社保一卡通內涵有多深

文/傅鴻翔

社保一卡通內涵有多深

文/傅鴻翔

推行社會保障卡，其直接意義是方便、快捷、高效，深層意義是社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的內在要求和現(xiàn)代社會文明的標志，可以融入政府的公共管理功能，降低政府的社會管理成本，促進社會和諧發(fā)展。

全民醫(yī)保制度的實施、新農保試點的啟動，標志著我國以社會保險制度為主體的社會保障制度建設進入了一個新階段：實現(xiàn)了“制度全覆蓋”，并正在向“人員全覆蓋”和合理可及的保障水平邁進。然而，我國的社會保障卡體系卻沒有受到相應的重視，與制度的發(fā)展不相適應，社會保障缺乏一個可以融入公民生活的標志和載體。

一 社會保障與社會保障卡

我國社會保障制度建設已經(jīng)進入新的發(fā)展階段，建立統(tǒng)一的社會保障卡已經(jīng)成為制度發(fā)展的內在要求。同時，社會保障卡理應在政府的社會管理方面發(fā)揮更大的作用。

1.社會保障卡是社會保障制度發(fā)展的產物

社會保障制度是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的產物。從1889年德國俾斯麥政府創(chuàng)建養(yǎng)老保險制度以來，社會保障制度在工業(yè)化國家漸次建立，已成為現(xiàn)代社會文明的標志。

美國在經(jīng)濟大蕭條之后的1935年通過社會安全法案，建立社會保障制度。1937年，實行了格式化社會保險記錄計劃，通過郵政部門向雇員發(fā)放社會保險登記表，登記證號成為當時的社會保障號，社會保障卡的雛形由此初現(xiàn)。1961年，社會保障號被市民服務委員會采納，成為政府雇員的身份識別號，1962年作為納稅人編號。

今天，在發(fā)達工業(yè)化國家，社會保障卡已經(jīng)深入公民生活的方方面面。同時，社會保障卡號也成為政府進行社會管理的基礎技術手段，實現(xiàn)了社會保障“記錄一生、服務一生”的功能，成為國家提供基本福利待遇和公民享受相應權利的標志。由此，社會保障也根植于公民生活。

2.社會保障制度應該統(tǒng)一“卡”的建設

我國社會保障制度的發(fā)展是與漸進式的經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的。橫向上，不同險種建立的時間有先有后，缺乏統(tǒng)籌考慮和相互照應；縱向上，同一險種又分人群在不同時間建立， 缺乏相互銜接。屬地原則又造成政策的地域差異，社會保障呈現(xiàn)區(qū)域化的特點，影響了社會保障關系的跨地區(qū)轉移，也與社會保障的公平性要求相矛盾。因此，從協(xié)調社會保險各險種的運行、促進社會保障可持續(xù)發(fā)展的角度來看，應該以現(xiàn)有的制度框架為基礎，進行政策梳理和管理方式改革，找出各項社會保險制度的共同結合點。無疑，建立統(tǒng)一的社會保障卡，從參保人員的基礎信息入手建立高效統(tǒng)一的平臺，是一個適當?shù)倪x擇。

同時還要看到，復雜的社會保障制度安排還造成公眾對自身權利的困惑。比如，同樣覆蓋了企業(yè)的五大社會保險，參保人數(shù)卻大相徑庭，意味著同一制度安排下的同一人群卻有著不同的社會保障權利。給出一張社會保障卡，讓公民有一個清晰的保障權利定義和統(tǒng)一的標識，將有助于公眾更好地認識和理解社會保障。

3.社會保障卡可以附加更加廣泛的社會管理功能

我國的公共管理主要依托戶籍制度和身份制度，即戶口本和身份證。隨著城鎮(zhèn)化的加速，城鄉(xiāng)二元結構受到挑戰(zhàn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為必然，戶籍制度改革勢在必行。依附于戶籍制度的公共政策，如生育政策、教育政策、土地政策等，面臨新的困難。與戶籍直接關聯(lián)的身份證，因區(qū)域壁壘與就業(yè)、教育等實際社會生活形成沖突，制約了其社會管理功能的發(fā)揮，流動人口管理依然是個難點。社會保障卡可以更加真實地反映個人的實際就業(yè)和生活情況，可以與居民身份證以戶籍所在地的管理方式形成互補。社會保障卡也可以為今后的社會管理，包括信用管理、公平地獲取公共服務等方面開辟更加廣闊的空間。

以社會保障為主體功能，逐漸拓展社會保障卡的其他功能，發(fā)揮屬地化的管理優(yōu)勢，可以進一步提高社會保障卡的管理效率，降低政府的社會管理成本。同時，當社會保障卡成為公民生活的有機組成部分時，可以進一步提高公民的社會保障意識，促進社會保障的可持續(xù)發(fā)展。

