糾結(jié)的坎昆

“最后的結(jié)果，應(yīng)該是一個(gè)大家都不滿意，但是大家都能接受的結(jié)果，這就是最好的結(jié)果?！?/p>

若真如某談判專家所說，想用兩年時(shí)間就未來幾十年的氣候應(yīng)對(duì)達(dá)成協(xié)議是在做夢(mèng)，那么去年的哥本哈根，就是一場(chǎng)5萬人登場(chǎng)，最華麗又最慘淡的夢(mèng)。如此，對(duì)于今年的坎昆，我們應(yīng)該抱有怎樣的期待，才不會(huì)再次入夢(mèng)?

11月29日—12月10日，國(guó)際氣候大會(huì)在墨西哥城市坎昆召開。有了哥本哈根會(huì)議“夢(mèng)得越美，摔得趲隆”的教訓(xùn)，幾乎沒人期待坎昆會(huì)議能夠完成巴厘路線圖的既定談判，或者取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，甚至有人認(rèn)為氣候談判陷入僵局，前景暗淡。但是，眾多致力于氣候談判事業(yè)的國(guó)家和人士仍然努力地推動(dòng)著談判進(jìn)程。

這樣的氛圍下坎昆會(huì)議變得務(wù)實(shí)而具體。墨西哥政府早已宣布坎昆會(huì)議為常規(guī)的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，由墨西哥外長(zhǎng)埃斯皮諾薩擔(dān)任大會(huì)主席。對(duì)于坎昆會(huì)議的結(jié)果，氣候組織大中華區(qū)總裁吳昌華分析說，在資金操作細(xì)節(jié)、森林保護(hù)等談判比較成熟的具體問題上，可能會(huì)簽署一些協(xié)議。國(guó)家發(fā)改委副主任、坎昆會(huì)議中國(guó)政府代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)解振華告訴記者，“應(yīng)該是一個(gè)大家都不滿意，但是大家都能接受的結(jié)果，這就是最好的結(jié)果?！?/p>

早在10月28日，胡錦濤主席即致函墨西哥總統(tǒng)卡爾德龍，表示中國(guó)政府將積極和建設(shè)性地參加坎昆會(huì)議。11月23日，國(guó)新辦舉行的發(fā)布會(huì)上，解振華就坎昆會(huì)議表明中國(guó)立場(chǎng)，“公約、議定書、巴厘路線圖、《哥本哈根協(xié)議》要求發(fā)展中國(guó)家做的，我們都做了，而且有些方面做得還不錯(cuò)，只是我們絕對(duì)不會(huì)接受超出發(fā)展中國(guó)家能力的義務(wù)?！?/p>

哥本哈根讓人們認(rèn)識(shí)了談判的復(fù)雜性

至今，談判代表們對(duì)于哥本哈根會(huì)議的細(xì)節(jié)，依然記憶猶新。去年參與談判的外交部氣候變化談判代表于慶泰回憶說，哥本哈根會(huì)議讓人們認(rèn)識(shí)到了淡判的復(fù)雜性。

1992年6月，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)批準(zhǔn)的《氣候變化框架公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)規(guī)定，發(fā)達(dá)國(guó)家為締約方，應(yīng)采取措施限制溫室氣體排放，同時(shí)向發(fā)展中國(guó)家提供新的額外資金以支付發(fā)展中國(guó)家履行《公約》所需增加的費(fèi)用，并采取一切可行的措施促進(jìn)和方便有關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的進(jìn)行?！豆s》明確提出了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則：“各締約方應(yīng)當(dāng)在公平的基礎(chǔ)上，并根據(jù)它們共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自的能力，為人類當(dāng)代和后代的利益保護(hù)氣候系統(tǒng)。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)當(dāng)率先對(duì)付氣候變化及其不利影響”。該公約于1994年生效。

由于《公約》沒有具體目標(biāo)，也沒有量化的減排責(zé)任，1997年的京都會(huì)議上又達(dá)成《京都議定書》，規(guī)定《公約》附件—締約方(發(fā)達(dá)國(guó)家)到2008年的平均排放相對(duì)于1990年水平，總體減排5.2％。但是美國(guó)國(guó)內(nèi)并沒有通過《京都議定書》?！毒┒甲h定書》于2005年生效，第一承若期至2012年。2012年以后怎么辦?2007年氣候會(huì)議上達(dá)成的“巴厘路線圖”，決定在接下來兩年的談判中，確定三個(gè)問題：接受《京都議定書》發(fā)達(dá)國(guó)家2012年后的減排義務(wù)；沒有接受《京都議定書》的發(fā)達(dá)國(guó)家(即美國(guó))如何減排；發(fā)展中國(guó)家的義務(wù)，應(yīng)得到怎樣的資金和技術(shù)支持。而哥本哈根會(huì)議即是“巴厘路線圖”中的兩年期限。也正因此，哥本哈根會(huì)議被寄予了太多的厚望。

