廣東政改探路

文｜本刊記者 劉建華 廣東報道

“簡政放權(quán)”，看起來并不是一件新鮮事。

但是廣東的行政改革還是突破了人們之前的想象，無論是順德的黨政合一，還是深圳的“行政三分”，都觸動了舊體制的敏感神經(jīng)，而將“放權(quán)”擴(kuò)大到縣、鎮(zhèn)一級更是相當(dāng)激進(jìn)。

這一波的改革浪潮，有經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)的市場倒逼，更是執(zhí)政者主動求變的破局之舉。

廣東兩年走了兩大步，第一步是以危機(jī)促轉(zhuǎn)機(jī)，將金融危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)困局轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的機(jī)遇。在經(jīng)濟(jì)上發(fā)出“不救落后的生產(chǎn)力”外，汪洋強調(diào)的是“騰籠換鳥”，“擴(kuò)籠放鳥”之經(jīng)濟(jì)政策，其核心放在了將“廣東制造”改為“廣東創(chuàng)造”。

第二步，則是以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型倒逼行政體制改革，從上至下開始破解行政壁壘。解放思想、大部制、經(jīng)濟(jì)功能區(qū)定位、放權(quán)強鎮(zhèn)，一系列的行政體制改革都著眼于重建一個高效的政府體系，汪洋說：“我們要求企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，前提是政府的服務(wù)要轉(zhuǎn)型升級；我們希望企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力，首先是政府要提高服務(wù)企業(yè)的創(chuàng)新能力。”之后的一切改革，都圍繞著這個核心進(jìn)行。

廣東變革的阻力很多，已經(jīng)形成的官僚體系能否為制度所破解，新的產(chǎn)業(yè)及逐漸提高的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)能否成為未來舉足輕重的力量，仍需時間驗證。但廣東的這次探路可以視為整個中國轉(zhuǎn)身的樣本，汪洋將這次轉(zhuǎn)變稱為“驚險一躍”。

躍過去，前面是康莊大道。躍不過去，廣東只能沿原有之路前行。

這是廣東要“殺開一條血路”的必然選擇，這是廣東要“置之死地而后生”的發(fā)展邏輯，所以這一輪改革，廣東沒有回頭路。

繼深圳大部制、順德綜合改革之后，在半年內(nèi)第三次強力推行的行政改革將目標(biāo)拓展到了縣、鎮(zhèn)一級，廣東正在為其“全面轉(zhuǎn)型升級”前的最后一躍進(jìn)行全方位蓄力

“這是一場持久戰(zhàn)，又是一場攻堅戰(zhàn)?！蓖粞笳f，這位中共中央政治局委員、廣東省委書記將廣東的轉(zhuǎn)型比喻成一場新的國際競賽。

盡管參加過無數(shù)次會議，也主持過無數(shù)次會議，但是東莞市石龍鎮(zhèn)黨委書記冼周恩還是覺得大開眼界，“以前要一級一級的傳達(dá)?！辟芏髡f，“現(xiàn)在我們直接獲得信息，就能很清楚地知道哪些是我們可以做的?！?/p>

1月5日到7日召開的中共廣東省委全委會上，來自東莞、中山和江門的17位鎮(zhèn)委書記列席會議，東莞市委書記劉志庚說:“鎮(zhèn)委書記列席省委全會,這在廣東歷史上還是頭一次?！蓖粞髤⒓恿藮|莞代表團(tuán)的分組討論，和東莞13名鎮(zhèn)黨委書記進(jìn)行了面對面的交流。

這個頭一次意味深長，一個星期前，廣東公布《關(guān)于富縣強鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），廣東新一輪“簡政放權(quán)”在新年拉開序幕?！吧泶笠滦　?、“腳大鞋小”，汪洋曾對珠三角一些縣鎮(zhèn)“財大權(quán)小”做過如此形象的比喻。在東莞，一個行政級別僅為正科的鎮(zhèn)，卻有100多萬人口，200多億元GDP，近30億元財政收入。這些發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)街迫切需要更多的行政審批權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，《意見》來得恰逢其時。

這是繼深圳大部制、順德綜合改革之后，廣東在半年內(nèi)第三次強力推行的行政改革，從中心城市、到地級市、再到縣、到鎮(zhèn)，廣東的行政體制改革幾乎全方位開始破冰。