二 社會保障卡的實現(xiàn)環(huán)境和途徑

在制度體系既成，管理運行分立，信息平臺千差萬別的情況下，實行統(tǒng)一的社會保障卡，面臨較為嚴峻的挑戰(zhàn)。同時，社會保險全覆蓋進程的加快，“五費合征”的推行，農村養(yǎng)老保險制度的建立，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險分別推行省市級統(tǒng)籌，加快建立醫(yī)療保險異地就醫(yī)結算機制等一系列政策措施的實施，又為社會保障卡的推行提供了難得的機遇。在較為復雜的政策環(huán)境下，有必要梳理社會保障卡的重點和實現(xiàn)途徑。

1.推行統(tǒng)一社會保障卡的重點

推行社會保障卡，其實質是建立一個標準化的參保人員數(shù)據(jù)平臺，規(guī)范保障體系參保的“入口”及享受待遇的 “出口”，通過社會保障卡建設，梳理社會保險各險種的共同政策，實現(xiàn)各險種及同一險種不同保障項目間的相互銜接。以此規(guī)范不同人群的保障配置，使得社會保險更加規(guī)范、協(xié)調和有序發(fā)展。因此，就社會保障卡建設的基礎層面而言，重點應做好以下三個方面的工作。

一張卡。社會保障卡從外在特性而言，可以代表各項社會保險的義務履行和合法待遇，社會保障卡應涵蓋所有的社會保障項目，具有唯一的社會保障標志性。從內容而言，社會保障卡應有統(tǒng)一的編碼規(guī)則，適用所有社會保障項目，并具有個人唯一性的社會保障卡號。從外延而言，需要同步規(guī)范社會保障卡的延伸功能，如金融功能、制卡及卡讀寫器具等，使卡的社會功能具有多樣性和可拓展性。

一個中心。數(shù)據(jù)中心是社會保障卡的基礎平臺，其作用是登錄各險種的參保人員信息，其重點在于規(guī)范參保人信息格式，其實現(xiàn)方式是統(tǒng)一各項社會保險參保登記及規(guī)范各項保險業(yè)務與數(shù)據(jù)庫的接口，實現(xiàn)最大程度的數(shù)據(jù)共享和資源集約化。通過數(shù)據(jù)中心的建立，重組社會保險經(jīng)辦流程，優(yōu)化服務管理，方便單位和參保人員享受社會保障待遇。

一張網(wǎng)。以數(shù)據(jù)中心為基點，以信息網(wǎng)絡為紐帶，以險種業(yè)務為節(jié)點，建立社會保險管理服務網(wǎng)絡體系，逐步涵蓋社會救助等其他社會保障項目，是實現(xiàn)社會保障一卡通功能的載體。其一卡通功能應包括參保、待遇享受和延伸功能三個方面。從參保方面看，其終點延伸除社會保險參保登記部門外，還應延伸到社會保險費繳納單位、代繳機構和社區(qū)平臺，使社會保險服務進一步下沉。從待遇享受看，以社會保險各項業(yè)務管理機構為起點，延伸到業(yè)務對口終端，如社會保險服務窗口，金融機構、社區(qū)、醫(yī)院、藥店等。同時，網(wǎng)格化的管理應實現(xiàn)區(qū)域間的數(shù)據(jù)同步交換，實現(xiàn)跨區(qū)域信息互通。

2.實現(xiàn)社會保障一卡通的途徑

實現(xiàn)社會保障一卡通，在途徑和步驟上要采取統(tǒng)籌規(guī)劃、突出階段性重點、分步實施到位的方式，以確保整體布局合理科學、階段性目標明確可行、實施進程平穩(wěn)有序。

社會保障一卡通首先要進行系統(tǒng)設計，綜合考慮社會保險各險種的需求，避免將來重復建設或系統(tǒng)大規(guī)模改造。重點應把握“四個統(tǒng)一”：一是要統(tǒng)一相關政策。從各險種的共同需求出發(fā)，梳理相關政策，如覆蓋范圍、繳費基數(shù)、費率口徑等，對必要的政策，如最低繳費年限等進行統(tǒng)一規(guī)范。二是統(tǒng)一社會保險人員數(shù)據(jù)庫及其標準。從統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫標準入手，實現(xiàn)統(tǒng)一的社會保障卡號編制規(guī)則和分級管理權限劃分，規(guī)范數(shù)據(jù)中心的參數(shù)要求，實現(xiàn)全省范圍內的統(tǒng)一，使得基礎數(shù)據(jù)庫具有通用性和可移植性。三是統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫接口。同步設計不同系統(tǒng)終端的數(shù)據(jù)接口，如與不同保險業(yè)務、不同區(qū)域和不同服務終端的讀寫卡具，金融、地稅等不同系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口等，確保社會保障卡在社會保障系統(tǒng)內部及外部延伸功能的兼容和可持續(xù)發(fā)展。四是統(tǒng)一社會保障卡標準及其標識。統(tǒng)一的社會保障卡外觀和標識，是社會保障一卡通的重要形象性標志，是社會保險認識趨同的第一印象。規(guī)范社會保障卡標準則是實現(xiàn)社會保障一卡通的基礎。因此，社會保障卡需要有統(tǒng)一的外在形象和內在標準。

