試論新時(shí)期農(nóng)業(yè)行政調(diào)解機(jī)制的探索與完善

劉錦峰

(鹽城市農(nóng)業(yè)局執(zhí)法支隊(duì),江蘇 鹽城 224002)

近年來(lái)，全國(guó)各地農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)在處理農(nóng)資違法案件的過(guò)程中，一方面履行對(duì)違法者予以懲治的法定職責(zé)，另一方面積極嘗試開(kāi)展責(zé)任人與受害人之間的損害賠償調(diào)解工作，有效化解了矛盾糾紛，維護(hù)了農(nóng)民群眾利益，促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。

1 農(nóng)業(yè)行政調(diào)解的基本特征

農(nóng)業(yè)行政調(diào)解是由縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)主持，以國(guó)家現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策為依據(jù)，以自愿為原則，采取說(shuō)服、疏導(dǎo)、教育等方法，促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，以解決農(nóng)業(yè)糾紛的活動(dòng)。它應(yīng)具有以下四個(gè)基本特征:

1.1 農(nóng)業(yè)行政調(diào)解的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)主持調(diào)解有三個(gè)優(yōu)勢(shì)：一是農(nóng)業(yè)部門(mén)掌握糾紛的來(lái)龍去脈。農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)在開(kāi)展案件調(diào)查取證的過(guò)程中自然了解到糾紛的起因、發(fā)展過(guò)程以及后果。二是擁有無(wú)可替代的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。農(nóng)業(yè)部門(mén)及其工作人員擁有的專業(yè)技術(shù)能力可以更好地溝通雙方，以理服人，從中斡旋，正確把握調(diào)解的走向。三是參與調(diào)解的人員一般具有較強(qiáng)的法律政策水平，善于運(yùn)用法律、政策解決實(shí)際問(wèn)題。

1.2 農(nóng)業(yè)行政調(diào)解是以損害責(zé)任認(rèn)定為基礎(chǔ)

農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)首先應(yīng)查明事實(shí)，分清是非，明確界定一方當(dāng)事人的行為與另一方當(dāng)事人損失之間有因果關(guān)系，據(jù)此才能進(jìn)行調(diào)解。農(nóng)業(yè)事故糾紛的投訴方絕大多數(shù)是農(nóng)民，往往缺乏足夠的農(nóng)技知識(shí)和法律常識(shí)，對(duì)事故產(chǎn)生的原因沒(méi)有能力分析與辨別，在向經(jīng)營(yíng)者索賠無(wú)果的情況下才進(jìn)行投訴。這就要求農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)必須在調(diào)解時(shí)做到以理服人，體現(xiàn)公平與公正。

1.3 農(nóng)業(yè)行政調(diào)解是以形成調(diào)解合意為前提

行政調(diào)解應(yīng)具有當(dāng)事人各方地位的平等性、意愿一致性以及對(duì)他人合法權(quán)益的非侵害性。因此，農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)啟動(dòng)、運(yùn)行與終結(jié)調(diào)解活動(dòng)必須以各方當(dāng)事人的自愿為基礎(chǔ)，杜絕以行政手段強(qiáng)制當(dāng)事人接受調(diào)解，應(yīng)采取說(shuō)服、疏導(dǎo)、教育等方法促使雙方息紛止?fàn)帯＾r(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)主持雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解時(shí)，假如當(dāng)事人一方堅(jiān)持不調(diào)解的，不能強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，而應(yīng)當(dāng)敦促當(dāng)事人提請(qǐng)仲裁或者訴訟。

1.4 農(nóng)業(yè)行政調(diào)解不具有法律強(qiáng)制力

農(nóng)業(yè)行政調(diào)解并不是嚴(yán)格意義上的行政行為。調(diào)解的結(jié)果只能依靠當(dāng)事人自覺(jué)自愿地遵守執(zhí)行，當(dāng)事人不執(zhí)行調(diào)解協(xié)議的，農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)也不能強(qiáng)制執(zhí)行。但是，農(nóng)業(yè)行政調(diào)解協(xié)議是在農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)主持下參與制定的，當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議后翻悔，拒不履行，或者只履行了協(xié)議規(guī)定的部分義務(wù)的，我們認(rèn)為調(diào)解協(xié)議是雙方當(dāng)事人意思的真實(shí)反映，是雙方達(dá)成的合同，當(dāng)事人一方違反合同，農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)告知當(dāng)事人依據(jù)《合同法》的相關(guān)規(guī)定，可以約定仲裁，也可以向人民法院起訴。

