多中心區(qū)域下的空間協(xié)調(diào)與管治構(gòu)建
——海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展研究

○王開(kāi)科 莊培章

(華僑大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，福建 泉州 362021)

近些年來(lái)，隨著我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，對(duì)于區(qū)域內(nèi)、外部協(xié)調(diào)以及空間規(guī)劃的研究日益增多，而多中心區(qū)域的研究就屬于其中一個(gè)較具代表性的方向。海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱海西)和我國(guó)長(zhǎng)三角、粵港澳等地區(qū)一樣，在地域空間上呈現(xiàn)較強(qiáng)的多中心特征，需要采取差別化協(xié)調(diào)措施來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體的聯(lián)動(dòng)發(fā)展；加之我國(guó)公民社會(huì)建設(shè)進(jìn)程的加速以及政府職能的服務(wù)化轉(zhuǎn)型，對(duì)現(xiàn)有管治體系提出了巨大挑戰(zhàn)，迫切需要建構(gòu)符合我國(guó)國(guó)情的多主體參與的區(qū)域管治體系。海西建設(shè)歷程較短，在產(chǎn)業(yè)協(xié)作、交通銜接、城市發(fā)展協(xié)調(diào)以及公眾參與等方面相對(duì)落后，內(nèi)、外部協(xié)調(diào)還處于整合階段，在此背景下，分析海西的管治問(wèn)題有較大的現(xiàn)實(shí)意義。

一 文獻(xiàn)綜述

關(guān)于“管治(governance)”，包括世界銀行、OECD、全球管治協(xié)會(huì)以及國(guó)內(nèi)外諸多學(xué)者都對(duì)其進(jìn)行了相關(guān)定義，雖然尚未形成統(tǒng)一的概念，但卻遵循一個(gè)基本共識(shí)，即認(rèn)可管治的多主體參與特征，強(qiáng)調(diào)非政府主體參與社會(huì)協(xié)調(diào)過(guò)程。顧朝林教授是國(guó)內(nèi)較早開(kāi)展管治問(wèn)題研究的學(xué)者，他認(rèn)為管治是一種綜合的全社會(huì)過(guò)程，是以“協(xié)調(diào)”為手段，不以“控制”為目的，涉及廣泛的政府、非政府主體間的合作與協(xié)調(diào)[1]7-10。在國(guó)內(nèi)，除了顧朝林、沈建法、張京祥等就管治理論體系進(jìn)行研究外，大多是以實(shí)證分析為主，主要集中在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速的長(zhǎng)三角、粵港澳、京津冀、南京都市圈、廣佛以及廈泉漳等地區(qū)。近些年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)于微觀區(qū)域的規(guī)劃和管治研究也取得了一定成果，比如甄峰對(duì)常州市區(qū)的研究[2]157-167。而以上研究區(qū)域同樣也是我國(guó)行政區(qū)劃變動(dòng)幅度較大的地區(qū)[3]244-249，在一定程度上說(shuō)明了我國(guó)地區(qū)管治的政府主導(dǎo)特性。

