中國(guó)預(yù)算公開(kāi)路線圖

■田必耀

中國(guó)預(yù)算公開(kāi)路線圖

■田必耀

近年來(lái)高層決策、地方試驗(yàn)、公民推動(dòng)三方力量共同發(fā)力，掀開(kāi)裹在“錢袋子”上層層的遮蓋。從國(guó)家秘密到公布于眾，預(yù)算公開(kāi)的路徑，折射了民主法治前行的艱辛歷程。

三方力量推動(dòng)預(yù)算公開(kāi)

回望預(yù)算公開(kāi)的路徑，實(shí)際上就是民主法治前行的歷程。公民推動(dòng)、地方試驗(yàn)、高層決策，三方力量共同發(fā)力，才漸漸掀開(kāi)裹在“錢袋子”上的遮蓋。

民間力量推動(dòng)預(yù)算公開(kāi)，廣東似乎又領(lǐng)風(fēng)氣之先。2009年2月，現(xiàn)任深圳某資產(chǎn)管理公司CEO的“海歸”老板吳君亮在深圳市人代會(huì)前夕發(fā)表公開(kāi)信，建議深圳繼續(xù)推動(dòng)公共預(yù)算公開(kāi)進(jìn)程。吳君亮和他的志愿者們陸續(xù)獲得了衛(wèi)生部、教育部、民政部等部分中央部委，以及深圳、焦作等地方公共預(yù)算報(bào)告。

從2006年起，“公共預(yù)算觀察志愿者”李德濤等向15個(gè)中央部委、18個(gè)地方政府提出了查看預(yù)算案的申請(qǐng)?！皼](méi)有想到廣州這么快就能回復(fù)我們的申請(qǐng)，更沒(méi)想到能夠在網(wǎng)上公開(kāi)預(yù)算”。2009年10月16日，李德濤被告知，廣州市2009年114個(gè)本級(jí)部門預(yù)算全部?jī)?nèi)容都公開(kāi)放到了廣州財(cái)政網(wǎng)上，可以免費(fèi)下載。這是廣州市首次在網(wǎng)上公開(kāi)年度“賬本”，也是中國(guó)各級(jí)各地政府中首次公示所有部門財(cái)政預(yù)算。

“凡屬于政務(wù)公開(kāi)的資料，均請(qǐng)?zhí)峁┙o來(lái)函人。另外我希望今后這類政務(wù)公開(kāi)資料，能夠直接從我局網(wǎng)站上查到?！本驮谶@一天，廣州市財(cái)政局局長(zhǎng)張杰明的批示不經(jīng)意間成為中國(guó)預(yù)算公開(kāi)的標(biāo)志性事件。張杰明還表示，以后部門預(yù)算獲得人大通過(guò)后，都將在網(wǎng)上公開(kāi)。一個(gè)月后，中共廣東省委書(shū)記汪洋在一次會(huì)上表?yè)P(yáng)了廣州市的民主政治做得不錯(cuò)，特別提到了廣州市財(cái)政局的預(yù)算上網(wǎng)。

廣州預(yù)算公開(kāi)后，財(cái)政局網(wǎng)站因每天網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)擊量高達(dá)3萬(wàn)人次而幾乎陷入癱瘓，而此前該站一個(gè)月的總訪問(wèn)量才3萬(wàn)人次。盡管有人質(zhì)疑預(yù)算報(bào)告的公開(kāi)程度以及預(yù)算編制的公平性，但公眾和媒體幾乎眾口一詞為廣州敢于“曬賬本”叫好，認(rèn)為意義非凡。

民間力量成為推動(dòng)預(yù)算工作進(jìn)一步走向公開(kāi)化的重要力量。李德濤等人之舉被北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心評(píng)為“2009年中國(guó)公民社會(huì)發(fā)展十大事件”之一。

就在廣州市財(cái)政局開(kāi)始“曬賬本”的當(dāng)天，上海市財(cái)政局對(duì)李德濤們提出的財(cái)政預(yù)算公開(kāi)申請(qǐng)作出了這樣的回復(fù)：所要求獲取的信息屬于“國(guó)家秘密”，因而“不予公開(kāi)”。但頗有戲劇性的一幕是，在廣州市預(yù)算公開(kāi)20天后，上海市公布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)市級(jí)預(yù)算信息公開(kāi)的實(shí)施方案》卻來(lái)了個(gè)180度轉(zhuǎn)變。該方案稱：上海市本級(jí)政府預(yù)算、部門預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金等4項(xiàng)財(cái)政收支信息將公開(kāi)。