但是，哥本哈根會(huì)議期間，194個(gè)締約方、觀察員國(guó)，937個(gè)聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)、專門機(jī)構(gòu)、政府間國(guó)際組織、非政府組織等，共4萬多^參會(huì)，119位政府首腦或國(guó)家元首與會(huì)，最后只形成了一頁半且沒有法律效力的《哥本哈根協(xié)議》?！斑@讓很多國(guó)家、很多人受到傷害，或者對(duì)這份事業(yè)感到失望?！眳遣A告訴記者，“歐盟受傷害最大，奧巴馬和基礎(chǔ)四國(guó)(中國(guó)、印度、巴西、南非)首腦達(dá)成協(xié)議，傷害了歐盟在氣候談判上一直以來的領(lǐng)袖地位，也使得目前歐盟各國(guó)國(guó)內(nèi)推進(jìn)節(jié)能減排特別艱難，遭到國(guó)內(nèi)企業(yè)界的強(qiáng)大壓力?！?/p>

盡管哥本哈根會(huì)前，中國(guó)宣布了自主減排40％～45％的目標(biāo)，但會(huì)前和會(huì)中，中國(guó)仍被推至風(fēng)口浪尖?！懊绹?guó)質(zhì)疑中國(guó)的減排行為，死死抓住中國(guó)減排要接受國(guó)際第三方核查，國(guó)際輿論也緊追這件事情。加上中國(guó)是最大排放國(guó)，絕對(duì)排放量還有增加的趨勢(shì)，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的上升也使情況更微妙?！?/p>

哥本哈根會(huì)議的結(jié)果是，發(fā)展中國(guó)家以減排行為透明度的讓步1換取了發(fā)達(dá)國(guó)家的資金承諾。2010年到2012年，發(fā)達(dá)國(guó)家共籌資300億美元，支持發(fā)展中國(guó)家尤其最貧困的國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化,2012年到2020年，資金增至每年1000億美元。同時(shí)，《哥本哈根協(xié)議》明確要求發(fā)展中國(guó)家的減排行動(dòng)，要接受“國(guó)際協(xié)商與分析”，每?jī)赡晖瓿蓢?guó)家信息通報(bào)一次。對(duì)于此中得失，中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(zhǎng)潘家華分析說，“總體上看，發(fā)展中國(guó)家似乎失允發(fā)達(dá)國(guó)家得分居多?！?/p>

其實(shí)，哥本哈根會(huì)議前兩年十輪的談判沒有取得任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，使哥本哈根會(huì)議根本沒有可以達(dá)成協(xié)議的基礎(chǔ)。只是2009年11月25日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬宣布，美國(guó)2020年將在2005年的基礎(chǔ)E有條件減排17％，24小時(shí)內(nèi)，溫家寶總理宣布中國(guó)將在2005年基礎(chǔ)上減排40％，45％，印度等國(guó)也紛紛提前宣布減排數(shù)字，這些積極的信號(hào)重新點(diǎn)燃了，人們對(duì)哥本哈根會(huì)議的期望，“當(dāng)時(shí)的國(guó)際社會(huì)已經(jīng)不冷靜了，人們瞬間對(duì)哥本哈根充滿了希望?！眳遣A回憶當(dāng)時(shí)的情況說。

坎昆：求小同存大異?

今年新任外交部氣候變化談判特別代表黃惠康在10月18日的媒體見面會(huì)上表示，“本著先易后難的思路，坎昆會(huì)議有可能在資金、技術(shù)、適應(yīng)、森林等有較多共識(shí)的地方達(dá)成先行的一攬子協(xié)議。在其他仍有較大爭(zhēng)議的問題上，繼續(xù)相向而行，為明年的南非會(huì)議完成巴厘路線圖繼續(xù)努力。”他所說的有較大爭(zhēng)議的問題，即是否要堅(jiān)持“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則，發(fā)達(dá)國(guó)家的中期(至2020年)減排目標(biāo)，以及碳關(guān)稅等，這些問題是哥本哈根會(huì)議、今年在波恩和天津召開的四次工作組會(huì)議，以及坎昆會(huì)議上難以調(diào)和的焦點(diǎn)。

