(xiàn)有的生活水平；土地增值收益分配方式不公平，使失地農民失去了失地后的生活保障；失地農民就業(yè)難。這些問題引發(fā)了被征地農民對現(xiàn)實、對政府的不滿，導致上訪、信訪不斷以及自殺泄憤等行為的發(fā)生。為了防止類似事件的發(fā)生，為了保障被征地農民的合法權益，我國征地制度改革勢在必行。

⒊改革征地制度是我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的需要。改革開放以來，我國曾經(jīng)有過三次大規(guī)模的“圈地運動”，分別發(fā)生在20世紀80年代、1992年前后和2003年至今。據(jù)國土資源部對2004年10月至2005年5月部分城市衛(wèi)星照片執(zhí)法檢查情況統(tǒng)計顯示，違法用地占新增建設用地宗數(shù)、面積比例分別達61%和50%，有的地方甚至高達80%。［1］地方政府圈占土地主要用于開發(fā)區(qū)建設、大學城建設和一些特定項目建設，但不少地方政府在征地中違背市場規(guī)律，盲目圈占土地，不僅使被圈占的土地不能夠發(fā)揮其作用，很多開發(fā)區(qū)“開而不發(fā)”，浪費土地資源，使土地可持續(xù)發(fā)展受到挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，1996年到2004年，我國耕地面積從19.51億畝減少到18.37億畝，凈減少了1.14億畝，人均耕地面積從1.59億畝減少到1.41億畝，下降了11.3%。［2］土地資源是不可再生的稀缺資源。我國是一個人多地少的國家，人均耕地少、優(yōu)質耕地少、后備耕地資源少，保護耕地是我國的基本國策，盡管我國已經(jīng)實行了世界上最嚴格的耕地保護制度，但耕地仍然大量流失，違法用地現(xiàn)象時有發(fā)生。為了保障我國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，土地征收制度急需改革。

二、我國征地制度改革的建議

（一）明確界定“公共利益”的內容和范圍

在市場經(jīng)濟條件下，為了既不破壞土地市場的競爭規(guī)則，又保證有足夠的公共用地來源，各國（地區(qū)）政府都將“非公共目的”用地和“公共目的”用地區(qū)別對待，對前者的流動不過多干預，對后者，政府則充分運用特權，保證在需要時能獲得土地。但是，這樣做必須有一定的前提條件，就是在法律法規(guī)上明確界定“公共目的”的內容和范圍，進而采取不同政策，否則就無法將兩類用地區(qū)分開來。因此，各國法律都把公共利益的需要作為政府征地的依據(jù)，將不同目的的土地使用區(qū)分開來，并分別適用不同的法律。土地征收應以“公共利益”的需要為目的是世界各國通行的做法，為了防止對“公共利益”理解不當，各國對此都加以解釋?！斗▏穹ǖ洹芬?guī)定，“為了公共利益的需要，包括直接的公共工程建設和間接滿足公共利益的建設，以及政府進行宏觀調控的需要，可以由政府對私有土地進行征收”。日本 《土地征收法》規(guī)定，“為了興辦各種社會公共事業(yè)，如：道路、公園、堤防以及港灣建設等，可以征收私有土地”。同其他國家相比，我國的法律對于“公共利益”的解釋模糊不清，對征地目的和范圍也沒有作出明確的界定?！锻恋毓芾矸ā凡粌H未對“公共利益的需要”作出明確的闡釋和界定，還進一步規(guī)定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地”，從而將《憲法》規(guī)定的征地范圍從“公共利益的需要”擴大到包括非公共利益需要的一切用地項目。一些地方在具體執(zhí)行時，將“公共利益”從公共設施、公益事業(yè)等狹小范圍擴大到所有的經(jīng)濟建設和商業(yè)開發(fā)，使征地范圍既包括了國家公益性的建設項目，也包括了經(jīng)營性建設項目。從國家大型重點建設項目用地到小型企業(yè)用地，凡涉及農用土地轉為非農建設用地的一律動用國家征地權。一些非國家建設的工商經(jīng)營性用地尤其是房地產(chǎn)開發(fā)用地也是通過征地取得的。用行政權力強行征地造成了嚴重的后果，一是難以控制自由裁量權的行使，對政府動用征地權沒有作出限制。二是征地范圍的隨意擴大使農民的生存基礎被輕易地剝奪，給農民造成了嚴重的傷害。

因此，筆者認為，我國應借鑒其他國家的做法，對征地權的“公益目的”進行更明確的規(guī)定和闡釋，具體可以采取概括兼列舉式的方法。這樣既具有操作性，又不乏靈活性；既保留了現(xiàn)有的原則性條款，又明確規(guī)定了“公共利益”的具體范圍。

（二）完善征地補償機制

黨的十七屆三中全會通過的 《中共中央關于農村改革發(fā)展若干問題的決定》對完善征地補償機制提出了新的要求，即“依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償”。在規(guī)劃劃定的相同區(qū)片內，征地應采取統(tǒng)一標準補償農民，征地補償標準不隨項目性質不同而不同。根據(jù)新的政策和征地工作的實踐，筆者提出以下建議：

