我國(guó)環(huán)境管理的發(fā)展軌跡分析

張東菊

(天津師范大學(xué)城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院,天津300387)

我國(guó)環(huán)境管理的發(fā)展軌跡分析

張東菊

(天津師范大學(xué)城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院,天津300387)

在綜合分析環(huán)境管理相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上,梳理了我國(guó)環(huán)境管理的思想、理論、機(jī)構(gòu)、法制建設(shè)、制度及其教育宣傳六個(gè)方面的發(fā)展軌跡,探討了當(dāng)前環(huán)境管理各方面軌跡脈絡(luò)和目前仍存在的問(wèn)題。

管理思想;管理理論;管理機(jī)構(gòu);管理法制;管理制度;教育宣傳;發(fā)展軌跡

環(huán)境管理是現(xiàn)代管理學(xué)的一個(gè)重要分支,它的概念是20世紀(jì)70年代提出的,經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展,其概念和內(nèi)容都得到了不斷的完善。環(huán)境管理除了考慮環(huán)境承載能力狀況外,還要系統(tǒng)地考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境、自然資源、人口和文化等社會(huì)需求[1]。

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我國(guó)的環(huán)境管理工作突飛猛進(jìn),為了從整體上把握環(huán)境管理工作的客觀規(guī)律,筆者在綜合分析前者研究成果的基礎(chǔ)上,將發(fā)展軌跡進(jìn)行了簡(jiǎn)單分類(lèi),并對(duì)各個(gè)具體軌跡進(jìn)行了梳理和分析。我國(guó)環(huán)境管理的發(fā)展大致包括以下幾個(gè)階段：

表1 我國(guó)環(huán)境管理的發(fā)展階段

經(jīng)過(guò)對(duì)比分析,筆者從以下幾個(gè)方面分析環(huán)境管理工作的軌跡：

1 環(huán)境管理思想發(fā)展軌跡分析

我國(guó)的環(huán)境管理工作經(jīng)歷了從認(rèn)識(shí)朦朧到逐步認(rèn)識(shí)、從逐步認(rèn)識(shí)到重視的過(guò)程。20世紀(jì)70年代初,環(huán)境管理思想剛剛萌芽。20世紀(jì)70年代末,提出以“加強(qiáng)全面環(huán)境管理,以管促治”的口號(hào)。黨的十一屆三中全會(huì)把管理提高到與經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)同等重要的地位,環(huán)境管理工作得到了應(yīng)有的重視。1983年底,在第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上,把強(qiáng)化環(huán)境管理確定為我國(guó)三大環(huán)境政策之一,明確提出了把加強(qiáng)環(huán)境管理作為環(huán)境保護(hù)工作的中心環(huán)節(jié)。1989年召開(kāi)的第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議,提出全力推行環(huán)境保護(hù)的五項(xiàng)制度。2004年和2005年,胡錦濤主席科學(xué)發(fā)展觀和建立和諧社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的提出,使對(duì)環(huán)境的認(rèn)識(shí)有了一個(gè)質(zhì)的飛躍。十七大,明確建立環(huán)境友好性、資源節(jié)約型社會(huì)的目標(biāo),該目標(biāo)的確立將環(huán)境管理工作提升到了一個(gè)國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略的高度。2007年頒布的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》成為指導(dǎo)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的一份綱領(lǐng)性文件,在我國(guó)環(huán)境保護(hù)歷史上具有里程碑意義[2]。在此過(guò)程中,我國(guó)環(huán)境管理思想發(fā)生了三次轉(zhuǎn)變：(1)由尾部控制走向源頭控制,即由末端環(huán)境管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿^(guò)程環(huán)境管理;(2)由以濃度控制為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥偭靠刂茷榛A(chǔ)的環(huán)境管理;(3)由以行政管理為主走向法制化、制度化、程序化的環(huán)境管理。