在最基本形態(tài)上，城市—區(qū)域成為多中心城市網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)，使得區(qū)域結(jié)構(gòu)得以重新界定[4]6，而這一形態(tài)在當(dāng)今世界的城鎮(zhèn)密集地區(qū)也越來(lái)越多地呈現(xiàn)出來(lái)。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及分權(quán)制改革的深入，我國(guó)的長(zhǎng)三角、粵港澳等地區(qū)的區(qū)域多中心特征也越來(lái)越明顯，部分學(xué)者進(jìn)行了專門的分析：張京祥、羅小龍、殷潔在對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)的多中心城市—區(qū)域進(jìn)行分析時(shí)認(rèn)為：地方政府的發(fā)展沖動(dòng)與非理性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致一系列的投資爭(zhēng)奪、重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)趨同問(wèn)題，使長(zhǎng)三角地區(qū)陷入無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的管治困境，而其在探索中所形成的多層次管治模式有助于緩解這些問(wèn)題[5]65-69；目前，多中心跨境城市—區(qū)域的實(shí)證研究較多的集中在歐盟國(guó)家，在我國(guó)較少，楊春以香港—珠三角的跨境互動(dòng)演變?yōu)榍腥肟?，從?jīng)濟(jì)發(fā)展的角度說(shuō)明了“大珠三角”[注]此處的“大珠三角”原文作者是指“小珠三角”+港澳。“珠三角”最初僅指廣東省轄的廣州、佛山、珠海、江門、中山、東莞、深圳、惠州、肇慶共九地市(也被稱為“小珠三角”)，后來(lái)在此基礎(chǔ)上又提出了“大珠三角”的概念；關(guān)于“大珠三角”有兩種不同的認(rèn)識(shí)：一種是“小珠三角”+港澳，另一種則指粵港澳地區(qū)。除特別注明外，本文所提及的“珠三角”均指代“小珠三角”地區(qū)。的多中心性，并揭示了在“一國(guó)兩制”下的多層級(jí)管治格局[6]79-84；吳玉琴主要從珠三角的區(qū)域多中心性角度出發(fā)提出相關(guān)管治措施，包括開(kāi)展都市圈建設(shè)，進(jìn)行詳細(xì)的區(qū)域劃分，建立跨行政界限的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確行政職能以及詳細(xì)的土地開(kāi)發(fā)利用模式等[7]85-89；王開(kāi)泳、肖玲對(duì)粵港澳地區(qū)的協(xié)作發(fā)展進(jìn)行分析時(shí)，明確指出在“大珠三角”[注]此處的“大珠三角”原文作者指粵港澳地區(qū)。地區(qū)已經(jīng)形成了“深港—廣佛—珠澳”的空間格局，應(yīng)當(dāng)分別設(shè)立三個(gè)區(qū)域中心進(jìn)行管治，而粵西、粵東、粵北地區(qū)應(yīng)分別另設(shè)次一級(jí)區(qū)域中心[8]28-31。

海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)自提出之日起便引起學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，研究成果主要集中在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略意義、功能定位、產(chǎn)業(yè)選擇、閩臺(tái)合作、中心城市建設(shè)以及區(qū)域?qū)Ρ鹊确矫?。劉克華、陳仲光對(duì)廈泉漳地區(qū)“城市聯(lián)盟”這一管治模式的分析[9]843-846，是有關(guān)海西管治研究為數(shù)不多的典型文獻(xiàn)。但是，對(duì)于海西多中心區(qū)域格局及其演變，特別是基于管治視角的區(qū)域外部關(guān)聯(lián)、內(nèi)部協(xié)調(diào)以及多主體間相互關(guān)系等方面，仍缺乏全面和系統(tǒng)的分析。本文嘗試對(duì)海西多中心區(qū)域的空間協(xié)調(diào)管治進(jìn)行分析，以期對(duì)海西的發(fā)展、壯大提供有益的啟示。

二 海西區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展困境及其對(duì)有效管治的訴求

(一)海西區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展困境

長(zhǎng)三角和珠三角(以下簡(jiǎn)稱“兩三角”)地區(qū)，已經(jīng)成為引領(lǐng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，而位于兩者之間的海西卻明顯發(fā)展滯后。長(zhǎng)期以來(lái)，“兩三角”的快速發(fā)展不僅沒(méi)有有效的帶動(dòng)海西協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，反而對(duì)其產(chǎn)生擠壓，導(dǎo)致資源倒流，形成了“虹吸效應(yīng)”。不管是經(jīng)濟(jì)總量，還是進(jìn)出口總額、財(cái)政收入、利用外資情況都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于“兩三角”地區(qū)，海西成了東南部沿海地區(qū)的一個(gè)“弱極”，見(jiàn)表1。改革開(kāi)放以來(lái)，大量勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向我國(guó)沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，“三來(lái)一補(bǔ)”和三資企業(yè)快速發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入了巨大活力。但是，近些年來(lái)勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)已經(jīng)不再明顯，承接發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的驅(qū)動(dòng)力已經(jīng)明顯弱于東南亞地區(qū)；另外，受土地剛性制約，走粗放式發(fā)展道路已無(wú)空間。而海西在吸納臺(tái)資和對(duì)臺(tái)交流、合作方面，近年來(lái)也相對(duì)落后于“兩三角”地區(qū)。

表1 2007年海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)與長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況

注：長(zhǎng)三角和珠三角的數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》2008，其中珠三角的數(shù)據(jù)按照《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》2008的統(tǒng)計(jì)口徑，僅包括廣東省轄的九市；海西的數(shù)據(jù)來(lái)自參考文獻(xiàn)[11]7-18。