⒈提高征地補償標準。征地補償按土地原有用途、使用產(chǎn)值倍數(shù)法確定補償費用既不符合土地估價原則，也不符合市場經(jīng)濟交易規(guī)則。征用農村土地的土地補償費用不僅要考慮土地的自然屬性，還要考慮土地的社會屬性，即土地在城市中的區(qū)位、交通等因素；安置補償費用則要考慮征地給農民帶來的就業(yè)損失和生活福利損失，考慮城市支持農村、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展的需要。提高征地補償在本質上是讓被征地農民享受城市快速發(fā)展帶來的經(jīng)濟效益。應堅持同地同價的原則，全面落實征地區(qū)片綜合地價，凡經(jīng)濟社會發(fā)展水平相近區(qū)域的土地，即便是國家重點工程和大中型水利水電工程征地，其征地或建設用地補償價格應相同，不應因其用途、規(guī)劃限制等因素而有所區(qū)別。同時，要逐步、適度提高對直接支付給被征地農民的補償安置費用在征地成本、國有土地出讓綜合價款中的比例。

⒉大力推行被征地農民社會保障制度。《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發(fā) ［2006］31號）明確指出，“征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則”。目前，各地在征地時普遍采取一次性支付補償金，讓被征地農民自謀職業(yè)的辦法。在土地被征用后，多數(shù)離城鎮(zhèn)較近的農戶收入會有所增長，生活穩(wěn)定并有所提高，有些農戶能較好地運用得到的補償資金自主創(chuàng)業(yè)。但也必須看到，因失去土地或土地減少而導致農民生活水平下降的現(xiàn)象也較為普遍。因失地農民的社會保障覆蓋面窄，保障水平低，他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會保障，處于社會保障的真空地帶。由于在就業(yè)、子女就學等方面享受不到有關政策，不少失地農民轉化為城市貧民，直接影響著社會的穩(wěn)定。我國的征地補償安置機制是以貨幣補償安置為主，就業(yè)安置為輔。從長遠來看，這種機制將產(chǎn)生嚴重的社會問題，因此，應逐步轉變?yōu)橐跃蜆I(yè)安置或保險安置為主，貨幣補償安置為輔；在就業(yè)安置方面，應積極拓寬被征地農民的就業(yè)面，引進勞動密集型產(chǎn)業(yè)，解決被征地農民的就業(yè)安置問題；在住房安置方面，應引入農房補償安置價格評估機制，并因地制宜地實行貨幣安置或還房安置等方式，切實保障被征地農民宅基地的用益物權。

⒊建立同地同價的公正補償制度。完善征地制度，必須從單項改革向綜合改革配套、從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉變，通過穩(wěn)步開放集體建設用地流轉市場，逐步縮小征地范圍，統(tǒng)籌協(xié)調和改革國有土地與集體土地財產(chǎn)征收補償辦法，最終建立國有土地和集體土地同地同價的公正補償制度。一是逐步縮小征地范圍，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場?？紤]到改革的難易程度和有利于控制可能出現(xiàn)的風險，可按照由城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外到規(guī)劃圈內、由存量到增量、由一般集體建設用地到農民宅基地的路徑來推進縮小征地范圍、開放集體建設用地流轉市場的改革。對于城鎮(zhèn)規(guī)劃建設用地范圍內的集體建設用地，規(guī)劃用作房地產(chǎn)用地、商業(yè)住宅用地等經(jīng)營性用地的，可繼續(xù)納入政府土地儲備體系，然后由政府以招標拍賣掛牌方式出讓；對于城鎮(zhèn)建設用地范圍外的集體建設用地，規(guī)劃用作工業(yè)用的經(jīng)營性用地，無須征收轉為國有，而是以集體建設用地指標拍賣掛牌的方式在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公開市場上進行出讓。在統(tǒng)一規(guī)劃管制下，對經(jīng)營性用地，無論是國有土地還是集體所有，不分城鄉(xiāng)居民和城鄉(xiāng)企業(yè)身份，只要土地使用權性質相同，土地使用權的市場開放范圍就應當一致，在市場開放上對國有土地使用權和集體土地使用權實行同等待遇，發(fā)展城鄉(xiāng)一體的土地使用權市場，全面顯化土地的市場價值。