總的來(lái)說(shuō),我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作起步較晚,環(huán)境管理工作起步更晚,直到20世紀(jì)80年代初才從指導(dǎo)思想上真正明確了決不能走“先污染后治理”的老路,經(jīng)濟(jì)與環(huán)境必須協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)的環(huán)境管理工作從思想認(rèn)識(shí)上不斷發(fā)展,對(duì)環(huán)境管理工作的認(rèn)知程度和對(duì)策分析也不斷深入,但部分環(huán)境管理的理念由于主客觀認(rèn)知程度的局限性,與當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾不一致,缺乏行之有效的保障措施與之匹配,只能停留在口頭宣傳上,在實(shí)際工作中實(shí)施效果不佳。

2 環(huán)境管理理論發(fā)展軌跡分析

我國(guó)的環(huán)境管理理論研究在實(shí)踐中不斷發(fā)展。20世紀(jì)80年代中期,我國(guó)環(huán)境管理研究開(kāi)始以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ),建立理論框架。首先是全面引入微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論,從理性化、最優(yōu)化、均衡化等基本假定出發(fā),構(gòu)筑環(huán)境資源的供求曲線和均衡價(jià)格,同時(shí)將福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)融合在一起,為環(huán)境管理提供了理論基礎(chǔ)。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)最早提出的“外部性”概念已經(jīng)成為環(huán)境管理中最典型和最常用的理論工具;其次是引入宏觀經(jīng)濟(jì)理論,使環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)范圍擴(kuò)展到環(huán)境總量關(guān)系上,主要是對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的環(huán)境指標(biāo)、宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的環(huán)境影響分析等;再次,引入制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和方法,分析人與人之間的環(huán)境利害沖突和相互博弈過(guò)程,如何建立系統(tǒng)的制度經(jīng)濟(jì)分析框架將是今后一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論發(fā)展的主攻方向之一。20世紀(jì)90年代后期,學(xué)者對(duì)環(huán)境管理中許多問(wèn)題的研究逐步細(xì)致和具體,如各種管理手段的分析與設(shè)計(jì)、總量控制的設(shè)計(jì)和實(shí)施、博弈論和決策分析等。

環(huán)境管理中經(jīng)濟(jì)手段的實(shí)施有賴(lài)于環(huán)境管理理論的發(fā)展。由于經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用比直接管制方法更能有效地控制污染削減,同時(shí)也可為政府和污染者提供管理上和政策執(zhí)行上的靈活性,經(jīng)濟(jì)學(xué)家們一直主張?jiān)谖廴緝?nèi)部化上更多地采取經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段,使自然資源和環(huán)境的價(jià)值得到最全面客觀的體現(xiàn)。筆者認(rèn)為如何將有關(guān)經(jīng)濟(jì)理論付諸實(shí)施,在具體工作中有效地發(fā)揮效用是一個(gè)重要的課題,如具體的博弈模型在實(shí)際工作中如何使用、經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)際工作的有效映射機(jī)制等的研究。

3 環(huán)境管理機(jī)構(gòu)發(fā)展軌跡分析

建國(guó)以來(lái),我國(guó)的環(huán)境與資源保護(hù)管理機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了5次調(diào)整,逐漸加強(qiáng)和完善。2008年十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議第四次全體會(huì)議上,國(guó)家環(huán)保總局升格為環(huán)境保護(hù)部,“總局升部”標(biāo)志著環(huán)保工作已進(jìn)入國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)主干線。經(jīng)過(guò)多年大規(guī)模高密度的“環(huán)保風(fēng)暴”,中國(guó)的環(huán)保事業(yè)已經(jīng)告別了民眾啟蒙階段,而進(jìn)入到一個(gè)利益博弈和體制創(chuàng)新的階段。機(jī)構(gòu)改革發(fā)展軌跡如表2所示。

國(guó)家環(huán)保總局升格為環(huán)境保護(hù)部之前,環(huán)保部門(mén)的管理依然是一種“形式主體管理”,職能的嚴(yán)重交叉導(dǎo)致部門(mén)之間互相扯皮、協(xié)調(diào)困難,部門(mén)之間“內(nèi)耗”嚴(yán)重,形成了多種不同的政府聲音,造成了社會(huì)甚至是國(guó)際上的不良影響。環(huán)境保護(hù)部的組建能從根本上理順環(huán)境部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、水利部之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)資源的整合,提高工作效率。