社會保障一卡通的實施，可以采取分類、分步方法。橫向上，依據(jù)國家及社會對社會保障一卡通要求的緊迫程度不同，可以按險種分類實施。國家和社會對醫(yī)療保險一卡通的要求更為明確和緊迫，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，可以把醫(yī)療保險業(yè)務作為一卡通的突破口先行實施。縱向上，可以按功能需求分步實施，首先進行共用基礎平臺的統(tǒng)一規(guī)劃；其次是數(shù)據(jù)中心建設分步到位，可以抓住推進醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌的契機，在統(tǒng)一基礎數(shù)據(jù)庫標準的前提下，建設市級數(shù)據(jù)中心，利用養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的推進，提高數(shù)據(jù)平臺層級，在適當時候建立類似于銀行大機系統(tǒng)的以省級為中心、面向全國的社會保險數(shù)據(jù)中心。同時，按照成熟一個推廣一個的原則，逐步擴展到所有社會保險險種和社會救助，實現(xiàn)完整意義上的社會保障一卡通。

三 建設社會保障卡的幾點建議

社會保障卡是一個基礎性系統(tǒng)工程，也是一項社會管理工程，在中國社會快速轉型的過程中將發(fā)揮越來越重要的作用。因此，社會保障卡作為社會保障權利的標志，有助于社會保險的險種整合，提高管理效率。要用戰(zhàn)略的眼光和社會保障整體觀念來謀劃社會保障卡的功能及其實現(xiàn)平臺，夯實社會保險基礎，降低社會保障管理成本。

1.建立統(tǒng)一領導與分工協(xié)作相結合的組織保障機制

社會保障卡是一項基礎性工程，具有多部門、多層次協(xié)作和環(huán)節(jié)多、要求高等特點，需要強有力的統(tǒng)一領導，以最大程度降低今后重復建設、重復投資的可能性，達到最大程度的整合和兼容。作為系統(tǒng)性工程，又需要在系統(tǒng)規(guī)劃基礎上分工協(xié)作。在總體規(guī)劃下，分解成若干項目工程，合理安排各個項目進程，設定項目目標任務，落實責任主體和參與單位。因此，有必要成立領導小組和按項目分立的工作小組，各司其職，有序推進。

2.實行系統(tǒng)規(guī)劃與重點突破相結合的工作推進機制

社會保障卡建設無論是險種需求，還是人、財、物保障能力，都不可能做到齊頭并進、一步到位。因此，系統(tǒng)性和重點突破并舉是一個現(xiàn)實選擇，也就是在規(guī)劃上強調系統(tǒng)性，尤其是基礎數(shù)據(jù)庫、基礎平臺構架、基礎功能安排等要系統(tǒng)考慮，避免返工；在功能實現(xiàn)上要強調實事求是，突出重點，把需求最緊迫的問題放在首位，如醫(yī)療保險一卡通等，抓緊組織實施，力求在較短的時間內取得實效，形成拉動效應。

3.建設統(tǒng)一標志和現(xiàn)行統(tǒng)籌層次相適應的卡管理機制

在社會保障卡建設中，卡管理是工程的窗口，可以反映社會保障在社會管理中的職責、能力和水平；也是社會保險管理層次的動態(tài)反映。與現(xiàn)行的社會保險管理層次相適應，卡管理體系建設應該是以國家標準為依據(jù)、省級管理為核心、市級管理為載體，延伸到社區(qū)的管理體系。建立統(tǒng)一的社會保障卡形象設計和基本功能定位，實行統(tǒng)一的編號管理和功能實現(xiàn)方案，建立以市為單位的基礎管理平臺，并與社區(qū)發(fā)放、回收窗口銜接。

4.建立主體功能和附加公共管理功能相融合的發(fā)展機制

在社會快速轉型和發(fā)展的過程中，社會保障卡的社會管理功能空間是目前難以預測的。因此，重視社會保障卡所附加的公共管理功能，并為此做好相應的準備是十分必要的。這樣既有利于社會保障卡的可持續(xù)發(fā)展，同時也可為現(xiàn)代社會的發(fā)展作出一份貢獻。

（作者單位：浙江省人力資源和社會保障廳醫(yī)療保險處）