其實(shí)，推動(dòng)預(yù)算公開(kāi)離不開(kāi)眾多熱心公民的持續(xù)發(fā)力。如上海律師嚴(yán)義明曾在2009年1月分別向國(guó)家財(cái)政部和發(fā)改委申請(qǐng)公開(kāi)財(cái)政預(yù)算、決算的信息和4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃進(jìn)展情況。

值得一提的是，在公民吁請(qǐng)預(yù)算公開(kāi)的同時(shí)，甚至之前，地方上的預(yù)算公開(kāi)試驗(yàn)就一直沒(méi)有停止過(guò)。民眾從參與式預(yù)算、預(yù)算聽(tīng)證等民主形式中看到了預(yù)算公開(kāi)的身影。從2005年開(kāi)始，浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)進(jìn)行了參與式預(yù)算試驗(yàn)。2007年，無(wú)錫和哈爾濱等城市也在區(qū)、街道進(jìn)行參與式預(yù)算試點(diǎn)。河北省人大常委會(huì)于2005年11月舉行了涉農(nóng)三個(gè)部門的預(yù)算聽(tīng)證會(huì)，開(kāi)啟了地方人大預(yù)算聽(tīng)證之先河。從2008年底開(kāi)始，上海市閔行區(qū)每年組織預(yù)算聽(tīng)證會(huì)，對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行“把關(guān)”。近年來(lái)，河南焦作市財(cái)政信息網(wǎng)公開(kāi)了有關(guān)預(yù)算資料和工資情況。還有，2004年來(lái)，四川、湖南、甘肅、黑龍江、內(nèi)蒙古等省區(qū)人大常委會(huì)推動(dòng)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告公開(kāi)，成為打造“陽(yáng)光預(yù)算”的又一利劍。

眾所周知，中國(guó)的每一項(xiàng)改革，幾乎都離不開(kāi)基層的試驗(yàn)，這種自下而上的試驗(yàn)?zāi)Ｊ娇梢园迅母锏娘L(fēng)險(xiǎn)降低到最小程度。但改革的輻射和功效往往得靠自上而下的推進(jìn)。預(yù)算公開(kāi)也是如此，廣州市的試驗(yàn)可以視為一個(gè)耦合的試點(diǎn)。正如張杰明所說(shuō)：“決定‘試水’預(yù)算上網(wǎng)這個(gè)事沒(méi)匯報(bào)也沒(méi)請(qǐng)示，根據(jù)政府信息公開(kāi)條例的精神而作為?！?/p>

在廣州試驗(yàn)兩個(gè)多月后，2009年12月24日，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)作的落實(shí)審議意見(jiàn)報(bào)告時(shí)表示，“將會(huì)繼續(xù)推動(dòng)中央部門預(yù)算公開(kāi)，爭(zhēng)取再經(jīng)過(guò)二三年的努力，使所有的中央部門預(yù)算都向社會(huì)公開(kāi)。”

“公開(kāi)后的預(yù)算必然招來(lái)公眾的評(píng)論、挑刺，從而促進(jìn)預(yù)算的科學(xué)化和民主化。這將是中國(guó)政府公共治理的重大變革?！敝袊?guó)政法大學(xué)教授蔡定劍表示，預(yù)算公開(kāi)已成定局。

中央公開(kāi)預(yù)算的民主示范

“讓預(yù)算脫掉秘密的外衣，上網(wǎng)公開(kāi)，起決定性作用的是中央和地方政府對(duì)信息公開(kāi)態(tài)度的根本性轉(zhuǎn)變?！睆埥苊鞅硎荆绻麤](méi)有行政體制改革的不斷推進(jìn)和完善，財(cái)政改革是不可想象的。毫無(wú)疑問(wèn)，推動(dòng)預(yù)算公開(kāi)的決定性力量當(dāng)屬高層對(duì)信息公開(kāi)的決心。

