農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)

○鐘慶君

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)

○鐘慶君

2010年的中央農(nóng)村工作會(huì)議，把加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度、進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)作為一項(xiàng)重大政策，擺在戰(zhàn)略和全局的高度。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一種手段，正在全國(guó)各地廣泛開(kāi)展。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)符合城市化發(fā)展的要求，代表了社會(huì)發(fā)展的一個(gè)方面。但當(dāng)前建設(shè)中存在的一些問(wèn)題，需要引起注意。注重城鄉(xiāng)差別，明確功能，準(zhǔn)確定位，從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的發(fā)展水平推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，才是真正意義上的科學(xué)發(fā)展。

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

當(dāng)前，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在取得巨大成績(jī)，惠及廣大群眾的同時(shí)，在一些地方的推進(jìn)過(guò)程中，也出現(xiàn)了一些不符合科學(xué)發(fā)展的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.全面推進(jìn)，超越承受能力，不堪重負(fù)。有的地方在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，實(shí)行了全面推進(jìn)的做法，在全縣（市、區(qū)）大力開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。在當(dāng)?shù)厝嫱七M(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的全覆蓋，初衷是好的。但是，如果人力、物力和財(cái)力達(dá)不到，良好的意愿未必帶來(lái)良好的結(jié)果。譬如：某個(gè)縣在全縣大搞農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，平均六七個(gè)村就建一個(gè)社區(qū)，由于戰(zhàn)線(xiàn)過(guò)長(zhǎng)過(guò)寬，造成了當(dāng)?shù)刎?cái)政不堪重負(fù)、人員不夠用、管理跟不上、服務(wù)不到位的問(wèn)題，不僅使管理和服務(wù)的目標(biāo)落空，還導(dǎo)致了一些其他問(wèn)題。

2.一味模仿，搞一刀切。譬如：某縣，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道之間發(fā)展很不平衡，但在全縣推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)時(shí)，卻以縣城內(nèi)的社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)為樣板，并以此作為加快當(dāng)?shù)爻鞘谢M(jìn)程、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的一種措施。這種做法的要害是忽視了城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是農(nóng)村的主要生產(chǎn)方式，農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)的功能應(yīng)當(dāng)是不同的。我國(guó)各地發(fā)展程度不均，就是同一個(gè)縣區(qū)內(nèi)，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的發(fā)展程度也不一樣。推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)考慮城鄉(xiāng)差別和各地的實(shí)際發(fā)展水平，城鄉(xiāng)結(jié)合部應(yīng)該如何搞，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村應(yīng)該如何搞，都應(yīng)該有明確的目標(biāo)，有所區(qū)別。否則，一味模仿城市社區(qū)和搞一刀切的做法，難免出現(xiàn)華而不實(shí)的情況和東施效顰的結(jié)果。

3.沒(méi)有正確處理社區(qū)建設(shè)與和諧社會(huì)構(gòu)建、新農(nóng)村建設(shè)及村民自治的關(guān)系。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的組成部分，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不能脫離這個(gè)時(shí)代大背景。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的指針是“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔，管理民主”，要求的是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)的全面建設(shè)；而農(nóng)村社區(qū)的基本職能是管理和服務(wù)，屬于上層建筑的范疇，應(yīng)當(dāng)是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)方面，一項(xiàng)內(nèi)容，而不能等同于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。但有些地方把社區(qū)的功能與新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)涵混為一談，說(shuō)什么建成了農(nóng)村社區(qū)就等于建成了新農(nóng)村，忽視了新農(nóng)村建設(shè)的長(zhǎng)期性、漸進(jìn)性和全方位性。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提高農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)水平，是構(gòu)建和諧社會(huì)的具體體現(xiàn)。在沒(méi)有被城市化的地方，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)離不開(kāi)我國(guó)原有的農(nóng)村村民自治體制。但有些地方不以村界為社區(qū)范圍，而是打破村界，重新劃分社區(qū)范圍，想以社區(qū)管理取代原來(lái)村民自治的作用，藉以解決“村兩委”之間的矛盾，結(jié)果是社區(qū)管理與村民自治發(fā)生沖突，不僅舊矛盾沒(méi)有消除，反而造成了不和諧。