1750年以來，全球累計(jì)碳排放1萬多億噸，其中發(fā)達(dá)國(guó)家約占80％?！豆s》中表述：注意到歷史上和目前溫室氣體排放的最大部分源自發(fā)達(dá)國(guó)家；發(fā)展中國(guó)家人均排放仍然相對(duì)較低；發(fā)展中國(guó)家在全球排放中所占份額將會(huì)增加，以滿足其社會(huì)和發(fā)展的需要。對(duì)這一事實(shí)的共識(shí)，是近20年國(guó)際氣候談判的基石，巴厘路線圖所規(guī)劃的雙軌談判也基于此：《京都議定書》附件一國(guó)家(發(fā)達(dá)國(guó)家)，將在京都下承擔(dān)第二承諾期的減排指標(biāo)，非《京都議定書》的發(fā)達(dá)締約方(美國(guó))，應(yīng)在公約下承擔(dān)與其他發(fā)達(dá)國(guó)家可比的減排義務(wù)；發(fā)展中國(guó)家在《公約》下，在可持續(xù)發(fā)展的框架下，在得到發(fā)達(dá)國(guó)家資金和技術(shù)支持的條件下，自主地采取減緩行動(dòng)和適應(yīng)行動(dòng)。

但是，去年談判以來，美國(guó)和歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家堅(jiān)持要求發(fā)展中大國(guó)參與減排，期望廢棄《京都議定書》，混淆共同但有區(qū)別的責(zé)

任原則。潘家華認(rèn)為，《哥本哈根協(xié)議》將發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的承諾并列，有并軌嫌疑。也正因此，眾多發(fā)展中國(guó)家尤其一些拉美國(guó)家堅(jiān)決反對(duì)將其法律化，2010年4月波恩氣候變化會(huì)議上，各方達(dá)成決議，明確不考慮《哥本哈根協(xié)議》的法律化?！熬瓦@一結(jié)果看，發(fā)展中國(guó)家的堅(jiān)持得以延續(xù)。但是，爭(zhēng)議并沒有終止。即使《京都議定書》下第二承諾期談判不并軌，2020年以后全球減排-目標(biāo)的談判，并軌似乎將成為必然?！?/p>

第二個(gè)矛盾是發(fā)達(dá)國(guó)家的中期減排目標(biāo)。按照巴厘路線圖的要求，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)該減25％40％以上。但目前為止，發(fā)達(dá)國(guó)家的承諾最高30％，平均只有16％。在坎昆會(huì)議上，發(fā)達(dá)國(guó)家不可能作出讓步。

還有貿(mào)易措施。氣候談判之外，歐盟和美國(guó)聲稱將以保護(hù)氣候的名義征收碳關(guān)稅，以彌補(bǔ)本國(guó)企業(yè)由于強(qiáng)制減排受到的不公平待遇。于慶泰介紹說，“歐洲已經(jīng)通過立法，過一兩年，要對(duì)國(guó)際民航單邊征收能源稅和排放費(fèi)等。美國(guó)眾議院已經(jīng)通過，參議院正在討論的法案中也包括邊界調(diào)節(jié)措施，要對(duì)中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)整。目前中國(guó)很大程度上還依靠出口，這樣的貿(mào)易壁壘，對(duì)中國(guó)的影響會(huì)非常大?！迸思胰A表示，這一問題在坎昆會(huì)議上難以形成各方可接受的成果。

分歧之外，資金、透明度、森林保護(hù)等問題被普遍寄予期望。據(jù)國(guó)際氣候?qū)＜彝嘎?，歐盟等國(guó)家的資金基本籌集完畢。所以，坎昆會(huì)議上，對(duì)該筆資金的管理、使用等作出更為詳細(xì)的規(guī)定，似乎是水到渠成的事情。