2 開(kāi)展農(nóng)業(yè)行政調(diào)解的可行性和必要性

2.1 可行性分析

與民事訴訟相比，以農(nóng)業(yè)行政調(diào)解方式解決行政執(zhí)法中遇到的民事糾紛有以下幾個(gè)優(yōu)勢(shì)。

1) 成本低廉。由于律師代理費(fèi)、訴訟費(fèi)過(guò)于高昂，普通百姓一般難以也不愿接受民事訴訟解決糾紛的方式。而行政調(diào)解作為政府服務(wù)職能的一種體現(xiàn)，不收取費(fèi)用。從成本與收益上考慮，當(dāng)事人自然更愿意選擇成本低廉的行政調(diào)解方式解決糾紛[1]。農(nóng)業(yè)行政調(diào)解也是無(wú)償?shù)模鉀Q糾紛不收費(fèi)，可以減少當(dāng)事人的救濟(jì)成本。

2) 高效便捷。農(nóng)業(yè)行政調(diào)解可以簡(jiǎn)便、迅捷、靈活地解決糾紛，而民事訴訟的程序復(fù)雜繁瑣、時(shí)間持久。與民事訴訟相比，其特點(diǎn)體現(xiàn)在：其一，農(nóng)業(yè)行政調(diào)解等非訴訟糾紛解決機(jī)制，其內(nèi)容簡(jiǎn)單明了，不會(huì)給當(dāng)事人帶來(lái)理解上的困難；其二，民事訴訟程序繁瑣，時(shí)間持久，而通過(guò)農(nóng)業(yè)行政調(diào)解機(jī)制，可以使當(dāng)事人不借助律師而自行解決糾紛；其三，民事訴訟的嚴(yán)格規(guī)范性和國(guó)家強(qiáng)制力，在很大程度上限制了當(dāng)事人的意思自治，也不適應(yīng)特殊個(gè)案所需的靈活性[2]。

3) 舉證要求低。“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”是基本的舉證分配規(guī)則。在這種前提下，受損害一方因受到經(jīng)濟(jì)能力、文化水平、知識(shí)結(jié)構(gòu)等因素的限制，很難在民事訴訟中充分舉證，達(dá)到法律規(guī)定的諸多要求，從而往往使自己陷于不利的局面。而農(nóng)業(yè)行政調(diào)解基本上是以農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)查明事實(shí)、分清是非為基礎(chǔ)，避免了當(dāng)事人舉證不能的情況，有利于受害人依法維權(quán)、討還公道。

4) 技術(shù)含量高。農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)工作人員對(duì)糾紛進(jìn)行調(diào)解更具有專業(yè)性，更容易讓當(dāng)事人理解、接受。因?yàn)?，絕大部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)屬于“露天工廠”，受多種因素綜合影響較大，成因復(fù)雜、不易掌握，因此對(duì)事故的鑒定需要從與其相關(guān)的諸多要素進(jìn)行綜合性科學(xué)分析，才有可能判斷出引發(fā)事故的原因。

2.2 必要性分析

隨著形勢(shì)的發(fā)展，對(duì)于農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)自身來(lái)說(shuō)，運(yùn)用行政調(diào)解手段來(lái)協(xié)調(diào)處理矛盾糾紛也是必須要開(kāi)展的一項(xiàng)基本工作。

1) 農(nóng)民意愿。農(nóng)民舉報(bào)農(nóng)業(yè)違法案件時(shí)，不僅希望農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)對(duì)違法者予以嚴(yán)厲查處，更渴望自身的損失能夠得到應(yīng)有的賠償。他們往往把農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)看作自身利益的維護(hù)者，對(duì)由農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)主持公道解決問(wèn)題充滿了期待。