在區(qū)域內(nèi)部：廈門、福州、泉州作為海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的三大中心城市，相比其他區(qū)域中心城市，實(shí)力明顯弱小，見(jiàn)表2。加之，海西涉及福建、廣東、浙江、江西四省，而區(qū)域的發(fā)展歷程相對(duì)較短，這使得基于區(qū)域?qū)用娴恼?、協(xié)調(diào)機(jī)制均不完善。海西南臨的潮汕四市是廣東省的一部分，北接的浙南是長(zhǎng)三角的一部分，西面接壤的江西省則同時(shí)參與中部六省經(jīng)濟(jì)和“泛珠三角”[注]“泛珠三角”包括廣東、廣西、海南、福建、江西、湖南、四川、貴州、云南9省以及香港、澳門2個(gè)特別行政區(qū)，簡(jiǎn)稱“9+2”。區(qū)域合作，甚至福建本省也是“泛珠三角”的成員省份，在這樣一個(gè)利益交融的區(qū)域構(gòu)建穩(wěn)固的區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體中，海西發(fā)展面臨著諸多的挑戰(zhàn)。

表2 2007年海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)與其他三大區(qū)域中心城市主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)對(duì)比

資料來(lái)源：《福建統(tǒng)計(jì)年鑒》2008，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》2008，《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》2008。

(二)區(qū)域有效管治的訴求

通過(guò)以上分析可以得出：海西建設(shè)面臨著嚴(yán)峻的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展困境，要想實(shí)現(xiàn)其快速崛起就必須實(shí)施有效管治，實(shí)現(xiàn)政府之間以及政府同企業(yè)、民眾等多主體之間的良好協(xié)作與互動(dòng)，建立符合海西實(shí)際的區(qū)域管治體系，以帶動(dòng)全社會(huì)的力量共同促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。因此，大力開(kāi)展適合海西發(fā)展的管治研究與實(shí)踐，對(duì)于推動(dòng)海西區(qū)管治進(jìn)一步走向和諧具有理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

三 海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域管治分析

(一)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的多中心區(qū)域特征

海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)位于我國(guó)東南部沿海，包括福建全省和廣東、江西、浙江部分地區(qū)，與臺(tái)灣一水相隔，是大陸距離臺(tái)灣最近的地區(qū)。其中，廈門與嘉義之間距離僅為120海里、距高雄165海里，福州離基隆僅149海里[10]190。該區(qū)域北、西、南三面環(huán)山，東面瀕臨臺(tái)灣海峽，在地域空間上呈現(xiàn)較強(qiáng)的臨近性和區(qū)域獨(dú)立性?；洊|、浙南和江西部分地區(qū)與福建有著深厚的歷史淵源，聯(lián)系密切，同屬于古閩越區(qū)域，在長(zhǎng)期的歷史交往中形成了緊密的社會(huì)文化聯(lián)系，為海西的區(qū)域融合發(fā)展奠定了歷史文化基礎(chǔ)[11]231-232。

廈門、福州、泉州、溫州、汕頭是海西五大城市，其中廈門、汕頭為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在城市等級(jí)、優(yōu)惠政策方面有著獨(dú)特優(yōu)勢(shì)；福州為福建省省會(huì)城市，經(jīng)過(guò)多年建設(shè)已經(jīng)成為福建省的中心城市；而泉州、溫州則以較大的經(jīng)濟(jì)總量和人口規(guī)模以及靈活的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)著稱。五大城市之間差距較小，沒(méi)有核心地位特別突出的城市，見(jiàn)表3。以上特征符合Robert C Kloosterman，Bart Lambregts對(duì)多中心區(qū)域的界定[12]717-732：具有共同的歷史文脈、隸屬于不同行政單元的城市在地域上相互臨近，但缺乏明顯的主導(dǎo)城市，由少量的大城市和大量的小城市組成。

表3 2007年海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)五大城市主要指標(biāo)中心度對(duì)比單位：%

資料來(lái)源：《福建統(tǒng)計(jì)年鑒》2008；《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》2008；城市中心度的計(jì)算公式：某市的i指標(biāo)值/海西各市i指標(biāo)值之和，其中各項(xiàng)總量指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源同表1，總?cè)丝跀?shù)據(jù)由海西20地市數(shù)據(jù)加總得來(lái)。