表2 我國(guó)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)改革發(fā)展軌跡

“大環(huán)?！钡母拍钜廊皇俏磥?lái)改革的目標(biāo)。此次環(huán)?！吧瘛辈⑽唇鉀Q環(huán)保職能互相交叉、部門(mén)權(quán)責(zé)不一的問(wèn)題,也沒(méi)有解決中央與地方管理權(quán)限的劃分。林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等資源管理部門(mén)職能的日趨“生態(tài)化”,必然會(huì)給環(huán)境保護(hù)部門(mén)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理帶來(lái)極大的壓力和挑戰(zhàn)。因此,環(huán)境管理工作在執(zhí)行力、監(jiān)督力、協(xié)調(diào)力方面會(huì)不會(huì)真正得到加強(qiáng),還要看后繼的改革。

4 環(huán)境管理法制建設(shè)發(fā)展軌跡分析

環(huán)境保護(hù)法律體系的建立為環(huán)境管理提供了法律保障。與環(huán)境保護(hù)相適應(yīng),1979年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》,標(biāo)志著我國(guó)的環(huán)境管理進(jìn)入法治化軌道。隨后,又頒布了有關(guān)保護(hù)土地、森林等環(huán)境因素的法律法規(guī)。此外,我國(guó)還參加了有關(guān)環(huán)境保護(hù)的國(guó)際公約[4],但是不可否認(rèn)的是我國(guó)的環(huán)境管理法律制度長(zhǎng)期落后、缺位。正如國(guó)家環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢所說(shuō),“雖然環(huán)境法規(guī)不斷完善,但我國(guó)環(huán)境政策法制工作還很不適應(yīng)環(huán)保工作”。

具體來(lái)說(shuō),有以下幾方面的問(wèn)題：經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策偏少,實(shí)用的政策不夠,政策間缺乏協(xié)調(diào);現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)可操作性不強(qiáng),法律不夠完善,很多法律規(guī)定的具體指標(biāo)不夠細(xì)致和具體;法律制度失效的問(wèn)題;地方法律制度形式化、內(nèi)容空泛?？傊侨狈σ惶淄暾男兄行У暮暧^環(huán)境管理法律體系。近年來(lái),我國(guó)對(duì)各類(lèi)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)體系的完善充分體現(xiàn)了對(duì)環(huán)境法制建設(shè)的審視和重視。

5 環(huán)境管理制度發(fā)展軌跡分析

我國(guó)環(huán)境管理制度的體系框架,由“三個(gè)法寶”、“五項(xiàng)制度”搭建構(gòu)成。老三項(xiàng)制度在環(huán)境保護(hù)的開(kāi)創(chuàng)階段,在控制環(huán)境污染的發(fā)展中起到巨大的作用,因此被稱(chēng)為環(huán)境管理的“三大法寶”?！叭齻€(gè)法寶”是指政府在環(huán)境管理上實(shí)行排污收費(fèi)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度?！拔屙?xiàng)制度”是指環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核制、排污許可證制度、推進(jìn)污染集中控制、污染源限期治理[6]。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐,各項(xiàng)制度的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制及其動(dòng)力程序等都有了規(guī)范化的方案和法規(guī)綱領(lǐng),對(duì)我國(guó)的環(huán)境管理起到了很大作用。

但是總體來(lái)看,我國(guó)的環(huán)境管理制度形式落后,手段單一,主要采用行政指令式的環(huán)境管理制度和措施。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變,我國(guó)的環(huán)境管理需引進(jìn)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度和市場(chǎng)調(diào)節(jié)制度,綜合運(yùn)用行政管制、利益引導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)等多種環(huán)境措施,特別是引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念,建立環(huán)境資源流轉(zhuǎn)機(jī)制以彰顯環(huán)境的生態(tài)價(jià)值,提高資源的利用效率。同時(shí)在流域環(huán)境管理制度和區(qū)域環(huán)境管理制度的研究上有待加強(qiáng)。