2) 職責(zé)所在。農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)、使用了直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)資產(chǎn)品，與農(nóng)資經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)者發(fā)生矛盾糾紛,如發(fā)生農(nóng)藥產(chǎn)生藥害、肥料產(chǎn)生肥害等農(nóng)資質(zhì)量糾紛，可向有關(guān)行政主管部門(mén)投訴。農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)作為承擔(dān)農(nóng)藥、化肥、種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料監(jiān)督管理工作的職能部門(mén)，有責(zé)任受理農(nóng)民在農(nóng)業(yè)糾紛方面的投訴。農(nóng)業(yè)部門(mén)不但是農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的執(zhí)法主體，又是農(nóng)業(yè)科技研究、推廣、生產(chǎn)事故鑒定的行政主管部門(mén)。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，向農(nóng)業(yè)部門(mén)投訴處理農(nóng)業(yè)糾紛是最為直接、便捷和有效的途徑。

3) 民事賠償優(yōu)先?！吨腥A人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》中規(guī)定“應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金，其財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)支付時(shí)，先承擔(dān)民事賠償責(zé)任”。雖然農(nóng)業(yè)法律法規(guī)對(duì)此原則并沒(méi)有予以明確，但從農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的目的來(lái)說(shuō)，這一原則也應(yīng)當(dāng)在執(zhí)法過(guò)程中予以體現(xiàn)。在農(nóng)民投訴以后，經(jīng)查證屬實(shí)的，農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)首先應(yīng)考慮的是如何維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，其次才是對(duì)當(dāng)事人的違法行為予以查處。

4) 農(nóng)村穩(wěn)定優(yōu)先。某些民事賠償爭(zhēng)議往往先由行政主體調(diào)處，當(dāng)事人對(duì)調(diào)處不服的，才提起訴訟[3]。如果農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)只是對(duì)農(nóng)業(yè)行政違法行為的當(dāng)事人簡(jiǎn)單給予行政處罰，把民事賠償部分直接交由農(nóng)民自己去選擇救濟(jì)途徑，在司法資源有限而且民事訴訟成本高、效率低的現(xiàn)實(shí)情況下，農(nóng)民基本上不會(huì)選擇民事訴訟，多數(shù)情況下會(huì)通過(guò)上訪的方式尋求政府解決，甚至?xí)莼癁槿后w性行為。在穩(wěn)定壓倒一切的前提條件下，各級(jí)政府也會(huì)要求農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)有所作為，予以解決。

3 構(gòu)建和完善農(nóng)業(yè)行政調(diào)解機(jī)制的思考

當(dāng)前，農(nóng)業(yè)行政調(diào)解工作仍處于起步階段。在現(xiàn)有的法律框架下，對(duì)于積極開(kāi)展行政調(diào)解的農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)來(lái)說(shuō)，基本上無(wú)章可循。筆者認(rèn)為，依法行政是農(nóng)業(yè)行政調(diào)解的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)行政立法，進(jìn)一步構(gòu)建和完善農(nóng)業(yè)行政調(diào)解機(jī)制。

3.1 形成完整的農(nóng)業(yè)行政調(diào)解規(guī)范

1) 明確調(diào)解范圍。調(diào)解范圍應(yīng)明確包括以下主要內(nèi)容：一是農(nóng)村承包合同糾紛的行政調(diào)解；二是一般侵權(quán)責(zé)任糾紛的行政調(diào)解，如對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和植物新品種權(quán)造成損害的調(diào)解；三是質(zhì)量糾紛的行政調(diào)解，對(duì)種子、農(nóng)藥、肥料、獸藥、飼料等農(nóng)資質(zhì)量問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議的調(diào)解。

2) 明確調(diào)解程序和方法。按八個(gè)步驟具體實(shí)施：申請(qǐng)-受理-設(shè)立調(diào)解小組或安排調(diào)解人員-調(diào)查取證-核定調(diào)解方案-實(shí)施調(diào)解-達(dá)成調(diào)解協(xié)議-調(diào)解不成的處理，做到依法、有序、合理調(diào)解。

3) 明確調(diào)解時(shí)限。失去效率的調(diào)解機(jī)制很有可能激化矛盾，使管理相對(duì)人對(duì)法律失去信心，甚至?xí)v容一部分違法犯罪行為的發(fā)生[4]。因此，農(nóng)業(yè)行政調(diào)解必須把握合理的時(shí)限，以便及時(shí)、高效地解決案件糾紛。可以參照農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定中辦案期限的要求，設(shè)定三個(gè)月為限，專門(mén)性問(wèn)題需要鑒定的，所需時(shí)間不計(jì)算在內(nèi)。逾期不能調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，調(diào)解終結(jié)。