(二)多中心區(qū)域下的空間協(xié)調(diào)實(shí)踐與發(fā)展方向

圖1 海峽西岸城市群“一帶四軸雙極多核”空間發(fā)展格局

資料來(lái)源：中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，海峽西岸城市群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃示意圖，2008年．

多中心區(qū)域特征要求與之相適應(yīng)的空間協(xié)調(diào)與管治措施，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域差異化發(fā)展路徑。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，空間資源的合理配置已經(jīng)成為一種協(xié)調(diào)各方利益的重要方式[13]36-39。目前，海西已經(jīng)形成了若干個(gè)較具代表性的地區(qū)間協(xié)作組織，區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)出一定程度的“組團(tuán)”態(tài)勢(shì)。其中，最為成功的當(dāng)屬?gòu)B泉漳城市聯(lián)盟。被人們譽(yù)為“閩南金三角”的廈泉漳三市經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)空間拓展快速，總體上呈現(xiàn)“面海環(huán)灣，緊密對(duì)接，帶狀一體”的空間發(fā)展態(tài)勢(shì)，自2004年廈泉漳城市聯(lián)盟成立以來(lái)，三市已經(jīng)在交通建設(shè)項(xiàng)目協(xié)調(diào)、城市規(guī)劃對(duì)接、港口功能性分工、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享等方面達(dá)成部分共識(shí)，城市聯(lián)盟發(fā)展走廊將形成“一廊兩灣三帶四組”的空間結(jié)構(gòu)。之后，龍巖的加入使城市聯(lián)盟擴(kuò)展到“廈泉漳龍”四市，聯(lián)盟的影響進(jìn)一步擴(kuò)大，合作領(lǐng)域也不斷拓寬。除此之外，基于福建省內(nèi)部的地域聯(lián)系，閩西南、閩東北兩翼也在加強(qiáng)地域間的交流與合作，分別成立了以廈泉漳為中心的閩西南、以福州為中心的閩東北經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，對(duì)于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起到了一定的積極作用。在跨省域的空間管治方面，國(guó)家住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、福建省政府共同編制的《海峽西岸城市群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)[14]將為“海西”實(shí)現(xiàn)空間和諧管治提供明確的指導(dǎo)，《規(guī)劃》中提出了海西城市群空間發(fā)展藍(lán)圖為“一帶四軸雙極多核”，這一空間規(guī)劃格局較好地突出了海西城市群的總體發(fā)展方向和路徑，即推進(jìn)沿海地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的連接，構(gòu)建沿海城鎮(zhèn)密集帶，輻射、影響內(nèi)陸地區(qū)的發(fā)展；充分發(fā)揮福州大都市區(qū)和廈泉漳地區(qū)區(qū)域核心增長(zhǎng)極的擴(kuò)散、帶動(dòng)作用，構(gòu)建以溫州、汕頭為核心的沿海次區(qū)域中心，以贛州、南昌、上饒為核心的腹地連接中心格局，見(jiàn)圖1。在產(chǎn)業(yè)布局上，《規(guī)劃》提出建設(shè)“一帶雙區(qū)四基地”的總體思路與城市群總體規(guī)劃格局相呼應(yīng)，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建沿海產(chǎn)業(yè)密集帶，建設(shè)以福州地區(qū)、廈漳泉地區(qū)為中心的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增長(zhǎng)核心區(qū)。并加強(qiáng)福建與周邊省份臨近地區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)作，建構(gòu)閩浙、閩贛浙、閩贛粵、閩粵四大跨省產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)區(qū)。