4.強(qiáng)行合并村莊。出于管理、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)等某些需要，一些地方政府通過(guò)推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，采取行政命令的方式和高壓手段，對(duì)一些村莊進(jìn)行強(qiáng)行合并。我國(guó)的村落是人們生活多年的聚居區(qū)，都有各自的文化積淀。城市化帶來(lái)的是社會(huì)變遷和城鄉(xiāng)人口的融合。即便如此，對(duì)于一些人來(lái)說(shuō)，雖然由于社會(huì)變遷導(dǎo)致了村莊地理界限的消失，但人們心目中的文化界限、認(rèn)同界限，還會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)存在。而出于某種目的下的強(qiáng)行合并村莊，既沒(méi)有消除現(xiàn)實(shí)中的地理界線(xiàn)，更沒(méi)有消除人們心目中的思想界線(xiàn)，只是對(duì)幾個(gè)利益集體的一種缺乏有力約束的行政攏和，而不是經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的融合。由于各個(gè)村莊出于各自利益維護(hù)的需要，使新組建的社區(qū)難以發(fā)揮有效管理的作用，也難以解決新產(chǎn)生的矛盾。因此，這種強(qiáng)行合并村莊的做法，在相當(dāng)程度上，不符合我國(guó)的傳統(tǒng)，有違我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際。

5.借機(jī)侵占農(nóng)民的土地。從調(diào)查了解的情況看，通過(guò)村莊搬遷、集中居住的方式推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，有的地方政府是醉翁之意不在酒，而是在打土地的主意。隨著耕地的不斷減少和國(guó)家耕地保護(hù)政策的加強(qiáng)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，土地越來(lái)越成為稀缺資源，于是，有的地方政府絞盡腦汁打以地生財(cái)?shù)闹饕?，在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，政府通過(guò)建造樓房使農(nóng)民集中居住的方式，騰出部分土地用于非農(nóng)建設(shè)。這其中，有的農(nóng)民進(jìn)樓居住是被迫的而非自愿；一同用于非農(nóng)建設(shè)的土地，不僅僅是騰出的宅基地，還有周?chē)霓r(nóng)田。對(duì)很多人來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還是一種主要的生產(chǎn)方式和謀生的手段。在社會(huì)保障不到位，沒(méi)有充分就業(yè)崗位的情況下，借推進(jìn)社區(qū)建設(shè)侵占農(nóng)民的土地，制造工作無(wú)位、社保無(wú)份、種地?zé)o田的“三無(wú)”農(nóng)民，不是在構(gòu)建和諧社會(huì)，而是在制造社會(huì)不穩(wěn)定因素。

6.政績(jī)工程，勞民傷財(cái)。在當(dāng)前的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，有的地方出現(xiàn)了政績(jī)工程、形象工程的問(wèn)題，帶來(lái)的不是公共服務(wù)和社會(huì)管理程度的提高，而是勞民傷財(cái)、群眾怨聲載道。譬如：某個(gè)地方把推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為當(dāng)?shù)攸h委政府工作的一項(xiàng)重要工作，給全縣各個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），縣直部門(mén)和部分企業(yè)下達(dá)指標(biāo)和任務(wù)，以行政命令的方式搞“大躍進(jìn)”式的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。為應(yīng)付上級(jí)檢查和外地來(lái)人參觀(guān)，當(dāng)?shù)卣压ぷ魅藛T集中到幾個(gè)點(diǎn)，甚至雇傭農(nóng)民工充數(shù)?；鶎痈刹繅毫薮?，當(dāng)?shù)刎?cái)政負(fù)擔(dān)沉重，企業(yè)頗有怨言，群眾沒(méi)有得到實(shí)惠，漂亮的設(shè)施只是為地方政府吹得天花亂墜提供了條件。用金玉其外、敗絮其中來(lái)形容，一點(diǎn)兒都不為過(guò)。