政府信息公開(kāi)條例就是高層意志的制度表達(dá)。該條例于2007年4月頒布，在2008年5月實(shí)施后，高層推動(dòng)預(yù)算公開(kāi)可謂“不遺余力”。有人甚至用“趕鴨子上架”，“強(qiáng)按牛頭喝水”來(lái)描述預(yù)算公開(kāi)的力度和進(jìn)度。

2008年8月，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在向全國(guó)人大常委會(huì)作審計(jì)報(bào)告時(shí)表示，積極推進(jìn)部門預(yù)算向社會(huì)公開(kāi)，進(jìn)一步提高預(yù)算透明度。一個(gè)月后，財(cái)政部發(fā)出關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的指導(dǎo)意見(jiàn)。財(cái)政部指出，中央各部門和地方各級(jí)財(cái)政部門要重點(diǎn)公開(kāi)政府預(yù)算、部門預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容。

到2009年，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中提出：“加快預(yù)算制度改革，推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)?！痹谟浾哒写龝?huì)上，溫家寶總理明確表示，用于刺激經(jīng)濟(jì)的4萬(wàn)億投資乃至中央和地方的預(yù)算要做到全程監(jiān)督，向人民公開(kāi)。全國(guó)人代會(huì)閉幕不久，財(cái)政部于2009年3月20日在其官方網(wǎng)站公布了經(jīng)全國(guó)人代會(huì)審議通過(guò)的2009年中央財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)，這是財(cái)政部首次將經(jīng)全國(guó)人大審議通過(guò)的預(yù)算報(bào)告在第一時(shí)間向社會(huì)公開(kāi)。

預(yù)算透明正朝著制度設(shè)定的方向前進(jìn)。然而，國(guó)務(wù)院提出“爭(zhēng)取再經(jīng)過(guò)兩三年的努力，使所有的中央部門預(yù)算都向社會(huì)公開(kāi)”的時(shí)間表顯然留有余地，與民眾的期望有一定的差距。2010年3月，溫家寶總理所做的政府工作報(bào)告按照全國(guó)人大代表的審議意見(jiàn)，增加了“增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的透明度”的內(nèi)容。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委在預(yù)算草案審查結(jié)果報(bào)告中明確要求：“預(yù)算經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)后，應(yīng)在15日內(nèi)向社會(huì)公開(kāi)?！?月25日，財(cái)政部在時(shí)限內(nèi)通過(guò)門戶網(wǎng)站向社會(huì)公布了全國(guó)人代會(huì)審議通過(guò)的2010年中央財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)，并公布12種預(yù)算表格，以規(guī)范中央預(yù)算公開(kāi)的格式。

2010年3月30日，國(guó)土資源部率中央部委之先公布其部門預(yù)算。第二天，財(cái)政部在其網(wǎng)站上公布部門預(yù)算，并對(duì)預(yù)算收支的表格進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明。據(jù)統(tǒng)計(jì)，迄今已有39個(gè)中央部門相繼公開(kāi)年度預(yù)算。中央部委如此密集地公開(kāi)“賬單”，在中國(guó)財(cái)政史上還是第一次。中央部門預(yù)算“初公開(kāi)”雖然有點(diǎn)“粗”，但高層預(yù)算公開(kāi)的決心和踐行的速度著實(shí)讓人驚嘆。這意味著預(yù)算公開(kāi)已成為制度性的安排。

2010年4月，財(cái)政部再次就預(yù)算信息公開(kāi)發(fā)出指導(dǎo)意見(jiàn)，與上一次不同的是，這次提出“要主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)”，“要完整公開(kāi)預(yù)算、決算”。財(cái)政部新聞發(fā)言人戴柏華表示，推進(jìn)預(yù)算信息公開(kāi)，是財(cái)政部堅(jiān)定不移的努力方向。

2010年是中央部門預(yù)算公開(kāi)的第一年，是政府預(yù)算邁向民主公開(kāi)的新起點(diǎn)。毫無(wú)疑問(wèn)，中央部委的預(yù)算公開(kāi)將為地方提供示范。

預(yù)算公開(kāi)蘊(yùn)涵政改信息

“我們未來(lái)的預(yù)算，應(yīng)該‘活在’陽(yáng)光和真實(shí)之中?！碧旖蜇?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光指出，財(cái)政信息具有強(qiáng)烈的公共性，原本就是歸全體公民共享的東西，人人都應(yīng)享有平等獲知的權(quán)利。