(三)管治模式分析

多層級(jí)管治是指政策的制定、實(shí)施以及具體的管理過(guò)程是由各個(gè)政府層級(jí)和不同參與主體共同承擔(dān)，政府不再是單一的決策主體，具體表現(xiàn)為各級(jí)政府的互動(dòng)以及同一層級(jí)中各個(gè)參與主體間的相互影響[注]Gary Marks最早將多層級(jí)管治的概念引入歐盟的研究，之后經(jīng)過(guò)Gary Marks本人以及Liesbet Hooghe、Charlie Jeffery、Kohler-Koch等諸多學(xué)者的發(fā)展，多層級(jí)管治理論逐漸成熟，目前該理論較多的應(yīng)用于歐盟問(wèn)題研究。具體參見(jiàn)文獻(xiàn)：Marks，G．European Integration from the 1980s：State-Centric v．Multi-level Governance[J]．Journal of Common Market Studies，1996，34(3)：341-378；Liesbet Hooghe and Gary Marks．Types of Multi-Level Governance[J]．European Integration Online papers(EIOP)，Vol.5 (2001) N.11，http://eiop.or.at/eiop/texte/2001-011a.htm；在國(guó)內(nèi)，趙 勇(2007)、楊 春(2008)、張京祥等(2008)分別利用多層級(jí)理論對(duì)我國(guó)“泛珠三角”、“大珠三角”、長(zhǎng)三角地區(qū)進(jìn)行了分析，在實(shí)踐形式上豐富了多層級(jí)管治理論。。多中心的區(qū)域特征給海西的區(qū)域管治帶來(lái)了極大的復(fù)雜性，而多層級(jí)模式為海西的管治研究提供了新的思路。多層級(jí)管治在歐盟地區(qū)的實(shí)踐取得的顯著成效與歐洲國(guó)家的聯(lián)邦制政體有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性[15]4-14，而我國(guó)由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)的發(fā)展尚不完善，政府的組織、計(jì)劃依然主導(dǎo)著區(qū)域管治并呈現(xiàn)出一種自上而下的特征。隨著市場(chǎng)化改革的深入，政府職能逐漸轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)提供服務(wù)，使得企業(yè)、公民等非政府主體的社會(huì)參與日益廣泛，在我國(guó)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)(比如：廣州)，管治模式的轉(zhuǎn)型特征已經(jīng)十分明顯[16]110-111。政府間的互動(dòng)加強(qiáng)，諸多非政府性質(zhì)的跨區(qū)域協(xié)調(diào)組織建立，為地區(qū)間合作以及多主體參與提供了良好的交流平臺(tái)，也為區(qū)域整體的發(fā)展注入了新的活力。

1．垂直關(guān)聯(lián)分析

垂直關(guān)聯(lián)主要是由不同等級(jí)的政府部門組成，在明確各級(jí)政府的職責(zé)前提下，強(qiáng)調(diào)公共物品的提供應(yīng)當(dāng)滿足最優(yōu)原則，各級(jí)政府部門根據(jù)自身職權(quán)范圍最大限度的提高供給效率，推動(dòng)政府間的良好互動(dòng)與反饋，實(shí)現(xiàn)特定公共服務(wù)由最有效率供給的一級(jí)政府提供。[3]85-94目前，海西多層級(jí)管治的垂直關(guān)聯(lián)主要是由不同等級(jí)的政府部門以及區(qū)域間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)組成，見(jiàn)圖2。其中，福建省已與周邊地區(qū)建立了閩浙贛皖九方經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、閩粵贛十三市經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、閩粵贛三邊經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)和閩浙贛皖福州經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)四個(gè)跨省域協(xié)作組織，這種模式突破了“行政區(qū)化分割”的桎梏，對(duì)實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源的合理分配有一定的積極作用。但是，這些協(xié)作主要停留在非實(shí)質(zhì)性的制度層面，合作機(jī)構(gòu)松散、合作職能不健全。而福建省內(nèi)跨市域的協(xié)作組織由于共同處于福建省的管轄之下，地區(qū)間的協(xié)調(diào)擁有較強(qiáng)的組織保障，近些年來(lái)在城市規(guī)劃對(duì)接、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、園區(qū)建設(shè)、環(huán)境聯(lián)合治理等方面取得了一定的成績(jī)。作為海西建設(shè)主體，福建省自身發(fā)展以及其與周邊地區(qū)的協(xié)作決定著區(qū)域整體的發(fā)展?fàn)顩r，而實(shí)現(xiàn)與周邊地區(qū)的有效協(xié)作是垂直關(guān)聯(lián)上存在的一個(gè)主要問(wèn)題。海西涉及粵浙贛三省均是少部分地區(qū)，基于省域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)合作很難達(dá)到較好的效果，尤其是粵浙兩省作為珠三角和長(zhǎng)三角的核心省份有其自身區(qū)域利益，在行政分割、政績(jī)觀等的影響下，實(shí)現(xiàn)省級(jí)層面的有效協(xié)調(diào)困難重重。福建省主體地位的突出，需要國(guó)家政策、資金等方面的大力支持，但卻不可能賦予其跨省區(qū)的行政管轄權(quán)，因此，海西整體的協(xié)調(diào)需要借助一個(gè)強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)可以是官方組織，也可以是半官方的論壇(會(huì)議)形式，但是一定要被賦予充足的組織、協(xié)調(diào)權(quán)限，而福建省則可以在這個(gè)機(jī)構(gòu)中充當(dāng)主要角色。多層級(jí)模式強(qiáng)調(diào)上下級(jí)之間良好的互動(dòng)溝通，而不是簡(jiǎn)單的命令與服從關(guān)系。在垂直體系中地級(jí)市作為社會(huì)事務(wù)屬地管理的實(shí)體，在區(qū)域協(xié)作中利益最為明確，應(yīng)積極參與管治政策的制訂與反饋，引導(dǎo)縣(區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))開(kāi)展地區(qū)具體事權(quán)的管理，為自身發(fā)展創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境。