4) 明確調(diào)解協(xié)議制作要求。制作統(tǒng)一的調(diào)解協(xié)議格式，協(xié)議應(yīng)寫(xiě)明雙方當(dāng)事人自然狀況、調(diào)解事由、協(xié)議內(nèi)容、協(xié)議生效時(shí)間、雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章、調(diào)解機(jī)關(guān)蓋章等內(nèi)容。

3.2 明確農(nóng)業(yè)行政調(diào)解的效力

與其他行政調(diào)解一樣，目前農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)所制作的農(nóng)業(yè)行政調(diào)解書(shū)不能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。我們認(rèn)為要改變這種局面應(yīng)該做好四方面工作。

1) 明確農(nóng)業(yè)行政調(diào)解主體的法律地位。在現(xiàn)有的法律框架下，農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)開(kāi)展行政調(diào)解工作的法律依據(jù)并不充分，與形勢(shì)要求不相適應(yīng)，迫切需要通過(guò)修改《農(nóng)業(yè)法》等法律，增列農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)行政調(diào)解的法定職權(quán)，或者實(shí)行單行立法明確職能。因?yàn)樽鳛檗r(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)主持的調(diào)解，除了其調(diào)解程序及內(nèi)容應(yīng)當(dāng)合法以外，更重要的是農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)作為行政調(diào)解的主體必須得到立法的明確肯定。

2) 明確農(nóng)業(yè)行政調(diào)解內(nèi)容的法律地位。農(nóng)業(yè)行政調(diào)解除了主體與程序合法以外，更重要的是行政調(diào)解的內(nèi)容要符合法律規(guī)定，以法律授權(quán)為基準(zhǔn)，凡是強(qiáng)制調(diào)解、壓迫調(diào)解，均屬于不合法的調(diào)解。

3) 建立農(nóng)業(yè)行政調(diào)解的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。行政調(diào)解和人民調(diào)解一樣，都是無(wú)償性的，即解決糾紛不收費(fèi)。如果把農(nóng)業(yè)行政調(diào)解作為農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)的法定職責(zé)，那么必須同時(shí)給予農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)法定的工作條件，保障相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)，建立相應(yīng)的激勵(lì)和懲戒機(jī)制。

4) 認(rèn)可農(nóng)業(yè)行政鑒定的法律效力。農(nóng)業(yè)行政調(diào)解是農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)及其工作人員，依照法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)其專業(yè)管理職權(quán)范圍內(nèi)的爭(zhēng)議糾紛進(jìn)行調(diào)解，與人民調(diào)解相比，應(yīng)當(dāng)說(shuō)農(nóng)業(yè)行政調(diào)解更具有專業(yè)性，更容易讓當(dāng)事人信服、理解和接受。但是，目前農(nóng)業(yè)行政鑒定結(jié)論的法律地位模糊，未能像司法鑒定、醫(yī)療事故鑒定那樣得到法律的明確認(rèn)可，其鑒定結(jié)論目前在司法實(shí)務(wù)中僅作為法院和仲裁機(jī)構(gòu)判決或仲裁的輔助性依據(jù)運(yùn)用，這種狀況很大程度上制約了農(nóng)業(yè)行政鑒定作用的發(fā)揮。

完善農(nóng)業(yè)行政調(diào)解機(jī)制，對(duì)于農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)來(lái)說(shuō)，有利于完善農(nóng)資市場(chǎng)監(jiān)管制度、更好地樹(shù)立部門(mén)的良好形象；對(duì)于廣大農(nóng)民群眾來(lái)說(shuō)，有利于運(yùn)用成本較低效率較高的救濟(jì)途徑消弭分歧、鈍化矛盾，促進(jìn)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定?？傊鼞?yīng)當(dāng)成為農(nóng)村新型法制體系中不可或缺的重要組成部分。

[1] 邵明.民事訴訟行為要論[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào),2002(2):101-106

[2]殷修林,王書(shū)成.和諧社會(huì)背景下行政調(diào)解制度探討[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào),2006(4):115-119

[3]胡建淼著.行政法學(xué)[M].法律出版社,2003,368