二、對(duì)推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的思考和建議

針對(duì)我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中存在的問(wèn)題，提出以下思考和建議，以期能扎實(shí)開(kāi)展，真正起到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、惠及廣大農(nóng)民的作用。

1.準(zhǔn)確定位，明確功能。社區(qū)服務(wù)和社區(qū)管理是社區(qū)的兩項(xiàng)基本職能。隨著農(nóng)村改革的深入，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，有些村莊，不僅成為經(jīng)濟(jì)上的空殼村，甚至成為政治上的空殼村，以致于公共管理和公共服務(wù)名存實(shí)亡。因此，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，應(yīng)結(jié)合以變革農(nóng)村上層建筑為核心的農(nóng)村綜合改革，對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)準(zhǔn)確定位，明確其職責(zé)和功能，加大公共物品的供給力度，提高管理水平，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，真正“把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。

2.注意農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)的不同性能。農(nóng)村社區(qū)是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式為基礎(chǔ)的社區(qū)，是不同于城市社區(qū)的另一種社區(qū)類(lèi)型。推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，必須以當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力和社會(huì)發(fā)展水平為依據(jù)，從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)。我國(guó)十三億人口中，還有七億是農(nóng)民。城市化是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，城市還無(wú)法提供足夠的就業(yè)崗位，也不可能容納所有的農(nóng)民。全國(guó)人民的吃飯穿衣要靠農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)既是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，也是廣大農(nóng)民謀生的手段。推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，既要管理，也要服務(wù)；不僅要方便生活，也要有利于生產(chǎn)。推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，加大對(duì)與生產(chǎn)相關(guān)的挖水、修路、筑橋等公益性設(shè)施的建設(shè)力度，解決約束當(dāng)?shù)厣a(chǎn)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，為加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)創(chuàng)造條件，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，增加農(nóng)民的收入。這既是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)二十字方針的要求，也是從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)的體現(xiàn)。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵是城鄉(xiāng)制度的統(tǒng)一。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)雖然取得了高速發(fā)展，但城鄉(xiāng)差距不僅沒(méi)有相應(yīng)縮小，反而在擴(kuò)大。引發(fā)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的根本原因，是“一國(guó)兩策、城鄉(xiāng)分治”的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制和城市偏向、工業(yè)優(yōu)先的戰(zhàn)略與政策選擇。縮小城鄉(xiāng)差距，解決“三農(nóng)”問(wèn)題，全面建設(shè)小康社會(huì)，需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是指統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的全面發(fā)展，既包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展，關(guān)鍵是要確立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)制度的一體化。所以，在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的時(shí)候，需要深刻認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)差距的實(shí)質(zhì)，全面、準(zhǔn)確地理解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵，進(jìn)行相應(yīng)的政策調(diào)整和制度變革。否則，僅僅靠加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的管理、靠提供一些生活上的服務(wù)來(lái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，而不從根本上解決問(wèn)題，是治標(biāo)不治本的做法，城鄉(xiāng)難以真正統(tǒng)籌。