圖2 海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)多層級(jí)管治框架

2．水平關(guān)聯(lián)分析

水平關(guān)聯(lián)主要是指政府與企業(yè)、非盈利組織以及個(gè)人等非政府主體共同管治的過(guò)程，見(jiàn)圖2。水平關(guān)聯(lián)體現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變更傾向于市場(chǎng)化，有利于充分調(diào)動(dòng)各個(gè)主體的積極性，使社會(huì)管治更趨合理。拓寬管治主體，在各個(gè)政府層級(jí)都將會(huì)加深非政府主體的社會(huì)參與度，為決策制定和落實(shí)提供良好的監(jiān)督。實(shí)施這一舉措的重點(diǎn)是構(gòu)建政府與其他主體之間通達(dá)的信息傳遞中介以及完善的反饋機(jī)制，使得其他主體可以更加便捷的參與管治過(guò)程。目前，我國(guó)地市以及縣區(qū)一級(jí)的多層級(jí)管治(水平關(guān)聯(lián))取得了一定的進(jìn)展，這主要是因?yàn)檩^小區(qū)域范圍涉及的主體利益更加明確，對(duì)人們?nèi)粘Ｉ钣绊懽钪苯印Ｔ诤Ｎ鲄^(qū)域內(nèi)，各級(jí)政府部門都十分重視公眾參與社會(huì)管治過(guò)程，大多政府部門網(wǎng)站均開(kāi)設(shè)了公眾參與專欄，面向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。特別是廈門和福州兩市公眾參與機(jī)制建設(shè)走在了區(qū)域的前列：廈門市對(duì)城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)意見(jiàn)通過(guò)信函、電子郵件、專線電話、座談會(huì)等方式進(jìn)行反饋，公眾不滿的項(xiàng)目不批準(zhǔn)建設(shè)。而福州市成立了環(huán)保協(xié)會(huì)，組織全社會(huì)力量參與環(huán)保。2007年2月3日召開(kāi)的福州市政協(xié)十一屆一次會(huì)議，首次邀請(qǐng)市民代表旁聽(tīng)政協(xié)全會(huì)，并通過(guò)報(bào)紙和網(wǎng)絡(luò)向市民公開(kāi)征集提案線索。但是，就目前公眾參與廣度與深度而言，公眾參與較多的停留在被動(dòng)層面，社會(huì)組織的介入十分有限，且公眾參與又缺乏相關(guān)法律支撐，因此，海西多層級(jí)管治水平關(guān)聯(lián)建設(shè)的道路還很漫長(zhǎng)。

四 結(jié)論與建議

根據(jù)以上分析，海西在諸多區(qū)域特征上都呈現(xiàn)出“多中心”性，據(jù)此構(gòu)建了“雙極-多中心”的空間格局具有一定的建設(shè)性意義。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，區(qū)域管治的多層級(jí)性也越來(lái)越明顯，治理主體的多元化有助于政策措施的合理性和科學(xué)性，海西區(qū)發(fā)展應(yīng)充分關(guān)注多層級(jí)模式的建設(shè)，以增強(qiáng)各主體的社會(huì)參與度。為了能夠更好地推動(dòng)海西區(qū)崛起和壯大，提出以下管治建議：