有學(xué)者指出，預(yù)算信息是最典型的公共信息，是最應(yīng)該公開(kāi)的公共信息。如此說(shuō)來(lái)，預(yù)算公開(kāi)并非政府“額外施恩”，不過(guò)是一個(gè)回歸常識(shí)的過(guò)程。正如北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安所言，公民作為國(guó)家的主人，當(dāng)然有權(quán)利知道政府每筆收入的來(lái)源和每筆開(kāi)支的去處。

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈對(duì)此頗有感慨：“中國(guó)新一輪預(yù)算改革即公共預(yù)算改革從1999年就開(kāi)始了，時(shí)間過(guò)去了11年，今天才有中央部門公開(kāi)自己的‘賬本’，是否有點(diǎn)漫長(zhǎng)??！”

早在1908年，推動(dòng)紐約政府預(yù)算改革的美國(guó)學(xué)者就說(shuō)：“沒(méi)有預(yù)算的政府是看不見(jiàn)的政府，看不見(jiàn)的政府是不負(fù)責(zé)的政府，不負(fù)責(zé)的政府不是民主的政府，預(yù)算改革就是把看不見(jiàn)的政府變成看得見(jiàn)的政府?！?/p>

其實(shí)，預(yù)算公開(kāi)絕非信息公開(kāi)那么簡(jiǎn)單，它蘊(yùn)涵深遠(yuǎn)的政治意義。全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任高強(qiáng)指出，推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)，是我們加強(qiáng)社會(huì)主義民主法治建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容?？梢?jiàn)，促進(jìn)財(cái)政信息公開(kāi)是構(gòu)建民主法治社會(huì)最好的實(shí)踐活動(dòng)，強(qiáng)過(guò)“空談民主”。

對(duì)此，吳曉靈有著精辟的注解：“不要抽象看政治改革，不要認(rèn)為改革就是選舉就是投票。預(yù)算公開(kāi)改革實(shí)為政治改革?！眳菚造`認(rèn)為，一些地方、部門和單位財(cái)政的管理者明白，如果預(yù)算徹底公開(kāi)，他們謀求單位和個(gè)人利益的空間就會(huì)縮小，所以他們會(huì)以保密為借口來(lái)推延公共預(yù)算改革。

在吳曉靈看來(lái)，預(yù)算公開(kāi)改革不是技術(shù)問(wèn)題，是政治決心問(wèn)題，是敢不敢公開(kāi)、愿不愿意公開(kāi)接受人民監(jiān)督的問(wèn)題。

香港中文大學(xué)教授王紹光認(rèn)為，預(yù)算是中國(guó)政治改革的突破口，因?yàn)轭A(yù)算改革涉及方方面面。預(yù)算反映整個(gè)國(guó)家的政策，規(guī)定政府活動(dòng)的范圍和方向。預(yù)算信息公開(kāi)是公共財(cái)政的本質(zhì)要求。從政改的角度來(lái)審視預(yù)算公開(kāi)，無(wú)疑具有現(xiàn)實(shí)意義。

眾所周知，歷年人代會(huì)，人大代表對(duì)預(yù)算審議的熱情并不高，往往是走形式。李煒光對(duì)此表示：“人大要改革，人大至少把預(yù)算當(dāng)回事做。政策是導(dǎo)向，預(yù)算才是具體行動(dòng)，才是政策的命脈。”蔡定劍也認(rèn)為，只有把預(yù)算審查權(quán)切實(shí)地履行起來(lái)，才是一個(gè)務(wù)實(shí)而更有意義的人代會(huì)。

2010年1月，湖北省人代會(huì)恢復(fù)口頭聽(tīng)取計(jì)劃預(yù)算報(bào)告，不再使用書(shū)面報(bào)告方式。預(yù)算報(bào)告方式的一個(gè)輪回，顯示地方人大更進(jìn)一步看重預(yù)算審批權(quán)。

當(dāng)前，在完善預(yù)算科目設(shè)置，公開(kāi)預(yù)算細(xì)賬的同時(shí)，讓預(yù)算審查成為人代會(huì)的重中之重，增加預(yù)算審查時(shí)間，進(jìn)一步激發(fā)人大代表審查預(yù)算的熱情，不斷提高人大審查能力，乃是人大建設(shè)和改革之要?jiǎng)?wù)。