4.注意維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。改革、發(fā)展和穩(wěn)定是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)時(shí)，一定要慎重對(duì)待并村問(wèn)題，正確處理社區(qū)管理和村民自治的關(guān)系，做好失地農(nóng)民的安置工作，以確保社會(huì)穩(wěn)定。從媒體報(bào)道的情況看，通過(guò)合并村莊的方式推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，在有的地方非常盛行；通過(guò)社區(qū)管理取代村民自治以解決“村兩委”矛盾的做法，已不是個(gè)別現(xiàn)象。對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題，一定要慎重對(duì)待。每個(gè)村莊都有各自的利益，村民意識(shí)中的村界是難以短時(shí)間內(nèi)消除的。在進(jìn)行村莊合并和以社區(qū)管理取代村民自治的時(shí)候，一定要尊重中國(guó)的村落文化傳統(tǒng)、尊重農(nóng)民的意愿，從當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度出發(fā)。如果村莊的合并是由城市化的推進(jìn)帶來(lái)的社會(huì)變遷，則是順其自然；如果尊重廣大村民的意愿，也會(huì)順理成章。否則，強(qiáng)行把幾個(gè)村莊進(jìn)行行政攏和而沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的融合，會(huì)為以后的混亂留下隱患，甚至導(dǎo)致多年后都難以解決的問(wèn)題。對(duì)于失地農(nóng)民，要做好安置工作和解決好社會(huì)保障問(wèn)題，這是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要方面，也是社區(qū)管理和服務(wù)的內(nèi)容之一。

5.保護(hù)耕地，防止興起新的“圈地”風(fēng)潮。一些地方通過(guò)合并村莊、集中居住、以樓房置換農(nóng)民宅基地的做法，騰出部分土地用于非農(nóng)建設(shè)。這種做法，對(duì)耕地的侵占，看似問(wèn)題不大，其實(shí)問(wèn)題非常嚴(yán)重。原因在于：（1）從數(shù)量上看，非農(nóng)用地往往超出所騰出的宅基地面積。在這一過(guò)程中，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃、連片開(kāi)發(fā)所占用的土地，不僅包括原來(lái)的宅基地，同時(shí)被占用的往往還有周?chē)母亍＃?）從質(zhì)量上看，往往都是當(dāng)?shù)氐暮玫亍＾r(nóng)耕文明是以自然條件為基礎(chǔ)的，人們最初選擇居住地的時(shí)候，所選之地都是土質(zhì)好、水源好，便于生產(chǎn)和生活的地方。所以，農(nóng)村宅基地及其周?chē)耐恋鼗旧隙际呛玫?。?）總量不可忽視。在這種方式下，每個(gè)地方所占用的耕地?cái)?shù)量相對(duì)不大，但全國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村加起來(lái)后，總量是大的。有研究指出，中、東部地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地的大量減少，已經(jīng)威脅我國(guó)糧食安全。因此，對(duì)這種以蠶食方式侵占耕地的現(xiàn)象，必須引起重視，防止其成為繼開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)之后又一種蔓延全國(guó)的“圈地”風(fēng)潮。

6.要堅(jiān)決杜絕政績(jī)工程和形象工程。根據(jù)社會(huì)發(fā)展水平積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，適應(yīng)城市化發(fā)展的需要，無(wú)疑是符合社會(huì)進(jìn)步要求的。但對(duì)不正確的政績(jī)觀(guān)作祟，領(lǐng)導(dǎo)要面子，撈政績(jī)，群眾得不償失的形象工程必須堅(jiān)決杜絕和防止。否則，只會(huì)勞民傷財(cái)，引起群眾不滿(mǎn)。

7.從實(shí)際出發(fā)，注意長(zhǎng)期性和漸進(jìn)性。在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，參考借鑒一些地方的經(jīng)驗(yàn)做法，可以減少探索的過(guò)程，少走彎路，取得事半功倍的效果。但沒(méi)有樣板，必須從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民的意愿，以當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)發(fā)展水平為依據(jù)。同時(shí)要注意，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)一樣，是一個(gè)長(zhǎng)期的漸進(jìn)的過(guò)程，是隨著社會(huì)的進(jìn)步而不斷發(fā)展變化的，不是一蹴而就和一勞永逸的。

積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，就是根據(jù)社會(huì)發(fā)展水平，有條件的地方要積極建設(shè)，條件達(dá)不到的地方，要尊重實(shí)際，量力而行?？傊?，只有從實(shí)際出發(fā)，才能把社區(qū)真正建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院）

（責(zé)任編輯 李海生）