（三）完善征地補償程序

土地征收程序是土地征收的正當性保障。法學界一直呼吁程序正義，而完善的土地征收程序是實現(xiàn)土地征收正當性的一道程序保障?，F(xiàn)行的土地管理法規(guī)定的土地管理程序有：土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，農用地轉用審批制度，征地的審批權集中在國務院和省級人民政府。另外還規(guī)定了土地征收方案公告制度、補償?shù)怯浿贫群脱a償安置方案公告制度。但是，我國的征地程序明顯缺乏對被征地農民權利的保障，表現(xiàn)在：一是征地程序缺乏透明度，使得土地權利人不能很好地參與到征地過程中來，征地行為缺乏有效的監(jiān)督機制。國家對農村集體土地的征收行為是單方的行政行為，在征與不征的問題上農民沒有談判權、抗辯權、拒絕權。在征地補償方面，法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地管理部門會同有關部門制定，補償方案制定之后公告告知農民。這種行為極大地限制了農民的參與權，沒有給農民實際參與聽證的權利。二是缺乏農民自身利益訴求機制。即現(xiàn)有的征地補償法律法規(guī)沒有規(guī)定對裁決不服的救濟途徑。從《土地管理法實施條例》和《征用土地公告辦法》中的有關規(guī)定可以看出，法律將征地補償標準爭議的最終裁決權賦予了批準征地的人民政府。這種制度安排給征收方以過大的權力，而被征收方連起碼的司法救濟權都沒有。在相關法律缺失的情況下，一旦發(fā)生征地補償糾紛，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，導致農民告狀無門；有些案件即使法院受理了，但在案件審理過程中常常受到地方保護主義的干預，老百姓很難勝訴。

⒈完善監(jiān)督程序，增強征地過程的透明度。首先，完善土地征收的公示程序，增加事前公告制度。在對征地申請審批前，應將申請人擬征地的范圍、用途等有關事項予以公告，在社會公眾和被征地人無異議時才進行審查批準。在申請獲得批準后、補償方案確定前，應再次進行公告，聽取相關各方的意見。其次，完善聽證制度。聽證制度的設立是為了保障被征地人尤其是農民能積極參與征地過程，維護自己的合法權益。應規(guī)定政府主管部門依職權主動組織聽證程序，允許土地所有者、其他權利人和一般公眾發(fā)表意見，政府在聽取公眾意見和就征收行為所帶來的利弊進行分析后作出決策，以便更好地維護廣大農民的利益。

⒉規(guī)定征地補償復議程序。土地所有權的被剝奪是最為嚴重的權利剝奪，必須設置多重程序保障。從社會實際情況來看，涉及土地征收的糾紛主要是圍繞著征地補償與安置。對于集體與私人為公共利益做出的犧牲，在補償與安置問題上，應當允許被征地農民有較為充分的訴求途徑，力求做到公正合理，這是土地征收程序所追求的價值目標。征地程序應當規(guī)定，被征地農民對政府頒布的征地補償標準有異議的可以申請批準征地的人民政府復議。

⒊設置土地征收訴訟程序。土地征收行為屬于行政處分行為，被征收者對之不服可以依法提起行政訴訟，以司法權制約行政權是現(xiàn)代法治精神的必然要求。土地征收補償爭議的訴訟程序應以政府復議為前置程序，以減輕法院的訴訟壓力。關于土地征收中的訴訟程序，必須規(guī)定其可訴訟的范圍。這就要區(qū)分征地行為的合法性糾紛與土地征收的目的性糾紛，對于征地的目的性糾紛不適應訴訟程序。土地征收的目的性主要涉及土地征收的項目是否符合公共利益的目的要求，由于公共利益的范圍已由法律規(guī)定，基于法律的不可訴性，也基于公平與效率兩者兼顧的考慮，土地征收的目的性違法不可提起行政訴訟。而對于征地行為的違法性是可以提起訴訟的，因為征地行為是政府行為，如果政府濫用征地權損害被征地農民的利益，被征地的農民應該可以尋求司法救濟。

⒋明確規(guī)定先補償后拆遷的征地程序。目前，我國的土地征收程序是明顯向征收人傾斜，制度的設計是保障征收行為的實施。在現(xiàn)行的法律制度中，明確規(guī)定征地補償、安置爭議不影響征地方案的實施。這就造成了被征收者還沒有獲得土地征收補償安置時土地就已經(jīng)被征收，房屋已經(jīng)被拆掉，在顧及城市建設的速度與效率的同時，嚴重違背了社會公平的原則，由此也造成了被征收人的嚴重對抗情緒，成為社會不和諧、不安定的重要因素。因此，法律應明確規(guī)定，除法律規(guī)定的情形及當事人另有約定外，必須遵循先補償后征收的程序，強制執(zhí)行只能發(fā)生在法律裁決書生效之后。

［1］唐敏.土地管理改革的新方向［J］.瞭望，2006，（38）.

［2］葉劍平，吳正紅.正確理解土地管理參與宏觀調控［J］.中國發(fā)展觀察，2006，（11）.

（責任編輯：王秀艷）

The Process of Urbanization in the Land System Reform

Tan Zhengrong

The rural land system is the foundation system and the land requisition system is an important part of the rural land system.As industrialization and urbanization process accelerated，increasing demand for construction land will inevitably continue to levy a large number of rural land.Land acquisition is directly related to the vital interests of hundreds of millions of farmers，a matter of social harmony and stability is the current hot and difficult to work in rural areas.In this paper，the need for reform of land expropriation system start，for land reform put forward some suggestions.

public interest；compensation mechanism；land acquisition program

F293.2

A

1007－8207（2010）11－0061－03

2010－07－30

譚崢嶸 （1973—），女，湖南株洲人，湖南省株洲市委黨校副教授，研究方向為行政法、土地法。