胖子如何“瘦身”

“人長胖的過程是靠吃出來的,而‘吃’是令人愉悅的。讓一個已經(jīng)胖起來的人主動減少美味佳肴,增加運動量,那是一件十分困難的事情?！睆V東省委全委會議上，汪洋出人意料的將“廣東”比喻成一個“胖子”。

汪洋說，過去30年，廣東靠外向帶動加工貿(mào)易，從一個經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)業(yè)省份一躍成為全國第一經(jīng)濟(jì)大省。但這種龐大的經(jīng)濟(jì)總量從某種程度上說，就像是一個迅速成長起來的“胖子”，看上去塊頭不小，但缺少肌肉，缺少力量，缺乏核心競爭力，“一遇到要較勁掰手腕時，就常常要打敗仗。”

讓“胖子”減肥，在過去的兩年中一直是汪洋的目標(biāo)。

“廣東到了最危險的時刻。” 在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)的2008年，廣東省的三來一補企業(yè)有兩萬多家倒閉。實際上，比企業(yè)倒閉更糟糕的是危機(jī)暴露出來的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。廣東轉(zhuǎn)型由此開始?！皬哪撤N程度來說，要感謝全球金融危機(jī)的出現(xiàn)，因為它辦到了政府想辦但辦不到的事?！?汪洋說。

在寒潮中，汪洋說出了“政府不救落后生產(chǎn)力”的話語，這一度引發(fā)了外界對廣東的廣泛批評，有報章評論指責(zé)這種說法不夠人性化。其后“騰籠換鳥”的說法也引發(fā)了企業(yè)界人士的諸多擔(dān)憂，但之后廣東省在提升自主創(chuàng)新能力方面頻頻出招，力度之大，前所未有。先后制定實施《廣東自主創(chuàng)新規(guī)劃綱要》、《關(guān)于加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)發(fā)展的意見》，加快“十大創(chuàng)新工程”建設(shè)。

1/2深圳31個政府部門調(diào)整為16個“委”、“局”、“辦”,精簡幅度近1/2。

2/3順德的黨政機(jī)構(gòu)從41個減為16個,直接減去了近2/3。

在經(jīng)濟(jì)“減肥”，練“肌肉”的同時，汪洋把另一個目標(biāo)鎖定在了政府體制改革上。

2007年，甫一上任的汪洋見識了廣東的“特殊”。這一年的年底，同樣是廣東省委全會，缺席者竟達(dá)50多人，出人意料的是，之前汪洋已經(jīng)在會上打過招呼。但缺席者仍然占到會議人數(shù)的10%，這讓汪洋大為震驚，他說“省委全會是廣東省規(guī)格最高的會議，研究部署工作也是最重要的內(nèi)容，不能想來就來，想走就走。本來就是靠這個會議安排工作，一個部門就一個人，還沒有來，我們的決策就無法傳達(dá)，更無法執(zhí)行。下一次紀(jì)委要對到會人數(shù)進(jìn)行登記，形成基本的制度?！?/p>

人們在驚詫南方官員的大膽，但鮮有人意識到，在30年的開放之后，中國最前沿省份的政府官員們心態(tài)發(fā)生了什么樣的變化。

一位從廣東省調(diào)任珠海的官員本想有一番作為，然而，底下官員的消沉和散漫讓他感到無力。一天晚上，他向省里來的朋友抱怨，朋友難以置信。他當(dāng)場做了這樣一個試驗：撥通一位他所重用的中層干部的電話說，“省里來了領(lǐng)導(dǎo)，我們正在商討一些事情，你也過來一起研究吧?！彪娫捘穷^傳來了這樣的聲音，“不行啊，領(lǐng)導(dǎo)，我要在家陪我老婆?！?/p>

放下電話，他說，這就是珠海的官員。朋友愕然。這個故事足以印證當(dāng)?shù)氐墓賵鲲L(fēng)氣。

在前期的調(diào)研中，主政者汪洋同樣發(fā)現(xiàn)：一些黨員干部意志開始消退，拼勁松了、干勁弱了、闖勁沒了，有的無所用心、敷衍塞責(zé)，陷于文山會海，忙于迎來送往；有的愛做表面文章，不愿真抓實干，滿足于當(dāng) “傳聲筒”、做“中轉(zhuǎn)站”，習(xí)慣以會議落實會議、以文件貫徹文件；有的急功近利、心浮氣躁，不是撲下身子干實事，而是眼睛向上謀“位置”。