(一)管治規(guī)劃措施的具體化

雖然海西建設(shè)已經(jīng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，但是缺乏具體的管治、規(guī)劃措施。需要進(jìn)一步加強(qiáng)合作，盡早制定出在區(qū)域協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、交通規(guī)劃等領(lǐng)域的詳細(xì)性規(guī)劃措施，為海西發(fā)展提供明確的方向和建設(shè)思路。福建省的主體地位決定了其在區(qū)域管治中不可替代的重要作用，福建省應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)“召集人”或“區(qū)域協(xié)調(diào)委員會(huì)的常設(shè)單位”，適時(shí)組織召集相關(guān)省份(地市)會(huì)同國(guó)家有關(guān)部委，聯(lián)合制定相關(guān)政策措施。政策制定應(yīng)遵循效率和效果兩原則，采取多領(lǐng)域?qū)＜艺撟C、聽(tīng)證會(huì)、面向全社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)、反饋修正等舉措，實(shí)現(xiàn)政策的動(dòng)態(tài)化路徑。

(二)設(shè)立高效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新區(qū)域?qū)?nèi)、對(duì)外協(xié)調(diào)機(jī)制

海西當(dāng)前最為現(xiàn)實(shí)、可行的多層級(jí)管治思路(垂直關(guān)聯(lián)方面)應(yīng)在市域?qū)用?，建立基于二十地市的區(qū)域協(xié)調(diào)合作機(jī)構(gòu)與機(jī)制，將影響區(qū)域整體發(fā)展的重大權(quán)力向上集中，創(chuàng)新性的打破行政分割，創(chuàng)新區(qū)域利益評(píng)價(jià)機(jī)制，優(yōu)化政績(jī)考核措施。大膽嘗試“行政聯(lián)合”，從資金投向及政策體制上給予鼓勵(lì)和支持，在明確中央、省、市三級(jí)公共財(cái)政政策的前提下，明晰各方職責(zé)，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，達(dá)到收支標(biāo)準(zhǔn)化[17]82-88。同時(shí)，福建省應(yīng)跳出省域范圍，站在海西整體發(fā)展的高度，合理、公平的協(xié)調(diào)地區(qū)間摩擦與沖突。

創(chuàng)新是海西超常規(guī)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑之一。創(chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)制，變資源、市場(chǎng)的爭(zhēng)奪為協(xié)作發(fā)展，從規(guī)劃方案的制定到具體的建設(shè)實(shí)施都要體現(xiàn)自身發(fā)展特色，加強(qiáng)溝通與反饋，實(shí)現(xiàn)其與長(zhǎng)三角、珠三角之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和聯(lián)動(dòng)發(fā)展。創(chuàng)新區(qū)域績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，克服以GDP等為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政績(jī)考核所帶來(lái)的不足。應(yīng)充分發(fā)揮民間組織團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)的力量，依靠?jī)砂丁拔寰墶眱?yōu)勢(shì)，積極承接來(lái)自臺(tái)灣的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。進(jìn)一步優(yōu)化臺(tái)灣投資園區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策，吸引臺(tái)企落戶，加大兩岸官方的交流互訪，深化合作。

(三)提高公眾參與度

社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的發(fā)展離不開(kāi)公眾的參與和支持。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和逐步完善，以政府為單一主體的管治格局已經(jīng)呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢(shì)。要改變當(dāng)前政府的核心管治主體地位，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革，增進(jìn)公眾參與：(1)實(shí)現(xiàn)包括政府、企業(yè)、非盈利組織、民眾等多元主體的廣泛參與；(2)為參與過(guò)程設(shè)計(jì)制訂完善的機(jī)制，增強(qiáng)公眾參與的廣度與深度；(3)加強(qiáng)法制建設(shè)，為公眾參與提供法律和制度保障。具體措施上：可以開(kāi)展廣泛的公開(kāi)咨詢，設(shè)立行政首長(zhǎng)專線、電子政府專欄，借助媒體的力量增強(qiáng)政府透明度，并以立法的形式賦予公眾參與的權(quán)利等。

(四)加快交通基礎(chǔ)設(shè)施的連接步伐

加緊出省通道建設(shè)以及區(qū)域內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò)的連接，加快城際快速交通系統(tǒng)的規(guī)劃和建設(shè)步伐，為區(qū)域的快速發(fā)展提供便利的交通條件。廈門新機(jī)場(chǎng)的選址、規(guī)劃與建設(shè)應(yīng)在充分征求各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，體現(xiàn)參與主體的多元化。在港口建設(shè)方面，實(shí)行功能性分工，推進(jìn)港口運(yùn)輸企業(yè)向現(xiàn)代物流企業(yè)轉(zhuǎn)型，協(xié)調(diào)廈門、福州、泉州、汕頭等臨港物流園區(qū)規(guī)劃建設(shè)。實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制革新，大膽嘗試BOT、TOT、ABS等模式，為“海西”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供充足的資金保障。