6 環(huán)境管理教育宣傳發(fā)展軌跡分析

隨著我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的突顯,國(guó)家在加強(qiáng)制度和政策的基礎(chǔ)上,更加重視環(huán)境管理的教育和宣傳工作,開(kāi)展各種形式的環(huán)境保護(hù)宣傳教育,以增強(qiáng)人們的環(huán)境意識(shí)和環(huán)境保護(hù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)。

環(huán)境教育包括學(xué)歷環(huán)境教育、基礎(chǔ)環(huán)境教育、公眾環(huán)境教育和成人環(huán)境教育四種形式和內(nèi)容。關(guān)于幾種環(huán)境教育形式的優(yōu)先順序,在全球范圍內(nèi),不同的國(guó)家和地區(qū),其優(yōu)先順序是不同的[2]。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家,其排列順序?yàn)?公眾環(huán)境教育、基礎(chǔ)環(huán)境教育、成人環(huán)境教育和專(zhuān)業(yè)環(huán)境教育;在經(jīng)濟(jì)較落后的發(fā)展中國(guó)家,其排列順序?yàn)椋簩?zhuān)業(yè)環(huán)境教育、公眾環(huán)境教育、成人環(huán)境教育和基礎(chǔ)環(huán)境教育。這種區(qū)別主要是由各個(gè)國(guó)家存在不同的環(huán)境問(wèn)題以及解決環(huán)境問(wèn)題的緊迫性所決定的。目前專(zhuān)業(yè)環(huán)境教育在我國(guó)處于優(yōu)先發(fā)展的地位,公眾環(huán)境教育、成人環(huán)境教育和基礎(chǔ)環(huán)境教育卻相對(duì)落后。而實(shí)踐證明,社會(huì)公眾環(huán)境意識(shí)對(duì)政府決策機(jī)構(gòu)及決策者的影響是一種群體對(duì)個(gè)體、自下而上的影響,具有極強(qiáng)的“后發(fā)效應(yīng)”。因此需將公眾環(huán)境教育放在首位。

然而,環(huán)境教育是開(kāi)啟民智、轉(zhuǎn)變觀念的“慢功夫”,其教育的主體對(duì)象是社會(huì)公眾。對(duì)于解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞這樣迫在眉睫的環(huán)境問(wèn)題,以及因?qū)Νh(huán)境污染與生態(tài)破壞、單純采取教育手段無(wú)濟(jì)于事的問(wèn)題,必須運(yùn)用環(huán)境管理制度、法制、經(jīng)濟(jì)等其它手段全面配合協(xié)調(diào)解決。

[1]海熱提,王文興.生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)、規(guī)劃與管理[M].北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社,2004.

[2]張寶莉.環(huán)境管理與規(guī)劃[M].北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社,2004.

[3]曲格平.曲格平文集[M].北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社,2007.

[4]盧炯星,羅雪光.論我國(guó)環(huán)境資源法的體系[J].福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2002,(3).

[5]付德忠,尹貴斌.我國(guó)環(huán)境管理的不足與制度建議[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2007,(53).

[6]白永秀,李偉.我國(guó)環(huán)境管理體制改革的30年回顧[J].中國(guó)城市經(jīng)濟(jì),2009,(1).

[7]許燕杰.環(huán)境友好型社會(huì)的環(huán)境管理機(jī)制探討[J].中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè),2007,(01).

[8]謝鈺敏.環(huán)境管理手段研究[J].地質(zhì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)管理,2004,(10)：26—30.

Analysis on the Tracks of Environment Management Development

Zhang Dongju
(Urban and Environmental Science Department,Tianjin Normal University,Tianjin300387)

Based on comprehensive analysis of research achievements relating environmental management,this article externanizes the development of China environment management concerning the following six aspects：ideas,theories,institutions,legal system construction,system and education publicity,and reveals the current problems and environmental management tracks.

management ideas;management theories;management institutions;legal system construction;management system;education publicity;development tracks

X3

A

1008-813(2010)01-0005-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2010.01.002

2009-10-19

張東菊(1984—),女,漢族,山東省臨清市人,天津師范大學(xué)城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院碩士研究生,研究方向?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境管理。