發(fā)達(dá)國(guó)家要求發(fā)展中國(guó)家的減緩行動(dòng)透明，接受“三百”(可測(cè)量、可報(bào)告、可核實(shí))，發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為，對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家提供資金的減緩行動(dòng)可以“三可”，但發(fā)展中國(guó)家自主減緩行動(dòng)只需要自我核查?！陡绫竟鶇f(xié)議》中明確要求對(duì)發(fā)展中國(guó)家自主減排行動(dòng)進(jìn)行“國(guó)際協(xié)商與分析”。對(duì)此，潘家華認(rèn)為，“發(fā)展中國(guó)家的減排行動(dòng)也需要測(cè)量、報(bào)告和確認(rèn)，以使決策有科學(xué)依據(jù)。因而，坎昆有望就這一問題取得積極進(jìn)展?！秉S惠康則期望在坎昆會(huì)議上，能就“三可”和“國(guó)際協(xié)商與分析的性質(zhì)、適用對(duì)象等達(dá)成原則性共識(shí)，具體細(xì)節(jié)可留待以后討論?！爱?dāng)前最主要的任務(wù)，是盡快落實(shí)300億快速資金，同時(shí)對(duì)長(zhǎng)期資金作出安排?！?/p>

中國(guó)努力，不只為了坎昆

雖然擔(dān)著世界最大排放國(guó)的沉重帽子，雖然中國(guó)人均排放已超過世界平均水平，但是，中國(guó)著實(shí)為減緩氣候變化作出了許多積極的努力。只是這些努力，在中國(guó)快速的城市化和工業(yè)化進(jìn)程中，在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)下'被選擇性忽視了“中國(guó)是最早制定應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案的國(guó)家，是近年來節(jié)能減排力度最大的國(guó)家，是新能源和可再生能源增長(zhǎng)最快的國(guó)家，也是世界上人工造林面積最大的國(guó)家，這些是很有分量的證據(jù)?！秉S惠康如此總結(jié)。

“十一五”期間，中國(guó)確定了單位GDP能耗降低20％，提出非化石能源占一次能源的15％，森林的碳匯大幅度增加。五年間，節(jié)能減排投資2000多億元，帶動(dòng)社會(huì)投資近2萬億元。隨著減排目標(biāo)的分解、重點(diǎn)節(jié)能工程、千家大企業(yè)能源審計(jì)和管理、環(huán)保節(jié)能標(biāo)志的推廣建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性應(yīng)用等措施與項(xiàng)目的推進(jìn)，中國(guó)的節(jié)能減排行動(dòng)取得了非常明確的成效。

哥本哈根會(huì)議前，中國(guó)政府提出自主減緩行動(dòng)目標(biāo)，即到2020年單位GDP二氧化碳比2005年下降4007～45％，非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到15％左右，森林面積比2005年增加4000萬公頃，森林儲(chǔ)蓄量增加13-億立方米。11月23日的新聞發(fā)布會(huì)上，解振華強(qiáng)調(diào)，上述數(shù)字都會(huì)是“十二五”規(guī)劃中的約束性指標(biāo)，“指標(biāo)確定之后，我們會(huì)按照各地的具體情況，分配到各個(gè)地方、各個(gè)企業(yè)，可能還要落實(shí)到一些具體的企業(yè)和單位。有了‘十一五的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，十二無的指標(biāo)確立會(huì)更科學(xué)、更合理?！薄白鳛橐粋€(gè)發(fā)展中國(guó)家，既要發(fā)展，又要減排，只有一條路，就是走綠色低碳發(fā)展的道路?！?/p>

對(duì)于上述目標(biāo)，潘家華不無擔(dān)憂，“‘十一五期間，淘汰落后產(chǎn)能，停產(chǎn)限產(chǎn)這樣一些行政手段非常有效，但是這樣的機(jī)會(huì)在‘十二五、‘十三五會(huì)越來越少。非化石能源的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性相對(duì)來說比較弱，要想大幅度提高在一次能源消費(fèi)中的比例，經(jīng)濟(jì)代價(jià)很大。在當(dāng)前發(fā)展階段，過高的經(jīng)濟(jì)代價(jià)顯然對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利?！?/p>

今年8月，國(guó)家發(fā)改委將廣東、遼寧、湖北、陜西、云南和天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定入市列為低碳省市，要求各試點(diǎn)地區(qū)編制低碳發(fā)展規(guī)劃，制定支持低碳綠色發(fā)展的配套政策。11月24日，國(guó)家發(fā)改委召開專家座談會(huì)，討論即將提交審議的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃……對(duì)于中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展來說，氣候變化會(huì)議既是壓力，亦是動(dòng)力。

親歷《公約》談判的氣候?qū)＜荫樌^賓曾將《公約》稱為“無后悔策珊虐”，因?yàn)榧词菇窈髿夂蜃兣幻黠@，甚至變冷，曾經(jīng)為之采取的措施也都是有益而無害的。于此意義上，中國(guó)過去和今后將為此而進(jìn)行的努力，其實(shí)，遠(yuǎn)不只是為了坎昆。