(五)進(jìn)一步推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整和行政分權(quán)改革

公共物品(服務(wù))應(yīng)當(dāng)多樣化，即特定的公共物品(服務(wù))應(yīng)當(dāng)放到最有條件提供的政府層級(jí)上去。這就要求，進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)劃調(diào)整和行政分權(quán)改革，適當(dāng)提高地市以及縣區(qū)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性。解決長(zhǎng)期以來(lái)廈門市面臨的發(fā)展空間狹小，泉州市中心城區(qū)輻射力弱等問(wèn)題都可以訴諸行政區(qū)劃的調(diào)整，并將區(qū)劃調(diào)整作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的變化過(guò)程，根據(jù)實(shí)際情況制定科學(xué)、合理的區(qū)劃調(diào)整方案來(lái)適應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。逐步完善具體事權(quán)的下放，充分發(fā)揮縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層組織的活力，將與公民生活密切相關(guān)的社會(huì)服務(wù)與管理權(quán)限逐步下放到基層組織，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)縱向、橫向網(wǎng)絡(luò)的扁平化，著重提升政府部門社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)職能，減少其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 顧朝林．論城市管治研究[J]．城市規(guī)劃，2000，(5)．

[2] 甄 峰．城市管治、區(qū)劃調(diào)整與空間整合——以常州市區(qū)為例[J]．地理研究，2007，(1)．

[3] 洪世鍵．大都市區(qū)治理——理論演進(jìn)與運(yùn)作模式[M]．南京：東南大學(xué)出版社，2009．

[4] 任 遠(yuǎn)，陳向明，[德]Dieter L?pple．全球城市—區(qū)域的時(shí)代[M]．上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2009．

[5] 張京祥，羅小龍，殷 潔．長(zhǎng)江三角洲多中心城市區(qū)域與多層次管治[J]．國(guó)際城市規(guī)劃，2008，23(1)．

[6] 楊 春．多中心跨境城市—區(qū)域的多層級(jí)管治——以大珠江三角洲為例[J]．國(guó)際城市規(guī)劃，2008，23(1)．

[7] 吳玉琴．區(qū)域多中心管治研究——以珠江三角洲為例[J]．云南地理環(huán)境研究，2003，15(4)．

[8] 王開(kāi)泳，肖 玲．區(qū)域管治與粵港澳經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展研究[J]．經(jīng)濟(jì)前沿，2004，(3)．

[9] 劉克華，陳仲光．區(qū)域管治的新探索：廈泉漳城市聯(lián)盟規(guī)劃戰(zhàn)略[J]．經(jīng)濟(jì)地理，2005，25(6)．

[10] 黃紹臻．海峽經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略構(gòu)想：臺(tái)灣海峽兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系走向[M]．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005．

[11] 張志南，李閩榕．2009海峽西岸藍(lán)皮書——海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展報(bào)告(2008)[M]．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009．

[12] Kloosterman R C，Bart Lambregts．Clustering of Economic Activities in Polycentric Urban Region：The case of the Randstad[J]．Urban Studies，2001，38(4)．

[13] 張京祥，莊林德．管治及城市與區(qū)域管治：一種新制度性規(guī)劃理念[J]．城市規(guī)劃，2000，(6)．

[14] 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，福建省人民政府．海峽西岸城市群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃[Z].2008．

[15] 徐 靜．歐洲聯(lián)盟多層級(jí)治理的理論和實(shí)踐——以結(jié)構(gòu)基金的運(yùn)作為例[D]．上海：華東師范大學(xué)國(guó)際關(guān)系與地區(qū)發(fā)展研究院，2006．

[16] 羅震東．中國(guó)都市區(qū)發(fā)展——從分權(quán)化到多中心治理[M]．北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2007．

[17] 許瑞生．都市區(qū)的區(qū)域管治——地區(qū)發(fā)展中政府間的協(xié)調(diào)與管理[J]．城市規(guī)劃，2006，(11)．