在之后的會議上，汪洋當(dāng)眾拿出了一本《1992鄧小平南方之行》的書。他在會上舉例時特意打開書，讀了一段：“吳南生置生死于度外，他說，‘就讓我去汕頭搞實驗吧，要殺頭就殺我的頭……’”

汪洋說了自己的體會：“我一看真是激動啊，那個時候的勇氣是什么，經(jīng)濟(jì)的壓力，社會的壓力，但是我們現(xiàn)在還有沒有？當(dāng)年沒有資金就自己去找，當(dāng)年搞電廠、修路什么都沒有錢，沒有技術(shù)我們就大膽引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)，發(fā)展三資企業(yè)，這都是解放思想的成果啊，使廣東的發(fā)展實現(xiàn)跨越式的進(jìn)步?！痹谶@次會上，汪洋連用22個“解放思想”，向全省發(fā)出了“以新一輪思想大解放推動新一輪大發(fā)展”的動員令，并號召各級領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揚當(dāng)年“殺開一條血路”的精神。汪洋還要求，要堅持把結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變作為保增長的主攻方向，圍繞“三促進(jìn)一保持”堅定不移“騰籠換鳥”，加快建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

其時，隔江的香港《文匯報》評論道：汪洋真要“殺出血路”，得面對“三座大山”──改革動力不足、官員求穩(wěn)怕變、企業(yè)畏難欠進(jìn)取。

這次是動真格了

在一系列緊鑼密鼓的安排后，廣東的政改拉開帷幕。

“看病要知道是什么病，還要知道用什么藥治這個病……老藥方治不好，就要找新藥。這就是解放思想的意義?！?009年年初，汪洋在廣東省兩會上意味深長地說。2009年5月初，國務(wù)院正式批復(fù)《深圳綜合配套改革試驗總體方案》，其中最重要的信號就是要進(jìn)行政治體制改革。

深圳大部制率先出臺。2009年7月31日，主抓改革的深圳常務(wù)副市長李鋒宣布深圳市機(jī)構(gòu)改革方案時，會場內(nèi)靜得出奇，這是一次被稱為 “改革開放30年來力度最大的一次”機(jī)構(gòu)改革。有消息說，在改革之前，廣東省委副書記、深圳市委書記劉玉浦每天都會接到不少來說情的電話，“接電話的時候我客客氣氣地，但是放下電話后該怎么辦還是怎么辦?！?/p>

政府機(jī)構(gòu)減少15個，精簡幅度近1/2，首次整合決策、規(guī)劃職能，設(shè)立七大委員會，要求兩個月內(nèi)基本完成……盡管改革的“操刀者”在不同場合傳遞過“改革即將啟動”的信息，但是具體的改革方案在從起草到正式發(fā)布的一年時間里處于嚴(yán)格的保密狀態(tài)，參加7月31日會議的許多局級干部也是在大會上才第一次獲悉了改革的全貌?！斑@次真的是動真格了。”經(jīng)歷過七次行政體制改革、對大部門制度并不陌生的深圳政府官員不無感慨。

改革如疾風(fēng)驟雨般推進(jìn)著，深圳大部制的爭議還未平息，一個多月后，人們開始用“石破天驚”形容9月16日出臺的順德機(jī)構(gòu)改革方案。被稱為“改革明星”的廣東佛山市順德區(qū)，進(jìn)行了一場被認(rèn)為是中國當(dāng)下“最大膽”的“黨政大部制”改革。數(shù)量的減少只是表征之一：黨政機(jī)構(gòu)由原來的41個精簡到16個，縮減近2/3，政府工作部門減少到只有10個。

需要“勇往直前”的何止順德，9月24日，廣州市委市政府召開政府機(jī)構(gòu)改革動員會，公布了“大部制”改革方案。經(jīng)過改革，市政府工作部門和辦事機(jī)構(gòu)將由49個精簡為40個，其中調(diào)整、撤并的機(jī)構(gòu)達(dá)到29個，占總數(shù)的58%。

“廣州根據(jù)自身特點，改革重點放在了城市建設(shè)和管理方面，力主往‘大城管’的方向走。”在中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授陳天祥看來，這是廣州此次政府機(jī)構(gòu)改革的惟一亮點，“相比深圳、順德的大部制改革，廣州改得比較保守，動作較小。這與廣州的定位有關(guān)，廣州作為省會城市，不可能也不適合一瞬間動得太大?！?/p>

部門合并，副職領(lǐng)導(dǎo)激增！大部制改革推行4個多月后，幾個地市的大部制改革卻都碰到了這個同樣的難題?！巴魰泴@些問題進(jìn)行了回應(yīng)，他說，有些地方大部制改革后，暫時不精簡人員，不減少干部職數(shù)，是改革中理順政府關(guān)系，轉(zhuǎn)變職能要付出的成本。體制理順后，這些問題可以逐步解決。”一位參加廣東省深化體制改革會議的人士告訴記者。

一切改變始自隨后，佛山、珠海、江門、東莞等地的大部制方案也陸續(xù)公布。廣州市社會科學(xué)院研究員、廣州民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究會常務(wù)副會長、彭澎對廣東省各地大部制改革方案進(jìn)行歸納比較后，總結(jié)出了深圳、順德、廣州三種模式?！吧钲谀Ｊ揭浴姓帧癁橹仡^戲，改革程度在廣東算是中等，但在國內(nèi)已經(jīng)是較為激進(jìn)了；順德模式以‘黨政聯(lián)動’之舉讓人眼前一亮，但爭議較多，而扁平化、同類項合并、高效廉潔等多方面都有所創(chuàng)舉，在廣東也都屬激進(jìn)，不少縣級單位都表示難以模仿學(xué)習(xí)；廣州模式雖然被一些改革學(xué)者指責(zé)為太過保守，但卻成為其他地級市效法的榜樣，其中也不乏自身特色。”

順德改革后不久，佛山市委常委、順德區(qū)委書記劉海向汪洋匯報鎮(zhèn)街改革情況時，會后汪洋將他留下，跟他說的第一句話就是“開弓沒有回頭箭，順德沒有退路，只能勇往直前。”

變化并非立竿見影，但其影響甚為深遠(yuǎn)，廣東的政府“瘦身計劃”自此已從省會城市、副省級城市一直推進(jìn)到地級市。

政府不能關(guān)在樓里

“該放權(quán)的放權(quán)，該松綁的松綁，鼓勵先行先試、啃硬骨頭。我們要求企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，前提是政府的服務(wù)要轉(zhuǎn)型升級；我們希望企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力，首先是政府要提高服務(wù)企業(yè)的創(chuàng)新能力?！?008年初汪洋如是向廣東人表態(tài)，在他看來，廣東的轉(zhuǎn)型首先是政府的轉(zhuǎn)型。

這一次，廣東省將“放權(quán)”的范圍延伸到了鎮(zhèn)一級。

2009年底，廣東省下發(fā)《關(guān)于富縣強鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》，在這份文件中規(guī)定的“放權(quán)”包括支持“有條件的縣設(shè)立海關(guān)、外匯管理、商業(yè)銀行等分支機(jī)構(gòu)”，而且再度表示了對順德行政體制改革的支持?！兑庖姟访鞔_，省政府各職能部門和各地級以上市政府要重點研究發(fā)展改革、國土資源、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)和信息化、外經(jīng)貿(mào)、交通運輸、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、旅游、農(nóng)林水利、教科文衛(wèi)、人力資源和社會保障、工商、質(zhì)監(jiān)、安全監(jiān)管等方面管理權(quán)限的下放事項。

熟悉政府部門運作的人士稱，這幾乎將所有權(quán)力部門都“下放”了。而廣東省的意圖則是2010年的上半年在珠江三角洲地區(qū)各地級以上市為主進(jìn)行推廣,并將之逐步在全廣東推開。“改革開放30年的一條重要經(jīng)驗就是放權(quán)，”廣東省政府發(fā)展研究中心副主任汪一洋為此專門在廣東省委機(jī)關(guān)報撰文闡述這一道理。

⊙“廣東用一個姿態(tài)快跑了十多年，現(xiàn)在放緩了一些速度，調(diào)整一下姿勢，提高一下長跑動作的技術(shù)含量，應(yīng)當(dāng)是很正常的事情。”

⊙“如果說過去30年的發(fā)展，傍資金‘大款’是實現(xiàn)快速增長的重要條件的話，今后30年的發(fā)展，廣東必須靠傍科技‘大款’，來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)質(zhì)的飛躍。”

⊙“過去人們常說‘東南西北中，發(fā)財?shù)綇V東’，現(xiàn)在我們要努力做到‘東西南北中，創(chuàng)新到廣東’。”

——汪洋

東莞市委書記劉志庚從2007年開始就請求讓鎮(zhèn)黨委書記參加廣東省委全會，當(dāng)時汪洋對他說：“擴(kuò)權(quán)得一步一步來，不可能一步到位。”2009年，水到渠成。作為試點的東莞市下發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)權(quán)強鎮(zhèn)試點工作的實施意見》。按照該意見，東莞市27個部門將下放248項行政管理事項給石龍和塘廈兩個試點鎮(zhèn)?！吧厦?7個部門，我們下面不能搞那么多，下面應(yīng)該是全科醫(yī)生，什么都能做，做很多事情。部門精簡，權(quán)力相對集中?！?石龍鎮(zhèn)黨委書記冼周恩對之前跑審批、效率低下的做法深有感觸，現(xiàn)在石龍鎮(zhèn)準(zhǔn)備以七個中心承接下放來的248項事權(quán)。

冼周恩說：“我們的政府應(yīng)該在離人們最近的地方，而不能關(guān)在樓里。”

放權(quán)會帶來什么好處？在有人擔(dān)憂放權(quán)會讓基層政府權(quán)力過大時，冼周恩認(rèn)為這實際上是釋放了地方的活力，因為他們最想要的只是“事權(quán)”，冼周恩打了個形象的比喻：“東莞的架構(gòu)全部是縣一級的權(quán)力，現(xiàn)在縣級權(quán)力下放，相當(dāng)于繼承法里面的財產(chǎn)權(quán)，在東莞，鎮(zhèn)和市之間不是父子關(guān)系，而是兒孫關(guān)系。現(xiàn)在，‘爺爺’看著這個‘孫子’逐漸長大，但還未滿18歲，就說拿些權(quán)給‘孫子’獨立行使，考慮到還有很多‘叔叔’，就把權(quán)分給很多‘叔叔’去管了。所以，這個權(quán)不是‘叔叔’的，而是‘叔叔’代管的。當(dāng)‘孫子’差不多快成年，‘爺爺’就把‘叔叔’的權(quán)移交給了‘孫子’，‘叔叔’習(xí)慣了這個權(quán)力，自然舍不得，就跟‘爺爺’說這‘孫子’還不到18歲，權(quán)不能放，恰好‘爺爺’也是這么想的，所以這叫權(quán)力移交?！?/p>

在“放權(quán)”之外，一些新的舉措也在試行中，《廣東省主體功能區(qū)規(guī)劃(2010-2020)》(征求意見稿)在年初下發(fā)，汪洋率廣東省主要領(lǐng)導(dǎo)密集調(diào)研粵北地區(qū)，廣東的發(fā)展格局在“瘦身”之后開始顯露新的氣象。

廣州要有“大哥”的意識，深圳靠什么實現(xiàn)“三十而立”？蘿崗代表著廣東的未來。在汪洋妙語連珠的評價中，蘊含著對廣東“核心推動力”的追問，最終他將這種核心推動力定位為“自主創(chuàng)新”。

在年初的廣東省委全委會上，汪洋如是說：“自主創(chuàng)新道路是我們現(xiàn)在還不太熟悉,而且有許多彎道坎坷,甚至‘人跡罕至’的創(chuàng)新發(fā)展之路,但經(jīng)過‘驚險一躍’后可能是越走越光明、越走越寬廣的康莊大道?！?/p>

在這“驚險一躍”之前的政府體制改革，可以看作是廣東在起跳前的蓄力，這種蓄力正在加速進(jìn)行。

（溫海星對本文亦有貢獻(xiàn)）